何增科:改革开放30年来我国权力监督的重要变化和进展

选择字号:   本文共阅读 1652 次 更新时间:2009-03-02 11:40:56

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何增科  

  

  〔摘要〕 加强权力监督和制约是政治体制改革的一个重要内容。改革开放30年来,随着中国政治发展和政治体制改革的逐步深入,我国在权力监督方面发生了一系列重要的变化和进展,具体包括:分散权力以制约权力;专门监督以约束权力;倡导法治以制约权力;道德内约以约束权力;政务公开以制约权力;舆论监督以制约权力;以信息技术制约权力;保障权利以制约权力;以民间力量制约权力。这些变化和进展为进一步加强权力监督奠定了良好的基础。

  〔关键词〕 改革开放;权力监督;监督手段;约束权力;制约权力

  

  关于权力的定义众说纷纭,《布莱克维尔政治学百科全书》对权力的定义较有代表性,“‘权力’基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力。”〔1〕权力监督中所研究的权力是指政治权力。“政治权力是一种公共权力,它是在特定的力量对比关系中,政治权力主体为了实现和维护自身的利益而拥有的对政治权力客体的制约能力。”〔2〕政治权力的扩张性、自利性和腐蚀性等特征使得对政治权力的监督和制约成为必要。〔3〕只有受到有效监督和制约的政治权力才能维护和增进公民的自由和权利,才能捍卫和促进公共利益。而缺乏监督和制约的政治权力则可能沦落为掌权者谋取自身利益的工具,公民自由权利和公共利益都会成为这种异化的公共权力的牺牲品。对权力的监督和制约乃是政治学研究的一个重大问题,并受到人们的普遍关注。所谓监督就是监视和督促,制约就是控制和约束。权力监督和制约就是权力的委托人对权力的代理行使者采用各种必要的手段加以监视、督促、控制和约束,使权力的行使过程和结果符合权力委托人的意志和利益。

  改革开放30年以来中国在权力监督制约方面发生了一系列重要变化,取得了长足进展,为了加深对此的认识,有必要简要回顾一下1949年新中国成立后权力监督的历程。

  以毛泽东同志为核心的第一代中国共产党人经过长期的武装斗争,于1949年夺取了国家政权,建立了中华人民共和国。从1949年到1956年新中国成立初期,国家政权机关建设取得了长足进展,权力监督也受到重视。根据1954年宪法设置了各级人民代表大会及常委会,在审议监督政府、法院、检察院工作中发挥了重要作用。国家还设立了人民监察委员会,负责监督政府及其工作人员遵守法律和正确履行职责。国家还设立了最高人民检察署和各级检察机关作为专门的法律监督机关,负责监督法律的实施。1956年党的“八大”上还产生了中央监察委员会,专门负责进行党内监督。在各级人大产生后,各民主党派和政治协商会议在毛泽东同志倡导的“长期共存、互相监督”的方针鼓励下继续发挥着民主监督作用。1950年,中共中央还专门通过了《关于在报刊上开展批评和自我批评的决定》,号召人民群众对党和国家生活进行监督。人民群众和新闻媒体的监督作用受到重视。

  1957年到1976年是权力监督受到削弱和领导人个人权力膨胀不受约束最终酿成悲剧的时期。1957年是一个重要的转折点。在党的领导地位和党的最高领导人的地位感觉受到挑战的情况下,党的一元化领导的趋势不断得到加强,对权力的监督和制约受到了严重的削弱乃至瘫痪。加强党的一元化领导的努力导致权力高度集中的政治体制的逐步建立和巩固,其结果是,党政不分,“不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记”,“党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导”。〔4〕在毛泽东同志大权独揽的情况之下,党内外各种监督制约力量日趋瘫痪。在反右运动不断扩大化的情况下,党内外不同意见和批评的声音越来越少,党内监督难以发挥作用,民主党派和政治协商会议形同虚设。党中央对监察委员会的权力加以限制, 1959年先后撤消了监察部和国务院法制局。由于推行党的一元化领导,逐步形成了各级政府向各级党委负责的领导体制,人大作为国家权力机关的监督职能无法行使。到了文化大革命时期,党的监察机构陷于瘫痪状态,公检法被砸烂,各级人大成为有名无实的机关。在缺乏对党的最高领导人有效监督制约的情况下,家长制、一言堂、个人崇拜现象得到恶性发展,个人专断导致重大决策失误不断,最终酿成了“文化大革命”这样长达十年的全国性大动乱。〔5〕在“文化大革命”中,上至党和国家领导人,下到普通公民的基本人权受到严重践踏,中华民族经历了一场空前的浩劫。

