「内容提要」中国非政府组织（NGO ）的发展具有本国的特点。新中国NGO的定位是为中国政府的外交政策服务，因而它们成为政府体制下中国对外交往的一个组成部分。20世纪90年代以后，中国NGO 进入新的发展阶段，其本身的势力和对社会的影响力日益增大。目前，中国的社会状况正处于历史最好时期，"与国际接轨"是中国的一个基本走向。因此，中国NGO 必须加强与国际社会的关系，它们的健康发展无疑将与国家形成共生共强的关系，有助于公民意识的培养和民主观念的增强、推行与自身相适应的体制改革、探索适应社会主义市场经济的新型伦理道德体系。
「关键词」非政府组织；国际关系；全球化；中国特色
「作者简介」李源（LeeWon Jun），北京中山学院对外交流处处长，讲师，博士。（北京邮编：102206）
20世纪80年代以来，全球社会政治经济生活中出现了一个重要变革，即非政府组织（NGO ）的迅速发展以及它们作为政府、企业之外的新角色，广泛参与人类社会各个领域的活动。一般来说，NGO 的内涵大致可以分成为广义和狭义两种。前者认为，NGO 是指那些政府组织之外、既不是根据政府之间协议而建立的，也不是企业的各种社会组织和机构。
后者认为NGO 应具有以下基本特征：（1）自主管理、不受政府控制；（2）非政党性、不谋求政治权力；（3）合法性、非营利性、公益性及志愿性。在中国，通常意义上，NGO 是指非政府组织、非营利组织、民间组织、公民社会、社团组织、第三部门等的通称，其中"非政府组织"是目前中国学者常用的学术用语，他们也经常把NGO 与其他学术用语交替使用。对中国人来说，NGO的分析框架基本上是一个舶来品，在中国的历史文化词汇里，从来不存在这种思考逻辑。①「王逸舟：《探寻全球主义国际关系》，北京：北京大学出版社，2005年版，第226页。」
在中国国内，中国政府官方最常使用的概念是"民间组织"或者"非政府组织"，均翻译为"Non -Governmental Organizations"，这体现了政府希望"政社分开"的改革趋向。中国的NGO 包括"人民团体、社会团体、民办非企业单位".这体现了其建立在具有中国特色的社会结构和制度文化背景上的特征，但是从定义、性质等理论方面理解，它与国际上广泛使用的"NGO"用语在特性、制度内涵上有所不同。②「单从活动领域上观察，中国NGO 可以说几乎无所不及，与国外十分相似，参见王逸舟：《探寻全球主义国际关系》，第245页。」
在国际上，中国的NGO 积极参加了联合国人权委员会、妇女地位委员会、社会发展委员会、新闻部非政府组织年会等联合国系统会议。另外，中国的NGO 还积极向外界介绍中国改革开放政策和成就、开展与各国NGO 的友好交流和合作，为开拓中国的多边外交及民间外交新渠道做出了积极贡献。①「截止到2005年底，在中国NGO 中，中华全国妇女联合会、中国残疾人联合会、中国人权研究会、中国联合国协会、中国光彩事业促进会、中国女企业家协会、中国人民对外友好协会、中国和平与裁军协会、中国国际交流协会、中国绿化基金会、中国国际科学技术协会、中国可持续发展研究会、中国关爱协会、中国军控与裁军协会、中国计划生育协会、中国环境保护基金会等NGO 已先后获得联合国经社理事会咨商地位。」
本文拟从中国NGO 与西方NGO 的不同特点出发，探讨中国NGO 的特殊性，然后尝试就中国特色NGO 的发展提出一些对策性建议。
一、中国与西方非政府组织的特征比较
根据美国约翰。霍普金斯大学莱斯特。M.萨拉蒙（LestreM.Salamon）教授的定义，一般将具有以下七个属性的组织称为"非政府组织（NGO ）"：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性。在中国，对非政府组织的定义和范围存在着不同的看法。有的学者认为，中国的非政府组织就是指政府以外的其他公共组织，包括社会团体、某些具有公共管理职能的事业单位甚至企业单位、社会中介组织、民办非企业单位等。但企业单位是从事生产、经营活动，以营利为目的的组织；事业单位是国家为了社会公共利益，由国家机关举办或其他组织利用国有资产设立的，从事教育、科学、文化和卫生等活动的社会服务组织。它们并不符合国际上对NGO 一般属性（如非营利性、民间性等）的设定。②「王建芹：《非政府组织的理论阐释》，北京：中国方正出版社，2005年版，第3～11页。」
