仝志辉:“部门分立体制”下涉农部门合作的空间

——以R市农村合作协会为例[1]
选择字号:   本文共阅读 1254 次 更新时间:2009-03-30 17:08:16

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仝志辉  

  

  引言:“部门分立体制”下的涉农部门合作有没有可能?

  

  今天的中国小农日益面临着和大市场对接的压力,发展农民合作经济组织就是要扶助和促成这种对接,使小农尽量多地分享市场利润。政府涉农的行政部门和官办的农村金融和流通企业作为“涉农部门”[2],在发展农民合作经济组织中扮演着关键角色。但在改革过程中,涉农部门并不必然朝有利于农民合作经济组织发展的方向演进,而是演化出一个部门分立、先求自利的部门化体制。

  周其仁在1980年代中期就已看到,在本应“保持并发展一个不断满足农户日益繁杂需求并给予长久激励的环境”的过程中,“各级政府在农村的经济技术部门(包括生产技术、商业、金融等系列在内)”“形成追求多种目标(从完成上级下达任务、扩大商业性服务直到夺得本单位奖金)的复杂动力结构”,从而造就了“半市场化”的农户生产服务体系,无法形成对农户给予有效激励的“环境”。周根据80年代中期至90年中期粮食购销体制“改革循环”的个案,做出“赢利的官僚部门”在渐进的、两轨长期并存的改革途中“硬化”成为“反市场的既得利益”的判断(周其仁,2002)。涉农部门基于政绩和自身物质利益的考虑,逐步开始兴办和领办农民合作经济组织,但在强大的涉农部门面前,合作经济组织只能和部门利益结合,成为部门的附庸和发展部门利益的“帮凶”。在各涉农部门强调发展农村合作经济组织的过程中,“部门分立、各求势力”的趋势没有逆转,反而更加强化。涉农部门在计划经济时代,抽取农业剩余以支持工业化,并逐步形成其部门利益;市场化改革使涉农部门利益膨胀和复杂化,形成各自利益为先的部门分立体制。

  涉农部门的“部门分立体制”导致诸多问题:国家扶持资金多数被耗费在农业行政事业单位的运转,部分直接被化为部门内部福利;国家扶持资金重复在部门间提供,利用效率低;部门凭借行政权力搞垄断,相互之间无序竞争;部门提供的公益性服务不能有效提供,商业性服务因缺乏充分竞争而质次或价高(仝志辉,2007)。当前,这种分立体制对农民专业合作社的发展和对农户的社会化服务效率已经造成了很大的负面影响。

  对此,早有论者指出部门利益和合作社发展的长远利益有冲突[3],但是反对者说,部门分别创办也有促进合作事业发展的好处。解决对策拟定为初期由部门扶持合作社,后期则让合作社自主发展,但这基本是一厢情愿,因为在扶持合作社中获利的部门不会自动退出。在这种对合作社的正、负影响并存的效应之外,“部门分立”还有一种影响百害而无一利,即合作社所需要的综合性扶持措施无法落实。针对涉农部门的“部门分立体制”,我们需要一种“部门合作体制”。要推进新农村建设,发展农民合作经济组织,部门合作不可避免。但是实践似乎没有显示实现路径。

  在“部门分立体制”下,部门间合作的难度很大。一方面是因为,合作意味着各自要让渡原来的传统垄断利益,谋求一个具有不确定性的未来收益,在日益恶化的部门政治生态中,部门之间缺乏相互信任,缺少承诺进行有效监督的第三方,因此很难走向合作;另一方面,即使有了初期合作,也会遭遇到合作半径有限的制约。农民合作社发展所需要的综合扶持非两部门的志愿合作所能满足。为摆脱“两部门自愿合作”模式的困难,一地方党委往往组织“党委主导下的多部门合作”,但却往往徒具领导小组、协调小组、部门联系会议的形式,无法真正实现多部门的合作,其中原因也在于对于合作收益的长久预期无法建立,未来收益的分配规则不能自主确立。

  “部门分立体制”下的部门合作有没有可能?本文以R市农村合作协会为案例,分析“两部门自愿合作”之外的另一种部门合作模式。对它何以成立和初步运行的分析,可以帮助理解“部门分立体制”下部门合作需求怎样才能成为现实。从农民合作经济组织的研究来讲,它也提供了一种另类经验,启发人们进一步思考,在中国,综合农协道路的地方化扩展是否可能。如果把地方性的综合农协作为一个目标,“部门分立体制”下涉农部门合作的空间就是一个基本的前提问题。

