高新军:美国地方政府治理的20个要点

选择字号:   本文共阅读 1610 次 更新时间:2012-01-03 23:11

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高新军  

摆在读者面前的这本小册子,是笔者自1997年至2006年从事美国地方政府治理研究的阶段性结果。研究是以案例调查的形式展开的,目的一是为人们具体了解美国地方政府治理和运作提供不同的范本;二是因为理论是灰色的,实践则是常青的。

从1997年到2006年,笔者先后8次赴美国进行美国地方政府治理的实地调查和案例研究,时间长达近2年。在此期间,我先后对美国东北部新英格兰地区马萨诸塞州的艾莫斯特镇(Town of Amherst)、塞勒姆市(City of Salem)、布鲁克林镇(Town of Brookline);西部华盛顿州的西雅图市和金县(City of Seattle and King County)、南部德克萨斯州的库帕斯克里斯蒂市和纽艾塞斯县(City of Corpus Christi and Nueces County)、东中部北卡罗莱那州的杜姆市和杜姆县(City of Durham and Durham County)、马里兰州的豪伍德县(Howard County)和哥伦比亚镇(Columbia)、俄克拉荷马州的彭卡市(Ponca City)等10多个地方政府进行了实地调查,收集了大量的第一手资料。经过研究,掌握了美国地方政府运作的基本情况和一般规律,为我们学习和借鉴其合理成分提供了样本。现摘其要点简要介绍如下,为读者在阅读本书的案例研究之前,提供一个关于美国地方政府治理的大致轮廓。

一、自治体制

与中国政府自上而下的任命制“金字塔”结构不同,美国各级政府实行的是自下而上的自治体制。在那里,用一句简单的话来说,自治就是在宪法的范围内,一切都是由选民说了算,他们拥有极大的自主权。这里的选民不仅可以直接选举领导人,不仅可以决定地方政府的组织形式,不仅可以决定什么时候需要对管理体制进行改革,决定预算如何使用,而且可以对在一个州范围内经过全民公决已通过的议案,由于本地区多数选民不同意,而向州政府提出给予特殊照顾和区别对待,不然就要与州政府对簿公堂,等等。

既然是自治,各州和各地方政府就都有自己的法律。美国的大多数法律是州制定的。地方政府在运作中主要是依据州的法律,来制定自己的《城市章程》。

在美国的联邦政体中,州政府的权力一般大于联邦政府,这是由美国的历史所造就的。民众相信宪法和法律,但是对政府的信任度就比较低。一般来说,民众对政府的信任度,从地方政府到联邦政府,逐步递减。在美国,民众最不容易信任的是联邦政府,其次是州政府,处于民众直接监督下的地方政府是美国民众最信得过的政府。

1787年美国宪法通过和1789年华盛顿就任第一届美国总统时,美国还没有一个完整的联邦政府,而只有简单的“邦联”,权力都在各个州政府手里。10年后,由于“谢斯起义”引发的对联邦政府的需求,才正式产生了联邦政府。

二、三级政府架构

与我国的5级政府架构不同,美国实行的是3级政府架构:即联邦政府、州政府和地方政府。在州政府以下,不论大小,都是地方政府。所以美国地方政府在经济和人口规模上的差别是很大的。例如,同样是地方政府,波士顿市有60万人,剑桥市有10万人,但塞勒姆市就不到5万人,艾莫斯特镇只有3.5万人,与艾莫斯特相邻的Pelham、Shutesbury和Leverett等地方都是人口不超过2000的小镇,也是地方政府。

表面上看,美国政府层级的划分过于简单,其实这是与美国实行的分税制紧密相联的。在美国,最大的税种是个人所得税,这基本上归联邦政府所有;消费税主要是州政府的收入;地方政府的收入则主要来自于财产税。

当然,这并不是绝对的,在美国不少地方,所得税、消费税、财产税也有分享的情况,例如,在西雅图市,财产税在该市、华盛顿州政府、金县政府之间分享,2003年它们各占的比例为,31%归市政府;州政府拿走了28%;西雅图市的学校管理区得到23%;金县政府得到13%;其他部门包括:港口3%;医疗急救服务2%。该市8.8%的消费税税率,也是市政府与州政府以及其他部门分享的。其中:州政府是大头,拿走6.5%,占总额的73.9%;市政府得到0.85%,占9.7%;其他部门包括:地铁0.8%;金县0.15%;交通运输0.4%;刑事法庭0.1%。在库帕斯克里斯蒂市,2003年的消费税收入也占了该市一般性财政收入的24%。在豪伍德县,2004年的所得税收入占了该县一般性财政收入的39.65%。消费税同样也是北卡罗莱那州政府与杜姆市分享的税种,州政府拿大头。消费者每消费1美元,需要交纳0.065美元的消费税(食品消费除外),其中61.54%(0.04美元)归州政府;38.46%(0.025美元)归杜姆市所有。2003年,杜姆市拿到了2790万美元的消费税。2004年这一税种对市财政的贡献达到20%。

这种税收制度,使美国联邦和州政府集中了大量的财政资源,有利于在二次分配中通过转移支付使发展水平不同的地方政府在提供公共服务上尽量达到统一的标准。其中联邦政府依据各个州在上一年的人平均年收入的不同,向各个州进行转移支付,人平均年收入高的少给,低的多给。各州政府也依据州内各个地方在上一年的人平均年收入的不同,向各个地方政府进行转移支付,人平均年收入高的少给,低的多给。