也有的学者认为，从中国有关规定来看，中国对非政府组织的定义与国际上的非政府组织定义在内涵上是基本一致的，比如，非政府性、非营利性、非政治性和非宗教性。另外的三种属性，即组织性、自治性和志愿性在一定的规定中也都有不同程度的反映。③「王建芹：《非政府组织的理论阐释》，第3～11页。」
总之，中国的NGO 是中国民间社会致力于社会经济发展的、有组织的代表，着重于解决各种社会经济问题，特别是企业和政府都不适合或者不能有效地解决的那些问题。非政府组织在中国的发展不仅有一个从低级向高级逐步递进的过程，而且还要同中国自己的改革步伐相协调，根据同时期的经济、政治和社会条件确定自己的发展战略。在这种思考的基础上，本文将从社会结构、发育程度、功能和作用、运作模式等角度，对中国和西方NGO 的特征进行比较分析。
（一）社会结构之比较
中国NGO 生成及发展的社会结构与西方发达国家不同，主要表现在两个方面：第一，中国社会结构的变革过程是一个政府积极推动的过程。与西方基于个人主义的分权理念不同，在中国，无论是市场经济体制的建立还是NGO 的产生，均与国家的主动让渡密切相关。国家的政治体制改革和政策法规框架始终是推动中国经济体制改革和NGO 发展的关键因素。第二，中国现代NGO 的成长是在全能国家分化④「"全能国家分化"是指社会和市场要素的一体化，就是说政府垄断的"公共职能"的行政模式。」的过程中出现的。它的成长面临着两个方面的问题，一方面是国家权力之外的民间自主空间的独立，另一方面是营利性机制与非营利性机制出现的分化。
（二）发育程度之比较
NGO 的发育程度是市场经济发育程度的重要标志之一。在西方发达国家，由于市场经济发育较为成熟，NGO 无论是在数量上还是在类型上都已达到相当发达的程度。随着市场经济的发展，中国NGO 也已得到较快的发展，2004年，全国已在政府注册的民间组织数量达289432个。⑤「参见http://www.chinanpo.gov.cn /web /showBulltetin.do？id =20151=2201.」但从另一方面看，中国是一个拥有13亿人口的大国，与发达国家NGO 发展的速度与规模相比，还相差甚远。从类型上讲，西方发达国家的NGO 五花八门、种类繁多，至少包括以下几种类型：（1）具有半官方性质的NGO ；（2）行业自律组织，主要是指各种行业协会与商会；（3）民间性NGO（环境、教育、宗教等）；（4）慈善性NGO ；（5）服务性NGO ；（6）参与性NGO 等。⑥「王名、刘培峰：《民间组织通论》，北京：时事出版社，2004年版，第18～19页。」
经过多年的发展，上述类型的NGO ，中国都已基本建成，但是它们的发展表现出不平衡的特点，结构还需要进一步完善。另外，在中国NGO 的发起者和组织者中，有不少是前任或现任的、在政府部门和国家机关中具有官方背景的人员以及在大学和研究机构中比较了解国际发展趋势的知识分子，即便在完全由打工者或弱势团体自发兴起的NGO 中，有"官"、"学"特殊背景的人也起到了重要的作用，至少是思想启迪和方向引导的作用。①「王逸舟：《探寻全球主义国际关系》，第245页。」因此，中国NGO 的发育类型具有一定的偏重性。
（三）功能与作用之比较
