高新军:从美国地方政府对城市的管理看经营城市的差异和借鉴

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高新军  

促使我对这个问题感兴趣和进行深入思考的原因有二:一是从1996年开始,我们开展了对县乡两级政治体制改革的比较研究。研究是以案例分析的形式进行的。先是对河南省新密市进行了调查分析,接着将范围扩大为东部的无锡市、中部的新密市、西部的咸阳市秦都区,进行这三个地区的比较研究。在研究中,我们自然要对这些城市的管理模式进行剖析。其中一个一直困惑我们的问题,就是我们的上层建筑太庞大,以致经济基础无法承受。一般一个2-5万人的乡镇的管理人员150-200人,十几万人口的小城市或几十万人口的中等城市的管理人员动孰就是几千人或上万人。机构和人员是年年减又年年膨胀,已成为我国城市政府转变职能的严重障碍。二是从1997年开始,我有机会多次赴美国进行学术访问和考察,在美国哈佛大学肯尼迪政府学院作访问学者,时间长达半年多。这使我有机会对美国地方政府对城市的管理方式进行抵近考察。在这期间,我自己驾车跑遍了美国的中部和南部,访问了20多个州。美国地方政府在管理上用人之少,确实使我震惊。在此,我将收集到的关于美国地方政府在城市管理和经营上的一些方法和特点,介绍如下。

一、美国地方政府的基本行政管理模式和特点

就我对美国的行政管理体制的观察,它大体具有以下特点:

1.与中国从中央到地方分为中央、省、地区(市)、县(市)、乡镇等5级不同,美国的行政层级只有联邦、州、市(镇)等3级。县一级在美国基本上只是个地理概念,并不存在一个县的行政机构。过去在我国一度流传的美国实行县管市的制度,其实是一个误解。事实上,美国的市确实存在于县的境内,但县域内的所有事情都在市一级行政机构办理,只是在选民统计和司法管辖时,县的地理概念才起作用。美国行政层级只有3级这一特征,并不是一种人为划分的结果,而是与美国的分税制和事权的划分想联系的。因此,这种行政的层级划分既有政治的含义,又与经济上的收入划分相适应。

2.在各个层级上,市镇不论大小,在法律上一律平等。例如,马萨诸塞州的大波士顿地区有几十个市镇,但不论是人口50万的波士顿市(Boston),还是人口只有1.5万的贝尔蒙特镇(Belmont),都是平等的。它们虽然经济实力相差悬殊,但在法律上拥有同样的权利,不存在领导和被领导的关系。我在参观马萨诸塞州政府大楼时,就在一个大会议厅里看到该州所有的市镇的旗子都并排悬挂在一起。在波士顿考察时,我对该地区存在40多个10万人口以下的小城市感到不可理解。这种小城市的面积比北京的一个区小得多,在人口上许多小城市只相当于我国的一个乡镇。后来在与哈佛大学的学者的交谈中,他们的解释是,美国从建国起人民就要民主、要分散,要与政府对话。如果城市大了,就容易产生官僚主义和独裁,加大人民对政府的监督成本。作为本地的纳税人,老百姓更愿意通过与政府的对话来知道自己交的钱都用到哪里去了。所以,从制度上人民更愿意选择中小城市,也更愿意居住在中小城市。

3.各级政府官员和议员一律民选,不存在上一级官员可以任命或罢免下一级官员的权力。在法律上,它们是平等的。在美国,政府的选举一般有两种,一种是有党派的选举,主要是指联邦和州政府的选举;另一种是地方政府的选举,绝大多数是没有党派色彩的。因此,在地方政府中,党派并不重要。同时,美国的地方自治权和各地的独立性的特点非常明显。在遵守联邦和州的法律的前提下,各个市镇都可以有自己的自治权。联邦和州对市镇的影响,主要是通过财政的转移支付来实现的。

4.美国的中等城市一般是通过市政委员会(city council)来管理城市的。美国是一个州和地方的权利大于联邦的国家。因此,各地可以自主地选择适合自己的城市管理方式。但一种科学的管理方法也总能得到大多数城市人民的认可。所以,经过几百年的发展,美国的城市管理方式逐渐趋于一致。据统计,在全美国8.3万个地方政府中,至少有3万个中等以上的城市采用了市政委员会的方式来管理城市。