三、两种基本的地方政府组织形式

目前美国地方政府采用的政府组织形式主要有两种:

1.镇民代表大会(或镇民大会)+镇经理+镇理事会(Town Meeting)。

2.市议会+市经理+市长(City Council)。

前者是古老的大民主管理形式,广泛存在于美国东北部的新英格兰地区6个州,一般用于规模较小的城市和镇,如5~6万人以下的城市和镇;后者是被广大美国地方政府采用的最普遍的政府组织形式,但是,也有人口2~3万的小城市采用这种政府组织形式。

美国地方政府一般设有镇经理(Town Manager)和市经理(City Manager),有些城市的这个职位由镇长或者市长来担任。他的职责就是领导地方政府的行政机构,按照市议会或者镇民代表大会的决策,运作市镇的公共财政和负责政府行政机构的日常运作。

美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。如果从公司的法人治理结构来理解美国地方政府的组织结构是最方便不过的事。

  美 国 政 府

       联邦政府    州政府    市政府    镇政府     (公司)

        选民      选民     选民     选民      (股东)

    行政长官 总统*     州长*    市长*或    理事会*      总裁或

                        市经理    和镇经理    首席执行官

    立法机构  国会*    立法机关*   市议会*    镇民会议:   (董事会)

众议员435  麻州众议员160 7,9,11或13   开放制或

         参议员100  麻州参议员40   +市长*    代表制*         

  *由选民选举产生

我感到,美国地方政府的组织结构包含了一个重要的思想:市场经济体制是一种基本的经济社会形态,它要求作为上层建筑的政府组织形式必须与之相适应。而处于体制转轨时期的我国的地方政府组织形式,则基本上还是计划经济时期的遗产。这也正是我们在今后体制改革中需要借鉴的地方。

四、选举产生的地方政府官员不光是市、镇长和议会议员,地方政府重要部门的领导人也是由选民直接选举产生的

由于地方政府运作的是公共财政,使用的是公共权力,花费的是纳税人的钱,照顾的是公共利益,所以,美国地方政府的组织人事安排,并不完全是照搬以利润为中心的公司治理结构,而有其自身的特点。在考察中,我感到美国地方政府组织结构与公司治理结构最大的不同,在于地方政府中不仅州长、市长、议员和理事会成员必须由选民直接选举产生,而且,政府的重要部门的领导人如财政部门、土地管理部门的领导人等也必须由选民直接选举产生,直接对选民负责,而不是由州长、市长、议会和理事会任命。由于地方政府运作的是公共财政,至少还包括:教育委员会成员、图书馆理事会成员(部分地方政府)、法官、审计官、财产税基评估官、律师、警察局长、财政局长等。许多市政府的咨询和顾问机构的成员也是由选民选举产生的。

在马萨诸塞州的艾莫斯特镇,我了解到,由于镇政府操持的是公共财产,所以政府一些管理部门的领导人直接由选民选举产生,如住房管理局、再开发委员会、教育委员会。财政委员会领导则由选民选出的镇代表会议直接任命。这是第一层。第二层是由理事会直接任命的各种机构领导人,如人力资源委员会、住房合作部门、政府商业关系委员会、选民注册部门、土地规划批准理事会、设计审查理事会、儿童服务咨询委员会、人事部。以上这些机构有些是只具有咨询作用的,另一些则有制定规则的权力。这些部门在地方政府中的作用重大,也是最容易出现腐败等问题的地方。这些部门一方面要对选民、市议会或镇代表会议负责,同时也要协调好与市镇经理的关系。第三层才是由镇经理任命的部门和机构,包括:财产评估理事会、自然保护委员会、历史文物委员会、规划理事会、公共交通委员会、医疗卫生理事会、固体垃圾处理理事会、老年人理事会、残疾人委员会。据我调查,美国地方政府中的这种做法十分普遍,大同小异,其所包含的内容无非是反映了长期以来美国的一贯思想:即权力不能太集中,过分集中的权力只能产生腐败和官僚主义,侵蚀选民的基本权利。所以,但凡有可能造成权力集中的地方,他们都要在制度设计上加以防止,哪怕这种设计会在行政中造成种种不便也在所不惜。

五、两套政府班子

这恐怕是美国地方政府最有特色的治理内容之一。一套是由不拿报酬(或只有少量补贴)的市民志愿者组成的各种理事会和委员会,他们对政府决策起参谋和咨询作用。另一套是以市经理(或镇经理)为首的行政机构,他们受雇于市政府,是全日制的政府雇员,是政府决策的执行者和政府日常事务的管理者。

美国地方政府的议案通常是由市政府的各个部门提出,由市议会或镇理事会做出。但是在决策的过程中,主要由市民志愿者组成的各种理事会和委员会起着很大的作用,也是市民参政议政的主要渠道之一。