  以邓小平同志为代表的老一代无产阶级革命家在1978年重新掌握党和国家权力后,对文化大革命进行了认真的反思,深刻地认识到党和国家领导制度中权力过分集中缺乏监督制约的弊端,大力加强社会主义民主和法制建设,积极推进政治体制改革,权力监督工作得到全面恢复和加强。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体,深刻地认识到加强权力监督对于取得反腐败斗争所具有的重要作用,将权力监督纳入社会主义政治文明建设工作中加以大力推进,权力监督体系初步形成。进入新世纪,以胡锦涛同志为总书记的新的中央领导集体,把加强权力监督制约机制建设作为提高党的执政能力特别是拒腐防变抵御风险能力的重要工作来抓,逐步改进权力监督制约机制。改革开放以来,经过几代领导人的持续推动和全党全社会30年来的不懈努力,在建立社会主义市场经济体制和建设社会主义民主政治过程中,我国在权力监督方面出现了一系列重要的变化,取得了不少重大的进展。这些变化和进展包括:以分散权力制约权力;以倡导法治制约权力;以道德内约制约权力;以政务公开制约权力;以舆论监督制约权力;以信息技术制约权力;以公民权利制约权力;以民间力量制约权力。

  (一)分散权力以制约权力

  改革开放以前,权力高度集中的党的一元化的领导体制使得任何监督制约力量都难有立足之地。改革开放以来,以权力适度分散化为主线的党政分开、政企分开、权力下放、国家和社会分开的努力取得了明显的成效,权力主体从一元走向多元,各种权力主体在博弈中开始相互制约。

  1.党政分开取得一定进展

  经历20世纪80年代的党政分开,各级政权机关及其工作人员变得更加专业化,他们所拥有的专业技术知识和信息优势有利于保持自身的相对独立性。90年代中期以来,建设社会主义法治国家目标的提出,有利于各级人大、政府、法院、检察院依法维护自身的独立性和专业权威。各级政权机关趋向专业化和法制化的管理权对各级党委的领导权形成了一定的制约,尽管这种制约仍是非常有限的。

  2.政企分开与私人经济部门的崛起

  1978年开始的经济体制改革和对外开放,一方面通过政企分开致力于增强国有企业的独立性和自主权,另一方面积极吸引外来投资和大力鼓励民营经济的发展。进入21世纪,私人经济部门已经成为国民经济中的一个重要组成部分。一项研究表明,到2005年中国非公有制经济在国民生产总值中所占比重约在40%左右,全部非公有制经济对经济增量的贡献已超过60%。〔6〕私人经济部门的发展壮大限制了政府对微观经济生活的干预权。市场在资源配置中开始发挥基础性作用,政府的资源配置权受到了极大的限制和压缩。私人企业和市场机制正在成为制约政府权力的重要力量。

  3.权力下放取得重要进展

  为了调动各级地方政府发展经济的积极性, 1978年以来中央政府向地方政府下放了部分经济管理权和立法权,并通过实行财政收入分成制鼓励地方政府发展经济增加自身财政收入。发展导向的各级地方政府成为区域经济发展的强大推动力量。在处理政府间关系中,地方政府对中央政府逐步形成了一定的制约关系,涉及地方利益的重大决策与地方政府进行谈判、协商逐渐成为中央政府领导人为减少执行阻力而作出的一种现实的选择。

  4.国家和社会分开取得一定进展

  改革开放的过程也是国家向社会放权的过程,政府的权力逐步从城乡基层社区退出而鼓励基层社区自治。政府按照凡是市场可以调节和社会自治可以解决的事项都要交给市场和社会去办的原则转变自身的职能,全能政府逐步转变为有限政府。随着中国经济社会的快速发展,公民自主活动的闲暇时间和资源日渐增多。与上述情况相适应,各种民间组织和社区自治组织得到空前发展。据民政部门统计,截止到2007年底,在民政部门登记注册的各类民间组织的数量已经达到381, 000个。〔7〕相对独立于国家的各种民间组织的蓬勃发展进一步增加了政治权力主体的数量,这些新的政治权力主体对国家的高度自主性形成了初步的制约,尽管公民社会的力量仍很弱小。

