何增科:中国政治监督40年来的变迁、成绩与问题

选择字号:   本文共阅读 1460 次 更新时间:2018-09-18 22:01:19

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何增科  

  

   政治监督是对政治权力主体及其权力行使过程的控制和约束。政治权力的扩张性、腐蚀性和政治权力主体的自利性等特征使得对政治权力的控制和约束成为必要。政治监督包括主体、客体、内容、方式和标准等基本要素,重点回答谁来监督、监督谁、监督什么、如何监督和依据什么来监督的问题。政治监督是国家治理的一个重要组成部分,也是政治学研究的一个重大学术问题,有学者倡导建立政治监督学。政治监督既是一种政治行为,同时又是一种制度体系和能力。政治监督现代化是国家治理现代化的重要组成部分。建设现代政治监督制度体系,提高政治监督制度执行能力,是监察监督体制改革的基本方向。

   本文旨在研究自1978年改革开放以来40年间中国政治监督方面的制度变迁与制度绩效,分析中国现行的政治监督体系存在的问题及原因,展望中国政治监督现代化的前景。

  

改革开放以来中国政治监督的制度变迁

  

   新中国成立初期,从1949年到1956年,国家政权建设取得长足进展,政治监督也受到重视。政治监督的基本制度框架逐步建立起来。党的纪律检查机关、行政监察机关、审计监督机关、人民代表大会、民主党派和政协制度、新闻舆论监督制度、群众监督制度等相继建立并初步发挥作用。1957年到1976年是政治监督受到削弱和领导人个人权力不受约束最终酿成悲剧的时期,党内外各种政治监督机构日趋萎缩并陷于瘫痪。

   改革开放近40年来,在汲取“文化大革命”惨痛教训的基础上,以邓小平为核心的中央领导集体先后恢复了我国政治监督的基本制度框架,纪律检查机关、行政监察机关、审计机关先后恢复重建,人民代表大会和政治协商会议恢复正常运作,新闻舆论监督和群众监督受到重视。随后历代中央领导集体继续完善各种政治监督机构。在现代化转型和市场化改革过程中,新的社会阶层逐步形成,公民意识逐步觉醒,政治监督增添了来自社会的新力量。在党和政府主动变革和社会力量积极推动的合力下,中国在政治监督方面出现了一系列重要变迁。

  

   (一)政治监督主体多样化,政治监督体系基本形成

  

   改革开放以来政治权力主体日益多样化,政治监督主体也日益多样化,各个不同政治监督主体在党的统一领导下发挥各自的作用,初步形成了一个政治监督体系。

   在纵向权力结构中,上级党委和政府作为法定授权主体对下级党委和政府发挥着政治监督的重要作用。纪委和监察机构合署办公,作为专门的党纪政纪监督机构在政治监督中发挥核心作用。审计机构在维护财经纪律进行经济责任审计和绩效审计方面发挥着不可替代的作用。按照党内民主理论和人民民主理论,党代会及其全委会、人民代表大会及其常委会、作为选民的公民和党员都是重要的授权主体和政治监督主体。在建设法治国家过程中,检察院、法院等司法机关在实行法律监督的过程中作用日益重要,党内和政府内部法制办、人大常委会法制委员会及行政复议机构在党内法规、行政法规和国家法律制定和实施过程中发挥着重要的作用。据统计,截至2017年第4季度,全国共有社会组织75.5万个,它们关心公共事务,对公共政策决策发挥着建言献策和批评监督作用。新闻媒体及其从业人员既是党的喉舌又是人民利益的代言人,他们在舆论监督中发挥着重要作用。截至2017年12月,我国网民规模达到7.72亿,互联网普及率达到55.8%。公民作为网民和自媒体人获得了一种政治监督的新的身份,网民监督成为信息时代政治监督的一种新的力量。政治监督主体多样化和社会化成为重要趋势。

   政治监督主体相对独立于监督客体是政治监督发挥效力的必要条件。深化纪律检查体制改革,加强对派驻机构的统一领导和对下级纪委的垂直领导。深化监察体制改革,组建监察委员会,使监察机关脱离行政机关序列,使之独立于行政机关这个监察对象,这些都是增强政治监督主体独立性的重要举措。各级党委也在努力强化统一领导,整合监督资源,以形成政治监督合力。当然,这种统一领导的边界是不能损害各个政治监督主体必要的独立性。

  

   (二)政治监督内容日益丰富,逐步向纵深拓展

  

   政治监督的内容是对政治权力主体及其权力行使过程中的不良行为、犯罪行为和突出问题的控制和约束。政治权力主体行使权力的行为可区分为抽象政治行为和具体政治行为,前者指制定法律法规政策的行为,后者指具体执行法律法规政策的行为,两者都属于政治监督的重要内容。《中华人民共和国行政诉讼法》1989年颁布,并于2014年进行了修订,在法院设立行政法庭,为公民监督政府具体行政行为和实行权利救济提供了重要的司法渠道。1994年通过并于2013年修订的《国家赔偿法》则为公民合法权益在国家行政机关及其工作人员行使职权过程中受到侵犯的行为提供了赔偿依据。行政复议制度为公民针对具体行政行为的申诉提供了行政救济渠道。对于抽象政治行为,党内和政府的法制机构主要通过党内法规和行政法规备案制度进行审查,约束力有限。唯有良法才能保证善治。中共十九大报告明确提出要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”,建立合宪性审查制度将为针对抽象政治行为的政治监督提供制度保障。

   政治权力主体行使权力的行为根据其触犯法律和纪律的差异可区分为不良或不端行为与违法犯罪行为,在当前中国语境中被区分为不正之风和职务犯罪行为特别是贪污贿赂等腐败犯罪行为。政治监督的内容应当既包括不良或不端政治行为,又包括违法犯罪行为。改革开放后中国的政治监督的内容从纠正不正之风到预防和打击职务犯罪特别是贪污贿赂犯罪,日益全面和广泛。