在库帕斯克里斯蒂市实行的“市议会+市经理”的地方政府管理模式中,由选民直接选举产生的市议会和市长一起制定政策和决定什么事情要做,由市经理及其行政机构来执行。在市议会下面,设有51个专门的理事会和委员会,共有500多名市民作为志愿者在这些专门的理事会和委员会里为城市的立法机构的决策提供咨询服务。这些理事会和委员会的成员由市民自我申请,任期2~3年不等,领导由市议会任命。这其中最重要的是“城市计划委员会”。按照库帕斯克里斯蒂市的《城市章程》有关条款规定,该委员会由9人组成,由市议会任命,任期3年,负责对包括财政预算、土地规划使用、资本项目开发、信息收集、今后5年的发展等有关城市全面发展的各个方面的计划提出建议,参与修改,对城市发展起重要的咨询和监督作用。

在西雅图市,除了专职的政府行政官员之外,还有41个由专家、政府官员、市民志愿者组成的各种理事会和委员会,有470多名市民为市议会、市长和市政府各个机构提供咨询服务和帮助。

在杜姆市,活跃着25个主要由普通市民参加、与市民生活质量有关系的委员会和理事会。参加人员有290多人,其中80%的人员是普通市民。他们参加城市的管理,由自己申请,市议会和市长任命。这些市民从事这些工作,大部分是没有任何报酬的。这些委员会和理事会对从有线电视、历史遗迹保护,到公共交通服务和城市工程开发等一系列的公共事务,为市政府的决策提供建议和咨询。在那些与杜姆县有关系的委员会和理事会,组成人员中也有1/3到1/2是来自杜姆县的公民。

与其他美国地方政府不同的是,为了培养市民了解和参与政府的工作,杜姆市和杜姆县政府专门为市民开办了一所“杜姆邻里学院”(Durham Neighborhood College)。学院开办的宗旨是“鼓励和支持市民去建设更好的杜姆市”。市民可以在秋季学期(9~11月份)和春季学期(2~4月份)的每个星期四的晚上6~9点钟和星期六上午在学院接受总共10个星期的教育。学院每个学期招收25名学员。晚上课程开始前,学院还为学生准备了简单的免费晚餐。在学习中,学院将请市政府和县政府的不同部门来向学员介绍市县政府是怎么运作的。在2004年秋季学期的课程里,就包括:(1)为什么要参与公共事务。学员要了解市县政府的结构、他们是如何工作的、地方政府是如何影响居民生活的。学院还要组织学员就市县的公共服务、社区发展、紧急情况服务、健康和人类服务、市县财政预算过程、环境保护等问题展开讨论。学员将这些知识带回自己的社区,成为社区活动的积极分子。(2)你是合适人选吗?告诉你什么条件可以使你在地方政府的管理中发挥作用。这其中包括:必须是本地居民、有在当地缴纳汽车和财产税的证明、参加了10个星期学期的至少8个星期的专题讨论、完成了每次讨论的评价、对市县政府工作有兴趣,并且知道他们是如何为居民服务的。(3)参加学习的成本。每学期要缴纳25美元的学费,只有很少的奖学金。(4)对参加者的期望。参加者必须挤出时间来参加每星期一次的专题讨论,并获得学分,表示你完成了课程。

我在其他美国地方政府调查时,虽然也遇到过市民培训班这样的学习机构(如西雅图市),但是,像杜姆市和杜姆县这样通过开办学院的方式来培养普通市民参与公共事务管理的情况,还真的是第一次。从这里我们也可以看到美国地方政府行政公开、透明的鲜明一面。

豪伍德县与其他美国地方政府一样,也有42个主要由普通民众组成的咨询和顾问理事会或委员会,参与民众有约400人。这些理事会和委员会的工作内容涉及了地方政府工作的方方面面,虽然他们每年的活动次数有限,但是他们在向政府的相应部门提供制定政策的意见和建议、反映普通民众的呼声、监督政府的运行方面起着重要的作用。这些人作为志愿者虽然不从政府那里取得任何收入,但他们是美国地方政府运作模式非常重要的组成部分,体现了自治基础上的民众对政治进程的充分参与。

在布鲁克林镇,由镇理事会任命的部门和委员会有5个,他们分别是:计划和发展部,它下属:仲裁局、考试局、建筑委员会、经济发展咨询理事会、住房咨询理事会、计划理事会、文物保护委员会。行政与财政部,它下属:财产鉴定局、人力资源局、选民登记处、退休管理处、信息技术咨询委员会。公共工程部,它下属:环保委员会、固体废物处理咨询委员会、交通运输局、植树委员会、公墓理事会。文化和休闲服务部,它下属:布鲁克林镇电视台、庆祝委员会、布鲁克林艺术委员会、公园和娱乐委员会。人类服务部,它下属:公共健康咨询理事会、宽带检测办公室、残疾人委员会、妇女委员会、老龄理事会、大屠杀纪念委员会、人类关系和青年资源委员会。

以上这些布鲁克林镇政府的工作人员中,大多数都是不拿或少拿镇政府工资的,他们都是兼职的镇政府工作人员,有自己的职业。这也是美国地方政府管理的传统,不拿工资的地方政府工作人员从事着志愿者的工作,监督着全日制的政府工作人员正确履行自己的职责。

在艾莫斯特镇,由镇代表会议的代表组成的、具有咨询作用的镇财政理事会拥有动用镇紧急备用金的最终决定权。

这其实是美国地方政府治理公开、透明、参与的一个特点,我在所有调查过的美国地方政府都看到了这种现象。让市民在政府的日常管理和决策中就起顾问和咨询的作用,从而不仅在开始的选举环节和最后的结果对地方政府进行监督,而且在政府的日常运作中的每一个月和每一项决策上都充分考虑了市民的参与。