5.社会中介组织发达,它们承担了大量在中国需要由政府来做的事情。这里不仅指的是诸如律师事务所、会计师事务所、审计师事务所、各种商会和行业协会、各类咨询和服务组织等门类齐全,服务周到;而且政府也有意识地通过资格认证,把有些权力放到民间,用民间的力量来实现政府的管理作用。例如,与我国各个城市的公安交通部门专门设立大量的车辆检测所进行每年的车检不同,马萨诸塞州的交通管理部门通过对符合其技术要求的加油站进行认证的制度,由加油站来进行每年例行的车检(state of inspection),收费是统一的。这样做不仅方便了用户,而且大大减少了政府工作人员。其实,我国的商会过去就承担了不少在今天看来属于政府的工作。如产品的质量保证、企业税收的核定等。

6.每个州都有大量的跨城市、地区的组织,如教育、环保、住房、司法、交通、通讯、教会、公安、社会保障、妇幼保健,等等。这些部门不隶属于某个具体的市镇,而是属于州一级的综合管理部门。比如教育,马萨诸塞州把全州划分为若干个区域(School District),每一个区域的教育主管部门负责若干个市镇的教育管理事务,大的城市如波士顿市和剑桥市由于学校较多,也会有自己的教育管理部门,另外一些小的市镇就可能不再单独设立教育管理机构了。这些区域的教育管理部门不仅有管理区域内教育事务的权力,而且有相应的资金支持,真正是有职、有权、有资源。

7.事权和收益划分科学合理。美国的分税制使联邦、州、市镇的收益各得其所。所得税是联邦的收入;销售税归州;财产税(主要是土地税和房产税)是市镇的主要收入来源。与中国的情况不同,美国最大的税种是所得税,尤其是个人所得税,而企业交的税在其财政收入中并不是主要的。这一点还可以从我们下面要介绍的剑桥市的地方财政收入中得到证明。

8.监督机制完善。就市镇一级而言,其监督是多方面的。最直接的就是地方官员是由选民直接投票选出的。面对几年一次的选举,任何一个珍视自己声誉的地方官员,是不敢拿自己的政治生命开玩笑的。同时,地方财政收入主要来自居住在本市的选民的土地税和房产税。因此,地方政府为当地纳税人服务,为选民服务就决不是说在嘴上,贴在墙上的条文,而确确实实是地方政府的行动。

9.公平先于效率。美国的地方政府首先考虑的并不是效率,而是机会的均等、是公平。他们认为,政府的政策要稳定,办事要公开、透明,要公平,从而创造条件让企业去竞争、去争取高效率。所以,在美国,一项政府的决策出台往往时间较长,需要反复咨询、论证和讨论,照顾到各方面的利益。

马萨诸塞州的剑桥市(Cambridge City)和贝尔蒙特镇(Belmont Town)的城市经营和管理方法

两个市镇是我在美国期间接触比较多,了解较为深入的两个地方政府。

1.剑桥市(Cambridge City)

剑桥市位于马萨诸塞州的东部,以查尔斯河为界,与波士顿市为邻。面积16.3平方公里,人口为10万。剑桥市是世界著名的大学城,创建于1636年的美国最早的哈佛大学和著名的麻省理工学院就在该市。这里1/4的居民是大学生,1/7的工作岗位是在学校。人口的密度在美国排在前6名。全市有13个居民区,居住人口从600人到1.3万人不等。大多数居民区有自己的政治和社团组织,居民经常自愿参加有关城市问题的讨论。

剑桥市85%以上的工作岗位是在服务业,包括教育、健康服务、商业服务、计算机软件研究和服务、政府、金融、保险、房地产、交通运输。只有7%的工作岗位在制造业。剑桥市现有注册选民4.6万人。

市政府财政供养的人员中,有教师2706人,消防队员283人,警察334人,公共工程人员214人,人力资源开发服务94人,供水部门65人,社区开发42人,公共图书馆55人,电力部门12人。真正的政府管理人员有163人,其中财政管理部门人员占48.5%, 79人;法律部门人员占8%,13人;市长和市政委员会办公室占13.5%,22人;还有一些其他部门。