  

  “部门分立体制”下农村合作经济组织发展不力

  

  R市为华东一县级市。2000年,R市马屿镇篁社村7名农机、农技人员和种田能手组建了农机合作社。2005年3月23日,该省副省长在R市检查春耕备耕工作时高度评价这一做法,赞其为“7个人干了1000个人的活”。后省政府将其总结为“篁社经验”,并作为“十大种粮模式”之一在全省推广。农业局抓住这一契机,开始大力推进农村合作经济组织的发展。农业局是R市扶持农村合作经济组织的第一个部门。

  2001年,R市就成立了最早一批共4家农民专业合作社。农业局为了鼓励成立专业合作社,从农业专项资金中拿出20万,每成立一家给予5万元奖励。除梅屿蔬菜合作社由村书记黄强牵头成立以外,其他三家(顺泰毛芋、高楼杨梅、马屿优质米)都由乡镇农办领办。2002年,在上一年“每成立一家合作社给5万元奖励”的诱惑下,一下子成立了12家合作社。但是,财政的钱没有安排。2002年下半年,市里出了个“农业四十条”,文件规定从2003年开始财政每年安排50万元专项资金用于扶持农民专业合作社。这些资金通过财政局和农业局来扶持。

  R市第二个主要扶持合作社成长的部门是供销合作联社。为了贯彻上级“服务三农”的精神,积极引导农民组建专业合作社,促进“农业产业化经营”。各基层社共牵头领办了16家专业合作社。现入社社员1300户,带动农户7074户,联接基地23198亩,并有6个农产品注册了商标。2005年专业合作社共为农民推销农产品7441万元。

  到2007年3月,全市共有农民专业合作社96家,社员3220个,带动农户4万多户。特别是2005年以来,合作社数量增加非常快。2005年新增合作社21家,2006年新增40家。但是,在合作社数量快速增加的同时,合作社发展质量却差强人意。全市96家合作社中,有58家社员数不足20个。其实多数合作社发挥的是龙头企业的作用,实现的是大户的利益。这种作用虽然也重要,但并不符合有关政策的本意。按照2007年7月开始施行的《农民专业合作社法》,R市多数合作社并没有贯彻按交易量返还利润的原则,不属于真正的合作社。有些合作社的成立干脆就是为了从科技局、农业局、扶贫办、农办等部门弄一些钱,或为了免税、方便弄一块地等等。这其中各个扶持合作社的部门也从中得到了好处。

  但是,R市多数农民仍然需要发展合作社。现有的合作社多数规模小,功能单一,多数合作社还仅停留在开展技术信息服务等初级合作上,能组织农资统一购买和农产品统一销售的还不多。从农民的需要和生产实际出发,发展多功能的农民合作社,特别是为社员提供产品统一销售、农资统一供应等购销服务,为社员提供资金互助等金融服务,为社员提供技术信息和培训服务,显得尤为缺乏。R市的合作社从长远看,显然缺乏凝聚力和长远的生命力。

  要使合作社具有综合功能,发展壮大,就必须要求相关涉农部门向合作社开放资源。但是其前提是涉农部门的部门合作。要推动农民合作,关键是部门之间实现合作。

  

  “两部门自愿合作模式”的困难:以供销联社的努力为例

  

  部门在创办和领办合作社的过程中,不是没有发现合作社发展需要多部门扶持和多种资源注入。在部门分立体制下,任何一个部门发展合作社的努力都受到自己部门资源和能力有限的限制,而需要其它部门的支持。但是,他们担心和其它部门合作后被其它部门主导,而自己利益受损。因此寻求部门间合作的努力并不多。出面寻求合作的,只能是在发展合作社中受益最大的部门。

  R市供销合作联社在这方面着力甚多,甚至动员自己的职工去领办合作社。从历史渊源上,它也是涉农部门中扶持合作社发展最有利的部门。这里以供销联社发展合作社时谋求的部门合作为例,分析部门分立体制下部门合作的限度。

  2005年底,R市地区的54家农民专业合作社有16个由供销联社领办,将近30%。这种方式方便了供销社与农民重新建立连接,有助于促进农业生产经营健康发展。但是,专业合作社与供销社始终不是同一体系,仅仅存在领办和参股的经济关系,在政策的导向和实施上难以起到积极作用。如《Z省农民专业合作社条例》中就有“农业局在宏观推广、政策主导方面要起积极作用”等相关规定。供销社自己办合作社显得势单力薄。