六、自治式的社区管理

美国大城市的社区实行的也是自治式的管理。但在市政府下面,设有若干个“居民服务中心”(Neighborhood Service Centers)或者叫做“小市政府”(Little City Halls),它们是市政府的派出机构,在各自的区域为当地居民提供服务,并没有很强的管理职能。

与这些“居民服务中心”相应的,城市有若干个“区理事会”(District Council),并由他们的代表和部分政府官员共同组成“城市居民理事会”,由它与市政府的“邻里部门”(Department of Neighborhoods)一起承担起城市社区的管理和开发。如图:

  西雅图市社区服务和管理结构图

  市政府的“邻里部门”(Department of Neighborhoods)

  ↑

  城市居民理事会(City Neighborhood Council)

  (由13个区理事会各2名代表和政府相关官员组成)

  ↑

  13个区理事会(District Council)

  ↑

  各种基层组织代表

  如:社区理事会、地方商会、非盈利性组织,等

七、县政府的组织形式

美国的县政府也是地方政府,并不是高于其他地方政府的一级政府。它的政府组织形式一般是“县议会+行政官”(County Council)。议会由5~13人组成,由选民直接选举产生。有些地方(如德克萨斯州)县政府的组织形式是“县法院+法官”,他们拥有县域内所有经济、行政与法律的最高权力。他们的办公地点也称为县法院(County Courthouse)。但是,这里的法官不是通常意义上的案件审理者,而是事实上的县政府的最高行政长官;这里的法庭并不是专门审理案件的,而是一个管理委员会;这里的县法院也不仅仅是审理案件的地方,而主要是县政府的办公地点,只不过它们叫这个名称而已。

在美国,我们实际上可以概括出3种不同的县政府的模式。

第一种是马萨诸塞州或者新英格兰的模式。那里基本上没有县政府,因为县域内各个市镇边界相连,没有给县留下可供管理的对象。有的只是起协调作用的由各个地方政府的代表组成的具有咨询意义的“地区政府理事会”(Regional Council of Governments)。例如,马萨诸塞州的富兰克林县就有由县域内26个市镇的代表组成的“富兰克林地区政府理事会”(Franklin Regional Council of Governments);翰浦士尔县也有由该县20个市镇代表组成的“翰浦士尔县政府理事会”(Hampshire Council of Governments)。这些组织没有任何实质性的权力,只是在协调县域内各个市镇在消防、学校、低收入住宅建筑、通信、供水、供气等关系上起有限的作用。

第二种是县政府和市政府各自管理自己领域里的事情,但是在许多涉及双方利益的事情上,有分工也有合作。这主要出现在县域里有大城市,但是也有广大的农村的情况下。例如西雅图市和金县的关系;库帕斯克里斯蒂市和纽艾塞斯县的关系;杜姆市和杜姆县的关系都是如此。在那里,城市政府管理城市范围内的公共事务,城市以外的广大农村地区则是县政府管理的区域。同时,在财产税税基评估,各种执照和证书的发放,如驾驶证和汽车牌照、结婚证、出售酒类饮料许可证、出生和死亡证书;选举、地区法院事务(高于县法院和城市法院)等公共事务上,也是由县政府统一管理的。这是它们的分工。合作是指在一些关系到市县双边关系的共同领域,双方共同组成委员会和理事会进行管理。例如,得克萨斯州库帕斯克里斯蒂市所在的纽艾塞斯县政府下设了28个专业委员会,人员由库帕斯克里斯蒂市政府和纽艾塞斯县政府共同任命。参加这些委员会的成员虽然大多是义务志愿者,既没有工资,也没有行政执法的权力,但是他们在协调和沟通市和县的关系上,起着促进的作用。例如,县的市民卫生和福利咨询委员会就是一个有双方官员参加的委员会。该委员会11名成员中,其中5人是县政府最高委员会成员,另外5人来自库帕斯克里斯蒂市议会,还有1人由市和县政府共同任命。委员会选举自己的主席和副主席,并与市和县的公共卫生以及人类服务部门的领导密切合作。在其他领域里,这样的合作也很多。

第三种是豪伍德县政府这种模式,即在县域里只有一个县政府,没有其他的地方政府存在,虽然豪伍德县也有不少人口集中的市镇。这种模式在当地运行良好,2002年,他们还获得了“全美明星城市奖”,成为美国十大明星城市之一,只不过他们是惟一获此奖的县,而不是市。美国实行的是地方自治制度,选择什么样的政府管理模式,是广大选民的民主权利。在一个人口不过26万,面积只有650平方公里(251 Square Miles),而且交通发达、方便的县,选择这种地方政府管理模式,不仅降低了政府运行成本,也能为居民提供良好的公共服务。