剑桥市1997-1998年的财政预算收入为2.52亿美元,其中税收收入占62%;转移支付收入占17%;服务收入占13%;混杂收入占3%;罚款收入占3%;发放许可证收入占3%。

为了使读者更具体的了解剑桥市的预算收入的构成,在这里我们把各项主要收入内部的比重公布如下。占整个收入62%的税收收入中,不动产税占全部税收的87.8%;私人企业财产税占5.6%;机动车税占1.9%;旅馆税占1.7%;公司税占0.56%;罚款和滞纳金占0.29%;哈佛大学和麻省理工学院纳税占3%。

在占17%的转移支付收入中,联邦政府的转移支付占4.85%;州政府的转移支付占4.86%;州政府各项补助款占84.75%;其他政府转移支付占5.54%。

占13%的服务收入中,停车收费占13.63%;水费占28.17%;上下排水服务费占48.62%;出生证、幼儿保育、高尔夫球场等服务收费占8.54%;其他服务收费占1%。

占3%的罚款收入中,错误停车罚款占91.99%;违反交通规则罚款占5.92%;借阅图书逾期罚款占1.22%;错误报警罚款占0.81%;错误饲养动物罚款占0.038%。

从支出来看,工资薪金支出占65%;常规维护支出占26%;超常规消费支出占8%;出差和培训费占1%。如果从城市功能的角度看,教育支出占36%;公共安全支出占23%;社区维护和发展占16%;政府内部开支占12%;一般政府开支占8%;人力资源开发占5%。在1997-1998财政年度里,剑桥市还安排了财政预算的6.05%的公共投资,主要用于社区维护和发展、公共安全、人力资源开发、教育和政府管理系统等方面。

剑桥市的市政委员会(city council)由9人组成,这些人是市政议员(councillor),在9个选区由选民直接选举产生,任期2年。市长则由市政议员推举产生,任期也是2年。由市政委员会面向全国公开招聘市政经理(city manager),由他领导市政机构来运作剑桥市的财政。在市政经理下面,由市政经理提名,市政委员会批准,设1名市政副经理和3名市政经理助理。3名市政经理助理分别负责财政事务部;社团开发部;人员服务部。市政经理对市长、市政委员会和选民负责。立法、审计和教育部门直接隶属于市长和市政委员会。这种对于市政资产的运作模式,沿用了股份制企业的管理模式。市政委员会相当于董事会,市长则是董事长;市政经理就是总经理,市政副经理和3名市政经理助理就是副总经理和部门经理。

在美国,每年的7月1日至第二年的6月30日为一个财政年度。按照马萨诸塞州的法律规定,下一个财政年度的预算案,要在每年的1月1日开始的160天内,由市政经理向市政委员会提出,供市政委员会审议,并在下一个财政年度开始之前,由市政委员会讨论、修改、通过,以便执行。剑桥市下一个年度的财政预算案一般在4月中旬开始提交市政委员会讨论、修改,并在当年的6月30日之前通过。这种讨论是公开的,普通市民可以自由参加,提出自己的问题,要求市政经理给予解答。

美国是一个在城市管理上高度法制化和规范化的国家。因此,经营城市资产上的任何一个举动,都必须在财政预算案中详尽地列出来,讲明投资的收入来自哪里,又投到哪里去。财政预算案一旦在市政委员会上获得通过,就是法律,任何违反财政预算案的举动,都是违法的,必须负法律的责任。在财政年度里,市政经理领导市政机构按照预算案经营城市的资产,市政委员会和市长也是按照预算案来考核市政经理的业绩。

2. 贝尔蒙特镇(Belmont Town)