西方发达国家NGO 的产生主要有三个方面的原因：第一，在市场经济条件下，社会分工越来越精细，社会经济关系日益复杂化、多样化，因此市场主体之间的沟通、协调、监督就显得越来越重要，这就必然产生以沟通、协调、监督市场主体为主要职能的NGO.第二，在市场经济中，政府、企业、个人都是市场主体，政府与企业、企业与企业、企业与个人、政府与个人、个人与个人之间都需要进行沟通与交往，其中有些事务是政府或司法部门无法进行有效管理的，社会NGO 便应运而生，其产生有利于保护各种市场主体的利益，使它们之间能协调互动、共赢发展。第三，全球化及国际经济一体化的深入发展也要求各市场行为体遵照国际惯例参与国际市场竞争，而大量的NGO 则为各国市场主体提供了学习其所不熟悉的国际惯例的平台。从西方发达国家NGO 产生的原因中可以发现，NGO 的功能一般在于保护各个市场主体的权益。相比之下，中国NGO 的功能是协助政府监管社会。正因为如此，那些不利于政府监管的NGO 就不能得到很好发展。
NGO 功能方面的不同，决定了中西方的NGO 在现代社会中发挥的作用不同。西方发达国家NGO 对社会生活起着沟通、调节、服务和监管等作用，表现在三个方面：第一，西方发达国家NGO 通过沟通协调政府、社会和个人三者之间的关系，起着保护市场主体的作用。第二，西方发达国家NGO 为政府、社会和个人提供各种服务。NGO 可以为政府提供决策咨询服务，政府为了决策的准确性，也乐于向NGO 咨询有关信息，了解NGO 的调研结果。同时，NG0也为企业和其他市场主体提供来自政府、社会和研究机构的各种信息服务、咨询服务以及各种公证服务和培训服务。
第三，西方发达国家NGO 具有自我监管和监管社会的双重作用：其一，NGO对本组织成员的行为具有自我监管作用；其二，NGO 受政府的委托，还从事专项的经济管理和社会监督活动。
笔者认为，与西方相比，中国的NGO 所发挥的作用比较有限，主要原因如下：第一，中国NGO 虽然也在政府、社会和个人之间发挥桥梁和纽带作用，但这种作用往往是单向的，由于中国的NGO 依附于政府，比较缺乏独立性，因此一些NGO和行业协会等往往只是起着将政府的意图传达给企业，并贯彻政府各项政策的作用。严格地讲，这种NGO 实际上只起到了政府神经末梢的作用。第二，中国NGO虽然也为企业、社会和个人提供各种服务，但它们在整体上专业性较低，难以适应政府职能转变和公共管理社会化的要求，也很难真正承担起政府职能外移的职责。这主要表现在两个方面：一是NGO 的服务行为不规范；二是NGO 专门人才缺乏，直接影响NGO 的服务水平。上述两个原因决定了中国NGO 的社会功能只能停留在较低层次、较低水平的事务性服务上，而不多见智囊性的决策咨询服务和全职性的培训服务等。第三，由于缺乏配套的法律法规的规范和监管（特别是对"草根"组织），中国NGO 的发展表现出行为不规范的特征。如果NGO 尚且难以自律，那么就更不足以发挥监管社会的功能。
（四）运作模式之比较
西方NGO 基本上是进行无偿服务的非营利机构，只有少数半官方性质的NGO得到政府的扶持。
NGO 的这种市场化运作模式可以有效地防止其对某一中介业务的垄断，使NGO在公平的竞争中提高活力与服务水平，同时也可以使政府最大限度地保证对NGO的规范化、法治化管理。
与西方社会不同，中国相当大一部分NGO 是依附于政府部门的，这导致NGO在经费、人员以及运转机制上严重依赖中国的党政机关。从这个意义上说，中国NGO 的运作模式还有不少的计划性色彩。
因此，一些NGO 成为新的垄断组织。同时，由于经费来源、人员编制等都受政府的扶持与控制，一些重要的NGO 由社会中介机构变成了准政府机构，无法有效地代表市场主体的利益并与政府进行平等的沟通、协商和协调。
另外，一些重要的NGO 由于实行计划性运作机制，政府对它们的干预主观随意，NGO的活动也缺乏明确的规则约束。①「陈朝宗：《中西社会中介组织研究》，载《经济管理干部学院学报》，2006年第2期，第22页。」当然，中国也有不少市场化运作较为成功的NGO ，但不可否认的是，一些NGO 偏离了其应有的宗旨，而以营利为主要目的，由于相关法律法规制定相对滞后，这在一定程度上损害了中国NGO 的形象。②「坦率地讲，这不仅仅是中国NGO 的问题，许多发达国家的NGO 也存在同样的问题。」