八、独立的学校管理区

在公共产品的供给上,基础教育是地方政府最为关注的内容。在美国,几乎所有的学校管理区不仅在行政上,而且在财政上都是独立于地方政府的。这在大城市更是如此。

学校管理区的领导机构由选民直接选举产生,其治理结构类似于美国地方政府的治理结构。例如,在得克萨斯州的库帕斯克里斯蒂市,该市独立的学校管理区(Independent School District)最早成立于1909年,现在的领导机构是由7人组成的教育理事会(The Board of Trustees)。这个理事会对学校管理区的所有事务负总责,并对学校管理区的政策制定、课程安排、主要支出和项目建设拥有最终的决定权。教育理事会还有权聘任学监、各学校的校长和副校长、秘书和助理秘书。教育理事会成员由该市选民直接选举产生,任期4年,7人中4人是从该市的4个选区选举产生,另外3人在全市选举产生。他们担任这个权力和责任都十分重大的职务没有任何报酬,完全是志愿者,并依靠自己另外的职业养家糊口。所以,教育理事会的会议一般都安排在晚上,每个月开会2次。学校管理区的日常事务则由学监领导的行政机构来完成,他们是全日制的学校管理区的工作人员。所以,教育理事会、学监领导的行政机构、选民一起构成了学校管理区的治理结构。

  马里兰州杜姆市学校管理区组织示意图

  教育委员会(8人)

  包括主席和副主席(各1人)

  ↓

  学监(1人)

  ↓

  助理学监(3人)

  分别主管:行政、教育指导、后勤服务

学校管理区的经费则来自地方政府的税收、州政府和联邦政府的转移支付、民间机构的捐赠等,其中州政府和联邦政府的转移支付所占比重很大。

2003年,州政府和联邦政府对西雅图市学校的转移支付占整个学校管理区财政收入的70%。

2003~2004财政年度,库帕斯克里斯蒂市学校管理区也可获占其经费53.6%的州政府和联邦政府的转移支付。

地方政府财政支出中,用于教育的经费比重都在45%以上,有的甚至更高。例如:马里兰州的豪伍德县,2003年该县用于教育的支出占整个县财政总支出的62.35%。

九、强有力的州和联邦政府的转移支付

在美国,州政府和联邦政府对地方政府的转移支付力度是很大的。尤其是州政府,其对地方政府的转移支付力度有时达到了地方政府预算的1/3以上。其对独立的学校管理区的转移支付是维持地方基础教育质量和规模的支柱。

2002年,马萨诸塞州艾莫斯特镇预算收入的33.5%以上来自州政府的转移支付。

2002年,塞勒姆市得到的州政府的转移支付占该市当年预算额的28%。

从2000~2003年,家庭平均年收入为6.6万美元的典型的中产阶级社区布鲁克林镇,州政府转移支付也占该镇预算额的11.47%。

2003年库帕斯克里斯蒂市学校管理区从州政府获得的转移支付占其总经费的52.8%。

2003年,西雅图市学校管理区从州政府获得的转移支付占其总经费的56%。

十、分税制的财政收入体系

联邦收入主要来自所得税;州政府收入主要来自消费税;地方政府收入主要来自财产税。其中:消费税和财产税在一些较大城市是分享税种,在一些地方,所得税也是分享税种。这些税种:财产税和消费税在中国目前还没有。美国地方政府的主要收入来自财产税。

在艾莫斯特镇,2002年财产税收入占整个镇财政收入的51%;

在塞勒姆市,2003年财产税收入占整个市财政收入的64.9%;

在布鲁克林镇,2003年财产税收入占整个镇财政收入的68.4%;

在马里兰州的豪伍德县,2003年财产税收入占整个县财政收入的47.12%。

在库帕斯克里斯蒂市,2003年财产税收入占整个市财政收入的26%;另有相当部分支付给了学校管理区,占其总收入收入的44.9%。

在西雅图市,2003年该市财产税收入占整个市财政收入的31%;另有相当部分支付给了学校管理区,占其总收入的28%。

十一、用人不少、吃饭财政

美国地方政府的公务员人数与居民人数的比例一般在每1000个居民有公务员10人左右(不包括教师)。地方政府的财政,主要用于支付政府工作人员的工资和福利和保证地方政府的日常运转。一般人头费要占整个财政支出的70%~80%。

艾莫斯特镇2002年有居民3.5万人,有全日制的政府工作人员250人,中小学教师350人;图书馆工作人员35人。工资占去了镇预算总额的70%,但是另外10%的预算要花在支付加班费和为政府雇员支付福利上面,尤其是医疗保险费。

塞勒姆市2002年的人口4万,有全日制政府工作人员428人,兼职工作人员124人;有全日制中小学教师798人,兼职教师240人。2002年用在工资项目上的支出占整个预算额的70%。

布鲁克林镇2002年有人口5.3万人,2003年从镇政府那里领工资的有1050人,另有300人做临时性工作。该镇有1192名中小学教职工。2003年该镇工资和福利性支出占总支出的73.74%。

库帕斯克里斯蒂市2003年有人口28万。2003年该市有政府工作人员3220人,另有长、短和季节性政府雇员3606人。在该市的一般性财政收入中,其中75%用于人员的工资与福利。2004年全市共有教职员工5350人,其中教职员工的薪金和福利支出占总收入的84.98%。

西雅图市2003年有人口58万,2004年市政府实际用人10600个。其人员工资和福利的支出占整个财政支出的75%。2003年共有中小学教职工7 314人,人员工资和福利81%。