   政治权力主体不良行为或者犯罪行为既可能表现在公务行为中,也有可能表现在工作之外的生活和交往活动中。政治监督的内容适应新的不断变化的形势,也在不断延伸,既包括政治权力主体履行职责的公务行为,也包括个人乃至家庭的重大事项。中央办公厅、国务院办公厅1995年发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,2006、2010、2017年相继发布《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,增加了抽查核实的内容,将监督内容聚焦为与领导干部的权力行为密切关联的家庭事务和家庭财产等内容,增强了针对性和威慑力。

   政治权力主体的职务行为应合乎合法性和廉洁性要求。相应地,政治监督的内容包括合法性和廉洁性监督。改革开放以来政治监督的重点曾长期放在廉洁性要求上,纠正不正之风和预防惩治腐败犯罪成为专门监督机构工作的重中之重。中共十八大后随着全面依法治国日益受到重视,是否守规矩、守法日益成为专门监督机构工作的重要内容。

  

   (三)政治监督法规体系日益完备,监督依据和标准逐步清晰

  

   法治化是政治监督现代化的题中应有之义。依据权威性和约束力的标准,政治监督可以分为宪法监督、法律监督和党纪政纪监督。从监督法规体系的完备程度和可操作性程度来看,目前党内监督法规体系较为完备,法律监督次之,宪法监督缺乏专门的审查监督机构,尚未实现可诉化。

   目前,党内监督法规体系基本形成,具体包括:为党内监督提供基本规范的《中国共产党章程》;《关于党内政治生活的若干准则》和新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》(2016年);制定纪律规范,如1997年、2003年和2016年先后修订《中国共产党纪律处分条例》;为党内监督提供具体规范的《中国共产党党内监督条例》(2004年试行、2016年正式实施)、《中国共产党巡视工作条例》(2009年试行、2015年修订后实施)、《中国共产党问责条例》(2016年施行)、《中国共产党党员权利保障条例》等一系列党内监督法规。这些法规体现了党内监督的制度化、规范化和程序化。随着监察体制改革从试点到全面推行,新的《国家监察法》颁行,为国家监察委员会和地方各级监察委员会履行职责提供了法律依据。全国和地方各级人民代表大会作为同级最高权力机关尚无专门的监督法,作为替代,2007年开始实施《各级人民代表大会常务委员会监督法》(俗称“小监督法”)。而新闻、网络、公民、社会组织监督等尚缺乏基本的法律依据和必要的法律保障。

  

   (四)政治监督方式传统和现代并重,技术监督和制度监督并举

  

   中国古代监察制度高度发达,其“谏上御下”的监察监督方式对维护王朝的长治久安意义重大。毛泽东继承和发展了中国古代的监察监督方式,强调批评和自我批评,鼓励民主党派和政协对共产党开展批评、提出建议,鼓励群众给领导提意见和建议,主张依靠群众运动和严刑峻法惩治腐败犯罪。改革开放以来中国共产党历任领导人特别是十八大以来以习近平为核心的中共中央领导集体,带头在领导班子内部开展批评和自我批评,鼓励民主党派和人民政协通过座谈会、提案等多种方式对各级党的领导干部提出批评和建议,强调领导干部要发扬民主作风,虚心接受社会各界的批评和建议,做开明、开放、包容的领导者。各级纪检监察机构则通过巡视、派驻等方式对监察监督对象实行全方位监督。

   现代政治监督理论和实践强调分权制衡和程序约束等政治监督方式。20世纪90年代中期以来中国共产党人在提出建设社会主义法治国家目标的同时,接受了“以权力制约权力”的现代政治监督思想并认识到程序约束的重要性。中共十六大以来,建立决策权、执行权和监督权相互分离彼此制约的新型权力结构和运行机制就成为党和政府加强权力制约和监督的重要努力方向。十八大以来积极推动监察体制改革试点和纪律检查体制改革,其目的在于增强监察机构和纪律检查机构相对于决策和执行机构的独立性。以程序约束来规范立法和决策活动,是现代政治监督的一种重要方式。2000年3月15日,第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《立法法》,明确了立法权限和法定的程序,规范了各个立法主体的立法活动。正当程序原则经过这些年的普法教育日益深入人心,行政执法和司法行为因程序违法而受投诉乃至起诉或者被曝光的现象近年来已屡见不鲜。

   将现代信息技术运用于政治监督实践中已经成为重要趋势。一些地方人民代表大会探索实现在线预算监督,专门监督机构则使用电子监察、电子审计、行政审批超时默许等系统,监察审计监督更加有效。这些专门监督机构还通过开设电话热线、网络投诉和举报受理专区,为公民监督提供了便捷的新平台。新闻媒体网站为公民提供了网络公共空间,微博、微播、微信公众号等自媒体的兴起开创了政治信息新的来源,公民借助网络通过“集体凝视”和“全民围观”实现舆论造势迫使党和政府及时回应。政府信息公开的制度和技术都取得长足进步,2007年国务院颁布全国性的《政府信息公开条例》,强制政府部门进行信息披露并对公民的知情权受到损害时提出救济措施,极大地增加了政府的透明度。2016年中办、国办印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,政务公开的主体从政府向人大常委会、法院、检察院、公共企事业单位和党组织延伸。中共十八大以来,党和政府积极倡导“互联网+政务服务”,倡导公共数据开放共享,推进政务公开,建设透明政府,保障公民的知情权,为公民监督提供了极大的便利。

  

(五)政治监督客体实现了全覆盖 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国人民大学学报》2018年第4期

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