贝尔蒙特是个紧靠波士顿市、人口只有1.5万的镇,它采取的管理模式不同于剑桥市。它没有市长,也没有市政委员会和市政经理,而只有由选民推举出来的3个人(selected man)组成的领导小组。这些被推举出来的领导人并不是职业经理,他们有自己的正当职业,只不过在他们为该镇市民服务期间,暂时不再从事自己的工作。这些人任期3年,每年改选1人。初次了解到这种情况,确实使我大吃一惊。我在河南省新密市的乡镇搞调查时,那里一个2-5万人的乡镇的管理人员一般都在200人左右。贝尔蒙特镇只有3个管理人员,这真让人不可思议。再进一步了解,才明白这3个人其实在管理城镇的事务上,主要做的是协调工作。这种管理模式是建立在社会中间组织高度发达的基础上的。

贝尔蒙特镇,凡是由州的跨城市和地区的综合管理部门管理的事务,如教育、环保、住房、司法、交通、通讯、教会、公安、社会保障、妇幼保健,等等,都不用该镇去具体负责管理,在那里也没有管理这些事务的相应机构。他们需要做的主要是当地的道路的维修、绿化、路灯、上下给排水、选举、人口统计等事务。在做这些事情时,也并不是要他们自己来亲自做,而是由他们来选择社会中间组织来承担这些工作,他们自己则主要担任协调工作。例如要维修一条镇区的道路,首先找到设计公司进行设计,然后通过招标把工程委托给一家工程公司,再聘请一家监理公司对工程进行监理。镇里的财政收入则委托给一家财务公司代为管理,作到镇里的收入和支出公开、透明。如果碰到一些重要的临时性工作,需要人手较多,如人口统计、选举等,则可以成立临时的组织,招聘一些人员,以应付急需。

美国的地方政府对城市的管理和经营,因城市的大小、人口的多少、地域等因素而采取了不同的管理和经营模式。对于10万人口以下的城镇来说,以上两种模式较有代表性。

三.对我国经营城市的几点建议

美国是一个有着几百年资本主义发展历史的发达国家,市场经济在那里较为规范,城市管理也早已纳入法制化轨道,社会中间组织发达有序。但是,那里的地方政府对城市的管理和经营方式却是当地人民选择的结果。以上两种较有代表性的城镇管理和经营方式,应该说与我国这样的发展中国家的具体情况有着较大的差别,所以简单照搬是不对的。但美国地方政府的管理模式中所含有的一些合理因素和反映出来的对城市管理一般规律的运用,是值得我们借鉴的。为此,我想对我国经营城市提出以下几点建议。

1、大力发展社会中间组织是完善城市管理和经营的重要内容。事实上,发达的社会中间组织,可以完成许多政府管不了、也管不好的事情,使政府的工作效率大大提高,还可以避免产生腐败现象。社会中间组织的发展是需要政府在政策上给予扶持,以创造适合其发展的环境的。目前我国城市的社会中间组织多数仍是依附于政府的附属机构,在有的地方甚至成了政府安排富余人员的出口。在社会中间组织的使用上,也缺乏竞争。这些都是急需改进的地方。社会中间组织发展的方向应该是自主经营、行业自律、充分竞争、政府指导。在这一点上,美国的经验和做法值得我们借鉴。

2、美国剑桥市所采用的市政委员会和市政经理的城市管理和经营的制度,并不仅仅是一种形式上的安排,而是有着深刻含义的相互制约、相互激励的治理结构。这也是美国大多数中等以上城市采用的管理城市的方法。当然,市长也可以作CEO,就好象董事长可以兼任总经理一样。但我们要明白,给予一个合格的职业经理以他自己应得的权力和利益,并进行合理的监督,对一个城市的管理和经营来说是非常重要的。现在,我们在城市的经营和管理上,一方面是激励不足,承担重大责任的城市经营者并没有得到与他经营的巨大风险相联系的有效激励,从而表现出干多干少一个样的大锅饭的平均主义;另一方面是监督缺位,握有重权的城市经营者往往成了独往独来的决策者,城市经营的好坏往往取决于个人的素质和道德修养。所以,一旦决策失误就会给城市的发展造成严重的损失。美国地方政府采用的市政委员会和城市经理的管理模式给我们的最大启示,就是要通过制度的形式使激励和监督处于一种相互制约的良性循环之中。当然,中国有自己的具体情况,不一定非要照搬美国的地方政府管理模式,但他们在模式中体现出的权力和义务相互制约、相互激励的机制,是值得我们借鉴的。