在北卡罗来纳州的杜姆市,2003~2004年,该市有全日制政府工作人员2110.8人,兼职政府工作人员104.9人,共计2215.7人。其中黑人雇员占46.5%。2003年该市有人口193305人,每1000个居民中有政府公务员10.92人,在2001-2002年这一比例曾经达到过11.27。2003-2004财政年度,政府工作人员的工资和福利支出占整个财政支出的57%。其他主要支出还包括:政府运转费用23%;债务费用12%;转给其他基金5%;资本项目花费3%。可以看到,57%的工资和福利支出加上23%的政府运转费用,已经占到了全市财政收入的80%。要是加上还债的12%,就达到了92%的比例了。而仅仅有3%的钱用在了资本项目上。

十二、平衡的地方财政运作和通过资本市场筹资进行基础设施建设

在美国,州政府和联邦政府在财政上可以有赤字,但是,地方政府不能有赤字,因为地方政府是允许破产的。在城市的大型基础设施建设上,地方政府通常的做法是从资本市场上进行筹资。设在纽约资本市场的债券评估公司会根据该市信用程度、税收规模和还款能力,对他们的债券进行评级和规定发行规模,在市场上公布,供购买者参考。

例如,1998年,西雅图市选民就通过投票批准了从资本市场筹资1.964亿美元用于有107年历史的西雅图公共图书馆系统的设备、技术和图书更新项目。

塞勒姆市从1999~2003年先后从资本市场筹资9000万美元,新建了一所学校。

布鲁克林镇长期以来一直靠在资本市场上发行政府建设债券来为该镇的公共基础建设筹集资金。该镇每年的发行规模在200~1000万美元之间。这些钱为该镇的学校、公共图书馆的建设提供了有力的资金支持。

库帕斯克里斯蒂市在14年前出售过建设债券,为当时的城市基础设施建设筹集到了资金。现在该市为了建设新的体育场、扩建机场、新修拦海潮大坝,正在准备出售新的政府建设债券。

十三、透明公开的决策过程

美国地方政府决策的特点,一是听证;二是公开;三是重大问题要提交全民公决。

可以说,在美国地方政府,没有不经过听证的决策。这种听证会是自由参加的,没有任何限制,就连像我这样的外国人也可以自由旁听。

所谓公开,就是可以在当地的报纸、电视、讨论会上进行各种观点的交锋,充分发表意见,或者请专家进行讲解,使居民对决策的内容有充分的了解。美国地方政府所有的会议都有当地电视台进行现场直播。

全民公决是美国地方政府经常使用的一种决策方式。法律规定,凡是重大事项的决策,必须进行全民公决。例如:如果马萨诸塞州的一个地方政府要将当地的财产税率每年增加超过2.5%,就必须对此进行全民公决。如果一个地方政府要变换政府组织形式,从“镇民代表大会+镇经理+镇理事会”变为“市议会+市经理+市长”,也要进行全民公决。

十四、地方政府预算中的权力制衡

预算是对政府行政行为的一种约束,也是公众为政府运作公共财政设计的一种制度框架。一个政府财政预算制定和运作的状况如何,在很大程度上反映了这个政府的治理水平和公共服务水平。因此它是一个政府是否民主治理和民主执政的重要标志之一。

现代美国地方政府的组织形式主要有两种:一种是议会领导下的市(镇)经理负责制(即所谓的City Council制度),另一种是市(镇)民代表大会领导下的市(镇)经理负责制(即所谓的Town Meeting制度)。地方政府的财政预算也分两种:每年的一般财政预算和5年期的资本项目预算。前者主要侧重于政府每年的收入和支出;后者主要侧重于地方政府在未来5年里的基本建设项目。

马萨诸塞州的剑桥市(Cambridge City)实行的是议会领导下的市经理负责制,每年的市财政预算案的审议长达半年,这个过程,为选民和纳税人提供了广泛的参与机会。在预算审议过程中,市议会都会提前公布预算审议的日程安排,为选民的参与提供条件。审议时,选民可以在遵守会场秩序的前提下,自由参与市议会的审议,提出自己的意见和问题,要求市经理给予回答。由于美国地方政府财政收入的2/3来自于从当地居民那里征收的土地税、房产税和财产税,所以当地的选民和纳税人自然也就十分关心他们缴纳的这些税收市政府都用到哪里去了。

依法制定预算,依法监督预算执行。剑桥市虽然只有不到10万人口,一年的财政预算也就2.5~3亿美元,但他们的年度财政预算案却厚达400多页,图文并茂,每一项都规定得很具体。不仅有总体的收入账和支出账,而且每一项支出都有相应的收入来支撑,并且具体到市长的年收入是多少,市经理的年收入是多少也一一列出,供选民监督。预算案一旦被通过,就是法律。违反预算案就是违法,要负法律责任,严重的还要进监狱。

市议会对市经理运作市政资产的考核,就是看他是不是严格按照市议会通过的财政预算案来执行,其结果是不是使广大选民和纳税人满意。对市议员来说,只有选民和纳税人满意,他们才能够在下一次的市议员选举中继续连任。对市经理来说,只有选民和纳税人、尤其是市议员们满意了,他才能在下一个年度里继续领导市政机构的工作。对于市长来说,只有选民和纳税人、市议员们满意了,他也才能够继续当他的市长。