二、中国特色非政府组织的现实与历史根源
自20世纪70年代末以来，中国的改革开放取得了令世人刮目相看的巨大成功。伴随着改革的发展和深化，中国的改革事业已经正式进入第二个阶段——社会改革阶段。与第一阶段的经济体制改革不同，这一阶段的改革将触动许多社会体制——包括社会保障制度（包括养老、医疗、保险等）、政府与社会的职能分工、政府运行体制等。经过30年的发展，中国不仅具备了学习国外先进组织制度因素的能力和条件，而且也具备了在中国的土地上进行制度创新的基础与条件。
（一）现实环境原因
第一，中国的市场经济发育还不够成熟。一般来说，NGO 的发育程度是市场经济发育程度的重要标志。中国是一个刚刚从计划经济向市场经济转型的国家，30年来中国的市场经济虽有很大的发展，但市场经济体制仍不健全，市场体系的发展也不充分，还保留了许多计划经济的经济思维、经济运作模式和经济管理方法，因此，还难以形成有利于NGO 全面发展的社会经济环境。③[陈朝宗：《中西社会中介组织研究》，第24页。]
第二，中国改革还需要进一步深入发展。要完成从计划经济向市场经济的转型、从封闭经济向全球经济的转型，政府体制和管理方法必须实现相应的转型和创新。中国虽已转向市场经济体制，并已加入世界贸易组织，但是体制和管理方式的改革还相对缓慢，政府职能转变还没有完全到位，造成了NGO 发展的不成熟以及政府与社会中介组织相互依赖、相互替代、相互谋利的复杂关系，因而难以形成政府组织与社会中介组织各自清晰的发展思路。
第三，中国法制社会尚未完全建立。由于相关法律还不健全，NGO不仅难以实现行业自律，而且其发展也不能得到相关法律的保护和免受来自各方面不合理的干预，从而使得对NGO 的管理还没有达到现代社会组织管理应有的水平，人为地制约了社会中介组织的发展。
第四，市民社会还没有发展成熟，民众的公民意识、市场主体意识还没有完全觉醒。民众还没有完全意识到自己作为公民的义务和责任，也没有充分意识到自己作为公民的权利，因此，对NGO 保护自己权益的需求还不迫切。
第五，由于中国的国情，中国NGO 还很少涉足政治与安全领域，不像西方发达国家那样能够生成大量反战、反军备、反冲突、反干预等方面的NGO.而中国的NGO 将其精力用于社会经济或教育福利等问题上，即使是在批评现行的一些政策和做法时，也采用了"善意批评"与鼓励改进并行的态度，因而保证了政府的认可与其存在的合法性。④「王逸舟：《探寻全球主义国际关系》，第245页。」
（二）历史环境保护原因⑤「陈朝宗：《中西社会中介组织研究》，第25～27页。」
由于中国地理环境复杂，山脉纵横、交通不便，各地常处于相互隔绝的状态，政治、经济、文化发展不平衡，造成了中国政治统治和社会治理的极大困难。所以，中国历朝历代的统治者都把大一统放在治国目标的首位。
大一统的实现需要国家内部的稳定。中国不仅国土面积大，地理环境复杂，而且人口众多，民族关系复杂。因此，在中国历代统治者看来，真正会危及国家统一和封建统治基础的是内乱，而不是外侵。
在中国历史上，改朝换代大多是由农民起义或民族冲突造成的，而很少是由于外国的入侵，即使是外国入侵，也往往是在中国处于一盘散沙的情况下乘虚而入的。所以，历代统治者都把国家内部稳定放在治国的第一位。国家稳定要求政府组织处于绝对的强势地位。
在人民素质普遍不高的情况下，保持中国社会稳定的最好办法就是建立一个强势的政府，不让社会团体、民间组织过度发展，使它们不具备与政府抗衡或讨价还价的能力。在这种社会治理模式下，政府与NGO 之间的角色关系自然不同于西方。
西方发达国家市场经济高度发达，要求NGO 在数量上和质量上充分发展，以满足市场经济日益增长的监管和服务的需求。这些年来，西方发达国家进行政府体制变革，政府退出市场，政府职能转换比较到位，这就决定了西方社会的治理模式不能没有NGO 的参与。在西方发达国家中，除了美国和一些国家以外，大部分是中小国家，政治统治和社会治理的难度相对较小，它们不用过多地考虑社会的稳定、国家分裂和社会的平衡发展问题，所以在历史上，它们形成了地方自治的传统，这决定了NGO 的为民性和独立性。