3、所谓经营城市,即是对城市的公共资产,其中主要是土地,按资本运营的方式来经营。这实际是对政府的运作方式提出了更高的要求,它意味着一方面这种经营要逐步纳入制度化和法制化的轨道,要求政府的运作更加公平、公正、公开、透明,另一方面还要适时地扩大基层的民主,强化各种监督机制,以防止在扩大政府权力的同时产生大量的寻租和腐败行为。事实上,这几年来我国城市的腐败行为大多与城市的土地批租有关。其实,按照市场经济的规律来运作城市公共资产,最重要的就是要引进竞争机制。这也是市场经济的核心。美国地方政府在聘用市政经理和实施各项工程时,面向社会公开招聘和招标是不言而喻的,出售土地需要公开拍卖也早已形成了制度。在那里,不这样做反而是极为反常的。我国虽然在经营城市上处于刚刚起步的阶段,但从一开始就将这种政府行为纳入制度化和法制化的轨道是极为重要的。对我们来说,目前的监督首先是制度的监督,是对制度执行的监督,它可以由同级人大来实施,也欢迎人民群众的参与。但必须认识到,真正有效的监督是来自人民的监督,它同样需要有制度的保证,这就要适时扩大我国基层的民主,提高我国基层民众的自组织能力,将民主的权力交给人民,真正由人民来当家作主。

4、实现经营城市必须处理好和农民的关系。研究表明,我国的城市化水平只有36%,远低于发达国家的平均水平。同时研究表明,中心城市的人口规模在100万至400万之间是最佳水平。可以预计,今后我国的城市发展将步入快车道,城市化水平将会有较大的提高。这同时意味着今后将有更多的农民进入城市,成为市民;也意味着有更多的农村的土地被征用,用于城市的开发。而这些都与处理好与农民的关系有关。在这里,我们认为包括两方面的问题:一是对农民土地征用的补偿问题;二是对进城农民的消化和吸收问题。改革开放以来,我们以极低的补偿价格从农民那里征用了大量的土地。有资料表明,近20年来,我们仅从征地一项,就从农民那里集中了超过2万亿元的资金。现在,经济发达的东部地区的农民已明显对过去那种征地补偿方式表示不满,转而要求得到更多的利益。中国正处于加快城市化的过程中,这个问题必须引起高度的重视,否则的话社会矛盾就会激化,再像以前那样只付给农民一点点补偿费就把土地从农民那里拿过来的做法,是要出大问题的。这是前者。对于后者,如果农民只是从政府那里拿到了很低的补偿金,他当不了农民了,但那点补偿金也使他当不了市民。既不是农民,又不是市民,那就会成为流民。如果流民的比重大了,社会问题也就大了。现在的情况是,进城的农民在适应城市生活方面,完全处于一种放任自流的状态。没有一个城市的部门在技术培训、就业指导等方面为农民提供帮助。这种从表面看来是地方政府的额外负担的工作,其实是我国城市化发展和城市经营的重要内容之一,它尤其对一个城市的稳定有着重要的作用,也是我国对所有公民实行国民待遇的重要内容。我们认为,今后地方政府在这方面制定适当的政策是可取的。

5、为了加快城市的基础设施建设,许多城市认为可以比照国外城市的做法,发行城市建设债卷,以筹集到更多的建设资金。的确,美国地方政府可以发行地方政府债卷。但不要忘了,美国的地方政府也是允许破产的。它只承担有限的责任。如果资不抵债,到期兑现不了债卷,地方政府是要破产的。那时,它的所有资产都要被卖掉还债,可能最后连个办公的地方都没有了。相比而言,我国的政府承担的都是无限责任,老百姓中也没有那一个人会认为政府会破产的。最明显的例子就是我国乡镇的负债水平很高,许多乡镇早已资不抵债,但从没有听说哪个乡镇破产了。在目前这种事权划分不清,政府还承担着无限责任的情况下,我们不能简单地照搬西方国家的做法。不然,就会产生严重的后果。但是我相信,目前不具备发行地方政府债卷的条件,并不等于今后就不能这样做。这应该是我们努力的方向。

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