布鲁克林镇(Town of Brookline)则是通过镇民代表大会领导下的镇经理负责制(Town Meeting)来管理城市的。在镇政府预算制定、审议和执行监督上,由镇民代表大会主席(Moderator)任命,镇民代表大会批准的财政咨询委员会起着非常重要的作用。这个委员会由16个选区的各1名以上的镇民代表和不超过6名由全镇选出的其他代表组成,共25人,任期3年。他们虽然不从镇政府那里领工资(2003年整个委员会才花费了18527美元,约占该镇当年预算的万分之1.16,几乎可以忽略不计),但是对镇财政的执行情况和第二年财政预算的编制起着重要的监督作用。他们可以就镇财政的所有问题向镇民代表大会提出意见和建议,向镇民收集社区建设需要解决的问题。该咨询机构下设7个委员会,它们是:行政与财政、资本、人力资源、人事、计划与规则、公共安全、学校,分别与自己业务相关的其他部门密切联系,收集相关信息。在2002年,该委员会召开了22次会议,举办了44次听证会,让有不同观点的人们进行交流。在镇民代表大会闭会期间它是惟一有权批准动用高达1000多万美元的镇财政备用金的权力部门。

美国地方政府预算制度的产生、执行和监督,既是促进民主政治发展的原因,也是民主执政的结果。公开透明、公众参与、程序公正、符合法律规定是美国在制定和审议地方政府财政预算时的主要特点。

十五、淡漠的政党政治影响

美国的政党产生于18世纪初,直到今天,美国社会上还广泛存在着对于政党的不信任,认为政党只是代表着少数人的利益。美国地方政府基本上没有政党色彩。地方政府的职位也不是按照政党来分配的。从历史上看,美国的政党是随着选举的扩大而产生和发展起来的,也是为选举服务的。在没有任何入党手续,没有任何党的纪律,不用交纳党费,进出自由的政治环境下,美国仍旧有50%的选民注册为无党派人士。美国地方的党组织的主要职能就是动员更多的选民,投本党候选人的票。这些地方党组织的领导人只能将自己党组织的活动放在业余时间来进行,不能与他们自己的职业相冲突。松散的政党组织形式,以选举为纽带的政党政治与选民的关系,行政权力大于政党权力,应该是美国政党政治的特点。

十六、对政府官员的监督力度强

美国是一个非中央集权的国家,在制度设计上,分权是其突出的特点。有时,即使分权造成了效率的下降,为了防止腐败和官僚主义,他们也在所不惜。美国也有腐败现象,如安然公司做假账、康涅狄格州长2003年收受建筑承包商为其装修住房的好处,等等。但是,整个来说,美国地方政府的官员比较廉洁,从1999年至今,我在美国从事地方政府治理调查,前后有1年半,几乎每年都去,但是看到、听到的美国地方政府腐败的案件,是非常少的。这不是说美国地方政府的官员觉悟比我们高,而是那里对政府官员的监督力度是非常大的,腐败的成本也非常高。

首先是选举。美国地方政府官员都是选民直接选举产生的。他们的任期都不长,2~4年。每年改选一部分,所以在美国,地方性选举几乎每年都有,选民对地方政府官员的监督也每年在起作用。

其次是审计。审计官是选民直接选举产生,每年有独立的审计机构对政府的财政状况进行审计,其报告是公开的,任何公民都可以索要阅读,并可以在互联网上随意查阅。

再次是听证。所有决策都要听证,重大决策还要进行全民公决。政府行政机构只是一个纯粹的执行机构,它没有任何决策的权力。所以,美国地方政府行政机构的权力是很小的。

第四是媒体直播和网上信息完全公开。地方政府的任何重大会议都是电视直播,政府所有的信息都必须在网上公开,方便民众查阅。在美国地方政府,选民要想得到政府官员个人的信息是非常方便的。

最后是罢免。这种手段虽然不是经常使用,但是确实在使用。2002年6月在缅因州的莱巴隆小镇,由于选民对于原来只拿很少补贴的镇政府官员在预算中为自己开出每年1.5万美元的收入表示不满,将镇政府的所有官员给开除了,并且关闭了镇政府3个月。这在美国政治学界还引起了一场热烈地讨论。

十七、公平优先,兼顾效率

美国地方政府的施政目标是让所有的选民和纳税人享受到公平的公共产品和公共服务。所以,在那里,公平是第一位的。我们都知道,集权的效率是很高的,因为这种决策模式不需要很多的听证和讨论,少数人就可以决定需要干什么。但是,在美国地方政府,制度的设计就从防止集权的产生开始,所以,那里的决策第一要走规定的程序;第二要公开听证、讨论;第三要照顾到少数利益受损的人。所以,美国地方政府的决策效率不高,许多事情讨论了几年甚至十几年还未干成的也屡见不鲜。

十八、民间组织参与地方政府治理

要在市场经济条件下实现“小政府、大社会”的社会结构,非政府组织和民间组织参与地方政府治理就非常必要。

在马里兰州豪伍德县近10万人的哥伦比亚镇,真正起管理作用的是哥伦比亚协会(Columbia Association, 简称CA)。这是一个完全民间性质的自治组织。它的决策机构由11人的理事会组成(Columbia Council),任期3年。其中10人是由10个住宅小区的居民分别直接选举出来的代表,1人是开发公司的代表。理事会设主席1人,负责召集会议。理事会下设全日制的管理机构,由理事会对外公开招聘。10个住宅小区也有他们自己的社区协会(Community Association),根据居民的多少,分别由3至5人组成,由本社区的居民直接选举产生,任期2年,成为住宅小区的决策机构。每个住宅小区的社区协会都招聘有1至3名专职的社区管理人员。哥伦比亚协会和10个住宅小区的社区协会,都有自己的办公地点。哥伦比亚协会对10个社区协会有专门的资金补贴。