当然，随着经济的发展与社会的进步，中国NGO 是注定要得到发展的，NGO是经济与社会发展的催化剂，社会民间组织甚至是经济发展的一种新的形态。但是，中国NGO 的发展模式绝不能照搬西方发达国家的发展模式，而应该根据本国的国情、历史文化传统、社会经济发展水平逐步推进。因此，下文将努力探讨中国特色NGO 的发展前景，寻找中国特色NGO 的发展之路。
三、发展中国特色非政府组织的总体思路
在探讨NGO 与国家的关系时，有些NGO 理论家往往偏激地把国家看做是对NGO的最大威胁，因此，他们反对国家对NGO 的干预，反对国家职能的过分扩张，追求社会生活领域的自治以及维护公民个人的权利和自由。其实，国家并不总是对NGO 的生存和发展构成威胁，相反，国家的保护和管理对于NGO 的健康发展必不可少。
随着对NGO 与国家政府两者间关系的认识不断深入和扩展，当代NGO 理论家反国家主义的色彩逐步减弱。他们发现，极权主义国家固然会侵犯公民的权利，压制NGO 的生存空间，但民主国家也同样有走向专制的危险，有可能出现多数人的"暴政".因此，NGO 既要争取自己的生存空间，又要避免多数人"暴政"局面的出现。他们认为，NGO 既要积极参与国家事务并影响政治领域，更要反对文化霸权的斗争。同时，NGO 不应将自己的活动范围限定在国家的层次上，还应该延伸到基层社区和国际社会的层次上。
培育中国特色的NGO 必须重视公民意识的培养和民主观念的增强。同时，中国NGO 的健康发展无疑将与国家形成共生共强的关系。以研究东欧问题见长的美国学者迈克尔。富兰克林（Michael Franklin）认为，民主体制下唯一良性的权力配置就是强国家与强公民社会之间的共存。①「陈朝宗：《中西社会中介组织研究》，第27页。」因为在这种实力格局下，不仅国家能有效地开展工作，而且NGO 也可以足够强大以防止国家过分自主而无法对社会的要求做出反应。双方中任何一方力量过弱或者均很弱小，都会产生严重的问题。所以，只有双方的自主性得到充分的保证并处于彼此均衡的状态下，其功能才能得到最好的发挥。可以说，目前中国的社会状况正处在历史上最好的时期，社会主义市场经济的建立为公民社会的存在提供了经济基础，而通过社会领域的改革，各种志愿性NGO 的发展和非官方的公共领域的活跃，必将为中国培育有中国特色的NGO 提供难得的历史机遇。
首先，在组织层面上，建构和培育自律性行业组织是重要的组织保障。中国传统文化中毕竟缺乏结社与自治的传统，虽然近年来随着社会发展多元化以及社会结构的巨大变化，民间的松散型兴趣团体、地域型联络组织、行业型交往组织大量涌现，已经初具NGO 的雏形，但此类组织的发展，特别是要真正成为现代公民社会中自治、自律并能在社会生活中发挥政治影响力的组织，既需要政策方面的支持、扶持与监管手段的配合与完善，也需要在自身组织管理、特别是组织形式的健全上积极探索。相对来说，积极培育自律型行业组织是一种更为现实的选择，如中国注册会计师协会②「中国注册会计师协会成立于1988年11月，是依据《注册会计师法》和《社会团体登记条例》的有关规定设立的社会团体法人，是中国注册会计师行业的自律管理组织。目前，已拥有团体会员5000多家，个人会员13万多人，其中，执业会员约6.5万人，非执业会员7万多人。中国注册会计师协会分别于1996年10月和1997年5月加入亚太会计师联合会和国际会计师联合会，并与50多个境外会计师职业组织建立了友好合作和交往关系，http ：//www.cicpa.org.cn /.」非常重视加强行业自律管理体制的建设，其中深圳还通过特区立法，将行业管理的大部分职权授予（法定授予而不是行政授予）