  1995年国务院要求供销社真正办成农民的合作社。但也就在1995年R市供销社改制时,将职工原始股金65万(占供销社权益1.1%左右)一次性清退,动摇了供销合作社合作制的基础。当后来开始创办领办合作社时,与其它部门合作是一条捷径。

  ——分别与多个部门合作,为合作社提供金融服务。

  他们首先与财政局合作,开展农信担保服务。2003年8月,供销社与市财政共同出资成立了农信担保公司。公司注册资本500万元,供销社占51%的股份,以农村合作银行(原信用社)为合作行,可担保额5000万元。至2006年4月底,共为291个单位与个人提供贷款担保,担保金额3688万元。通过担保业务,解决了农民信贷的风险屏障,疏通了银行信贷的渠道,引导了社会资本向农业产业的回流。同时,担保公司变财政支农资金一次性使用为滚动性使用,变单独投入为共同投入,变行政行为为市场行为,变输血式效果为造血式效果。

  第二个步骤是是参与信用社改造。2004年初,全系统3家基层社、2家市直属企业向新组建的农村合作银行投资465万元,占总股本的2.3%,占法人股的7.6%。因供销社关联企业累计为第一大股东,供销社得以进入农村合作银行法人治理机构,为进一步扩大融资服务提供了条件。   

  三是通过上级部门与国家开发银行合作。2005年被全国供销总社与国家开发银行列为融资服务平台试点单位。现已通过融资平台落实马屿社区、梅屿蔬菜专业合作社钢管大棚的改造项目贷款,总投资1000万元,开发行贷款600万元;第二个项目R市农贸城迁扩建贷款9500万元,已由省分行贷委会讨论拟报国开行总行审批。

  ——与科技局合作,为合作社提供科技服务。

  在科技局的支持下,创办了供销社庄稼医院,并联合专业合作社组织引进新技术、新品种,提供科技服务。陶山沙洲温莪术专业合作社与有关科研机构签订开发温莪术合作开发协议,对温莪术进行深度开发,并在科技局支持下,向国家申报中药材GAP项目,使社员从发起时的10人增加到308人。马屿金潮铁皮石斛专业合作社引进云南及当地技术人员,成功引种铁皮石斛,开辟了一条高科技、高产出的产业提升之路。这种与科技局的合作保证了对合作社的科技服务的实现。但是这样的部门合作仍然只能是一种外在的合作。当专业合作社遭遇到企业提供的科技产品和服务虚假,需要赔偿时,庄稼医院及其背后的供销社无力承担起替合作社要求赔偿的责任,科技局也爱莫能助。最后庄稼医院也办不下去了。

  农村专业合作社需要的部门合作,是真正能实现部门各自优势的合作,不是成立一个形式上的组织;也是能让合作社分享合作收益大部分的合作收益,而不是仅仅实现了部门利益的扩张。

  具体分析,部门间的自愿合作,面临的问题有二:

  一是部门合作不能维持。根源在于各部门对于合作事务的认知仍然不一致,这种认知不一致产生于充满了等级和职能区分的部门化体制。

  在部门间合作的模式下,由于各部门都在经历着转型,使得部门之间的性质有了很多区别。科技局是政府的科技主管部门,供销社则越来越像个企业,虽然仍然保持着一部分事业编制和职能。这就使得部门化农村社会化服务体系中的各部门之间的地位并不平等,跨越这种不平等进行的合作,在各方认知中并不一致。如庄稼医院,供销社是为了帮助自己扶持起来的合作社更好发展,科技局是拓展自己为农科技服务的职责。但是,科技局并不便于全力支持,因为庄稼医院是个盈利性的企业性质的组织。这就导致了在出现棘手事情需要调动各部门资源进行帮助时,首先需要界定的还是这是哪一方的事情,而并没有认为是双方的共同利益,需要一致行动。这虽然不属于行政部门之间对于同一件涉及双方职责的公务的推诿,但是即使有共同利益的主动的合作也并不能通力合作。另外,不同部门在部门分立体制下级别、身份的不平等也在增加合作的交易成本。

  二是部门合作无法扩展。根源在于需要合作事务本身并不是两个部门就能完全操作,需要涉农的各部门都能加入才行。

  如供销社一直在谋求对于专业合作社的金融服务。(点击此处阅读下一页)

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