  (二)专门监督以约束权力

  改革开放以后我国先后恢复了纪检、检察、监察、审计等专门的监督机关,并对它们实行双重领导体制以强化这些专职监督机构的独立性和权威性。

  中纪委在文革后迅速恢复,并从1982年起开始实行双重领导体制,改变了以往单一的由同级党委领导的体制。1986年开始重新组建监察部, 1993年中纪委、监察部合署办公,实行党政统一的监督体制。〔8〕合署办公后的纪检监察机构负责党纪政纪监督。同时对地方纪检监察机构实行上级纪检监察机构和同级党委双重领导体制,并逐步对派驻各部门的纪检监察机构实行统一管理。纪检监察监督在我国现行权力监督体系中占据着特别重要的地位,它既是党内监督的专门机关,又是行政监督中最重要的行政监察机关,同时还担负着组织协调如审计、检察等相关职能部门的领导责任,在权力监督方面拥有广泛的权力。改革开放30年来,各级纪检监察机关认真履行自己的职责,在党纪政纪监督和反腐败方面做了大量工作,为党风政风建设做出了重要贡献。据统计,改革开放以来纪检监察机关共立案2, 687, 424件,给予党纪政纪处分人数达2, 448, 597人,有据可查的10个年份受处分的县处级以上干部数即高达69928人。①见下表1。

  表1 改革开放以来纪检监察机关案件查处情况

  审计监督是我国权力监督体系中一个重要组成部分。1983年9月,中华人民共和国审计署成立,随后县级以上地方政府也相继设立了审计机关。我国审计机构设在政府内部,属于行政监督的一个重要职能部门。地方各级审计机关实行双重领导体制,在本级行政首长和上一级审计机关的领导下开展审计工作,审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关自1983年成立以来,在财政审计、金融审计、经济责任审计、效益审计等方面都取得了显着的成绩。审计机关每年审计的单位数由1983年的1200多个增加到2005年的12·5万多个。2003年到2005年,各级审计机关共审计企业30345个,上缴财政收入60亿元。党政领导干部经济责任审计范围已扩大到地厅级,对省部级党政领导干部经济责任审计正在开展试点工作。1999年至2005年,全国共完成经济责任审计项目23万个,审计党政领导干部21·5万人,国有企业领导人员2万人。从1999年到2005年通过审计发现并移送司法机关处理的经济犯罪案件达6800多件。审计机关成立以来主要工作成果见下图②:

  我国的检察制度是在列宁关于法律监督的思想指导下,结合我国具体国情而形成的。其具体特征是:它是国家权力机关授权的专门的法律监督机关;我国检察系统实行民主集中制,检察委员会集体讨论决定所有重大案件和重大问题;地方各级人民检察院实行双重领导体制,既对同级人民代表大会负责并报告工作,又受上级人民检察院的领导;检察机关的法律监督对任何人都有效力;对国家机关和国家工作人员的职务犯罪包括贪污贿赂的法律监督是检察机关的重点工作之一,这是事实上的司法弹劾制度;检察监督是一种具有法律约束力的强制性监督。〔9〕自1979年恢复成立以来,各级检察机关在我国权力监督和反腐败工作中发挥了极为重要的作用。据统计,改革开放以来,我国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂等腐败犯罪案件1029402件,查处584403人,其中县处级以上干部人数为41063人,为国家挽回经济损失736·1亿元。①见下表2。

  (三)倡行法治以制约权力

  针对文化大革命时期,宪法和法律受到践踏,基本人权缺乏保障所造成的恶果,邓小平反复强调加强社会主义法制建设的重要性,并推动1982年宪法载明了“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则,同时多次重申任何人都没有凌驾于法律之上不受法律约束的特权。他还吸取了以往依靠群众运动反腐败的深刻教训,明确指出反腐败还是要靠法制,搞法制靠得住些。20世纪90年代中期以江泽民为核心的第三代中央领导集体将建设社会主义法制国家的目标的提法改变为建设社会主义法治国家的新提法,(点击此处阅读下一页)

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