深圳市注册会计师协会，该协会通过建立行业自律机制，在行业管理中也发挥了重要作用。这些都是中国行业协会改革的排头兵，政府应积极扶持、合理引导并提供必要的帮助，通过总结经验，以点带面，逐步推广。积极发展中国的行业自律性组织，相对来说也具有较强的可操作性。中国应该避免很多后发展国家和地区在社会转型过程中盲目照搬西方民主模式的做法，防止过快、过急发展民间政治组织而导致的社会政治动乱。
其次，从中国的现实国情出发，中国的NGO 在公民参政方式上，必定会与西方民主政治模式有所区别，代表制民主而不是代议制民主仍是中国最现实的选择。这就需要积极探索中国人民代表大会制度的发展与完善的问题。人民代表大会制度建立50多年来，在保障人民当家做主，即人民管理国家、监督和指导其他国家机关工作、维护国家的安定团结等方面都发挥了重要的作用。改革开放以来，随着社会主义政治民主和经济民主体制的确立和完善，人民代表大会制度也面临着新的挑战。这一挑战既表现为制度层面（即人民代表大会制度执行过程中）存在的问题，也表现为非制度层面（即中国民主政治实践过程中）暴露出的一些问题。其根本归结为一点，就是如何更好地将人民的意志转化为国家意志。具体来讲，包括如何调动公民参与的积极性和主动性，如何健全和完善公民参与的渠道与途径等。在这方面，人民代表大会制度需要完善的方面有：一是代表的产生过程及其代表的广泛性和认同感；二是人民代表大会权力行使过程中的民意基础如何得到最大限度的体现；三是人民代表大会对政府的监督和对政府权力有效的制约；四是对人民代表大会机构行使职权过程的社会监督如何体现等。
最后，建构中国特色的NGO 需要探索适应社会主义市场经济的新型伦理道德体系。目前，中国社会正处在一个前所未有的巨大转型时期——由一个以小农经济为基础的"熟人社会"向一个以工商业经济为主的"陌生人社会"转型，由一个以乡村集体生活为主的社会向一个以村镇和城市化生活为主的社会转型，由一个缺乏自主择业机会的单元化社会向一个能够自主决定工作、生活方式的多元化社会转型。巨大的转型过程必然伴随着快速的城市化进程和人员的高度流动。而社会变迁又会带给人们思想、道德、行为方式以巨大的冲击。目前，在中国媒体中常常听到的"道德水准下降"、"道德滑坡"、"信用缺乏"、"职业道德缺失"、"贪污腐败泛滥"等现象盖出于此。究其原因，并不是今天的人们比起昨天似乎"变坏了"，而在于人们所处环境的变化使社会失去了对个人的旧有的道德约束。
人一般只是对自己熟悉的人或环境才有一种比较切身的责任感，而不可能真正做到墨家所主张的"兼爱".①「田中正司：「市民社理論と1代」，京：お茶の水房，1994年。」因此，一般说来，高度流动中的人员往往更容易对陌生人或在陌生地区做出各种在他所熟悉的社会被视为不道德的、甚至是违法犯罪的行为。
而另一方面，先前"熟人社会"的非正式的社会约束机制，例如，流言、声誉、有意疏远和以牙还牙的报复等，也都不可能像以往那样奏效。交往方的不确定、交易机遇和对象的众多，使得交易可以是，而且往往确实是一次性的行为。一些人甚至不希望（如出售伪劣产品者）、没有愿望（如某些卖淫嫖娼者）、也没有必要（如繁华地带的小商小贩）建立一种长远的个人化关系。关系的萍水相逢化不仅容易产生不道德的、败德的行为，而且更容易逃避各种社会制裁，包括社会的、舆论的和正式的制裁。②
因此，在新的社会环境下，如何建立一个新的道德约束机制和价值体系，同时社会又能够鼓励和倡导各种有益于社会公德的行为和中国特色的NGO ，绝不是简单的呼吁和提倡就能够解决的，它需要全社会的共同努力。
四、发展中国特色NGO 的具体措施
中国特色NGO 的发展要建立在解决上述问题的基础上，并选择适合自身的发展方式。要建立中国特色的NGO ，必须加强与国际社会的关系，解决发展中的矛盾，推行与自身相适应的体制改革。笔者将就此提出一些对策性建议：