在民间性质的哥伦比亚协会和豪伍德县政府之间,他们是通过合同划分彼此的职责的。县政府负责哥伦比亚镇的公共安全、消防、基础教育、垃圾处理、邮政、主要道路建设和维护、路灯、供水和排水、电力等公共服务项目和设施的建设维护。其余的公共服务例如:休闲娱乐健身、自然环境保护、停车服务、人行步道建设和维护、步行桥梁建设和维护、各种庆祝活动等则由哥伦比亚协会来承担。在这里我们看到的是,从提供公共服务最佳方法出发来设立地方政府,实现地方政府和民间组织的协商和合作,是降低行政成本和是公共服务具有规模效应的好方法。

俄克拉荷马州彭卡市(Ponca City)政府与地方商会的关系则从另一个方面向我们揭示了地方政府与民间组织的合作关系。

值得注意的是,彭卡市的经济发展局(Ponca City Development Authority)是与当地的商会联合办公的,也就是说,彭卡市当地商会的工作人员就是市政府经济发展局的工作人员,政府没有派出另外的全日制工作人员来专门从事经济发展局的工作。这是典型的政府购买服务的类型。

2005年,市政府批准从消费税基金中拿出128.2万美元给当地的商会,要求商会完成18项经济发展工作,促使他们为当地居民创造更多的就业机会。2006年更增加到172.1万美元,要完成的发展经济的工作有17项。

事实上,民间商会的发展离不开当地政府的支持和资金上的帮助。但是,政府的支持并不是单方面的付出,商会在得到政府的资助后,其为地方政府分担的责任也是很大的,对地方经济的发展的贡献也不小。从政府来看,是降低了行政成本,提高了工作效率,加强了与民间的联系,增强了为市民提供公共服务的能力。从商会来看,是找到了自己在市场经济中位置,发挥了自己作为民间组织的优势,也得到了一定的资金保障,并在与政府的合作中帮助政府实现了民主治理的目的。这是一种双赢的结果,也是市场经济所要求的资源的最佳配置。

十九、多种参与渠道和公众参与率较低

美国地方政府有一个共同的特点,那就是每个地方政府都有几百名选民参加的各种委员会、理事会来参与决策。

例如:3.5万人的艾莫斯特镇,就有近250人通过参加政府的各种委员会和理事会参与了政府的决策。

5.3万人的布鲁克林镇,也有250多人参与了地方政府的各种委员会的工作。

库帕斯克里斯蒂市有人口28万,在市政议会下面,设有51个专门的理事会和委员会,共有500多名市民作为志愿者在这些专门的理事会和委员会里为城市的立法机构的决策提供咨询服务。

西雅图市有人口58万,除了专职的政府行政官员之外,西雅图市还有41个由专家、政府官员、市民志愿者组成的各种理事会和委员会,有470多名市民为市政议会、市长和市政府各个机构提供咨询服务和帮助。

但是,地方选举的投票率是很低的。在我的调查中,只有塞勒姆市的地方选举投票率是最高的,从1997年至今的3次地方选举中,初选的投票率为31.5%,最后选举为55%。

在实行“市议会+市长”(City Council+Mayor)管理模式的Northampton市,其投票率也没有超过20%。北卡罗莱那州的杜汉姆市同艾莫斯特镇一样也是个大学城,那里的投票率同样只有14%~17%左右。

艾莫斯特镇2001年的地方选举投票率只有7.7%。255名镇代表会议的代表的选举有1/3只有一名候选人。

布鲁克林镇地方选举不仅竞争性低,而且投票率也低,一般不会超过20%。

二十、很高的地方民众自组织水平

美国地方的各种群众组织多如牛毛,因为成立这种组织不需要什么注册手续。

说到自治,就不能不牵扯到美国地方民众的自组织的水平。一般来说,单个选民与政府和政治家对话,是决不会占有什么优势的。但组织起来的选民和处于非政府组织中的选民与政府和政治家的对话就完全是另一个概念了。美国的社区(Community)一般都有很多各种各样的非政府组织:经商者可以加入商会;教师有教师工会;公务员有公务员工会;还有警察工会;消防员工会;环保人士有环保组织;残疾人有残疾人的组织;体育爱好者也有自己的协会;其他如动物保护组织;少年足球协会;舞蹈爱好者组织;还有各种各样的同学会、退伍军人协会、基金会、教会组织等等,可以说,社区内的选民都属于这些非政府组织中的一个,有的还是几个非政府组织的成员。这些组织有自己的利益倾向,通常可以用同一种声音与政府和政治家对话,要求他们倾听自己的声音。这些声音对选举的影响是很大的,任何一个政治家都不可能无视这种力量的存在。同时,在地方政府讨论与他们的利益密切相关的议题时,他们作为一个团体的力量也会影响和左右讨论的最后结果。

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