第一，实行计划运作与市场运作相结合的NGO 发展模式。目前，中国NGO 的发展还不具备完全市场化运作的条件，在这种情况下，中国一方面要强化NGO 管理社会的功能，另一方面则要限制NGO 作为市场主体利益代表者的功能，即中国目前还不宜推行合伙制或会员制的NGO 组织运作模式，而应该实行计划运作和市场化运作相结合的发展模式。一方面，对公正性、服务性、经纪业务性的NGO 应实行市场化运作；另一方面，对半官方性质的NGO 实行计划运作，在今后较长的时间里，这些类型的NGO 的经费、人员编制还难以与政府脱钩，只有当中国社会公平问题得到比较好的解决、人民生活水平有较大的提高、社会在稳定与发展中走向良性循环、这些类型的NGO 能真正成为市场主体利益的集中代表时，它们的经费、人员编制才有可能与政府真正脱钩，并朝着合伙制或会员制的方向发展。
第二，加快NGO 立法的步伐。要尽快制定比较完备的相关法律法规，以此规定NGO 的性质和发展宗旨，限制NGO 过度的市场行为；建立NGO 的准入和退出机制；确定NGO 与政府（社会）、企业和个人的良性关系，既防止政府过度干预NGO，又防止NGO脱离政府的指导；规范NGO 的行为，防止NGO 的经济越轨行为，避免诚信缺失；规定NGO 自律的义务，同时赋予某些NGO 代表政府管理行业和进行专项经济管理的权力，等等。
第三，加大对NGO 的整合力度。由于缺乏整体规划和明确目标，政府也缺少足够的规划、调控和引导，导致中国NGO 的中介组织职能交叉，管理内容与范围重叠，这说明了中国NGO 的发展仍处于初级阶段的水平。因此，政府要加大整合力度，使NGO 朝着专业化、市场化和产业化方向发展。
第四，加强NGO 服务社会和管理社会的功能。NGO 应该随着政府职能的转变而不断发展，政府逐步退出一些领域的管理，而这些领域的管理空白就应该由NGO 去填补。在今后一段时间里，随着职能的转变，中国政府应逐步退出对评估、公证、仲裁等领域的直接掌控，把它交给社会中介组织去运作，政府要变运动员为裁判员，真正放弃对这些中介服务的垄断，并把它真正推向市场，而政府只要把好NGO 的市场准入关、诚信关、公平竞争关、服务标准关和处罚关即可；政府应赋予行业协会规范本行业行为以及管理社会的更大的权力；赋予各行业协会评价和规范该行业中各企业的经济行为，保护行业品牌和区域品牌的权力。
第五，加大NGO 人才建设的力度。NGO 要真正成熟起来并履行自己的职责，必须提高NGO 成员的自身素质，特别是加大NGO 人才建设的力度，使NGO 真正有能力发挥政府与企业、政府与个人、企业与个人的桥梁和纽带作用。例如，把政府艰巨的调研任务交给NGO 去完成，使NGO 与政府的合作从执行性参与逐步转向行政决策咨询性参与；把企业的战略规划、技术培训、管理培训交给NGO 去完成，使NGO 真正成为企业的参谋和助手。
第六，探讨政府驾驭NGO 的新方法。长期靠人员编制控制NGO 的做法毕竟不是长久之计，政府应该探讨驾驭NGO 的新方法，使NGO 朝着维护社会稳定、成为政府管理社会的重要助手的方向发展。在管理方式的选择上，政府要逐步从过程管理向结果管理转变，从硬性管理（确定性管理）向反馈管理（随机性管理）转变；在管控手段的选择上，政府要逐步从行政管控转向法律管控，从政治管控转向经济管控，从人为管控转向技术管控。
第七，随着中国民主化进程的发展和政府职能的转变以及与国际社会交往的日益频繁，"与国际接轨"将是中国NGO 发展的必然选择，同时也是在建立"中国特色的NGO"时应该考虑的关键性条件。
总之，随着中国民主化的推进和政府职能的转变以及与国际社会交往的日益频繁，"与国际接轨"将是中国及其NGO 不可忽视的选择，也是建立"中国特色NGO"应该考虑的关键性条件。因此，中国应该尽快建立一个比较完善的且符合NGO发展的法律法规体系，使中国政府与NGO 建立起良好健康的关系，必须加强与国际社会的关系和自身的改革，重视公民意识的培养和民主观念的增强。笔者相信，中国特色NGO 的形成与发展是进一步推动中国社会政治经济的发展的必由之路。
[收稿日期：2008-05-31]
[修回日期：2008-07-24]
来源：《世界经济与政治》2008年第9期
