杨向东:非政府组织的行政法定位

选择字号:   本文共阅读 533 次 更新时间:2012-08-20 13:02:43

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杨向东  

  

  【摘要】非政府组织是我国社会主义市场经济与政治文明发展的必然产物,要正确培育和引导非政府组织,需要从行政法角度进行新的界定,并进一步规范非政府组织与政府的关系,发挥其社会功能,服务于公共服务建设。

  【关键词】非政府组织;授权;自治性

  

  我国自20世纪90年代以来,作为政治文明的行动者和推动者—非政府组织(Non-GovernmentOrganization,简称NGO)迅速兴起,在国际和国内舞台上扮演日益重要的角色。随着公共行政的推进,非政府组织参与国际关系、国内事务的领域和范围逐步扩大,并产生积极影响。尤其十七大以来,政府体制改革的落实,意味着越来越多的非政府组织将分享权力,这对于我国的政治文明的建设将具有重要的作用。

  

  一、非政府组织的行政法界定

  

  非政府组织有国际和国内之分,但由于“非政府组织”概念模糊,实践之中,人们往往将非政府组织与非营利性组织(NPO)、市民社会组织(CSO)、私有组织(private organizations)等一些术语混用,表述不一。例如,梁西教授将(国际)非政府组织定义为“一种由个人或团体基于一定社会宗旨以非官方协议成立的跨越民间的联合体”{1}。 H. K. Rechenberg认为:“非政府组织是指不是由政府或者根据政府之间的协议建立的私人组织,这种私人组织能够在国际事务中以它们的活动起到一定的作用。非政府组织的成员可以是个人、机构或企业,它们拥有独立的投票权。”{2}最权威的定义属联合国经社理事会1996年《联合国与非政府组织咨商关系决议》规定:非政府组织是指符合联合国宪章精神的各种非政府组织,无论其是国家的、地方的、区域的或者是国际层面的,这些组织应该设有总部并配有行政人员,应有民主章程、代议机构、责任机制和对外能力{3}。除此之外,很多国际组织对于非政府组织的界定均不同,这些定义集中概况了非政府组织的一些特性。即它们是合法的、非政府的、非赢利的、非党派性质的、非成员组织的、实行自主管理的民间志愿性的社会中介组织,致力于解决各种社会性问题,因此均采用了广义的概念对非政府组织进行界定。

  对于国内的非政府组织之界定,我国行政法学界也出现了不同的概念分歧。一般将其称为非政府组织、准政府组织、第三部门等。应松年教授对于非政府组织的分类为社会团体、民办非企业单位、行业组织三类{4}。近年来行政法学上也出现了采用社会行政主体进行界定。例如,有的学者指出非政府组织可分为社会团体、行业组织和民办非企业单位、事业单位。也有的学者进一步指出,我国绝大多数非政府组织的产生都与政府自上而下推行的改革有关,有必要区分两种类型的非政府组织,即“自上而下的非政府组织”和“自下而上的非政府组织”[1]。王名教授认为,非政府组织分为会员制组织和非会员制组织{5}。事实上,非政府组织是“小政府、大社会”的写照,政府主要负责的是国家发展的宏观管理,而非政府组织则扮演着组织者和运作者的角色。政府和非政府组织并不对立,也不孤立,非政府组织对于政府的管理起到了辅助作用。因此,一般认为非政府组织与社会、政府具有“铁三角”关系,可以起到润滑剂的功效,维持三者间的平衡,并承担了很多的社会事务,促进社会稳定。尤其服务型政府的建立,非政府组织将越具有独立性和引导性,从政府政策的制定到执行,将从权威体制下的“官僚式”转向“市场式”,从而保障一个政府在坚持市场理念的同时,推动行政组织和参与决策的民主化。

  中国不同于西方的民主社会,非政府组织的发展主要是政府领导和推进。因此,非政府组织的概念及类型上,产生了不同的标准,进而产生了概念上的混乱和分歧。那么,中国的非政府组织应该如何界定呢?中国非政府组织是社会利益需求的多元化和市场主体的多元化的结果,更是社会主义民主发展的客观需要。这就决定了概念上的界定必须具有包容性,这种包容性不同于以往概念以自治性或合法性简单的整合,而是应突出社会主义民主法治必然反映与要求,而这种反映突出表现为非政府组织对于国家权力的分享和社会权力的整合。由于现行制度的限制,缺乏合法性的社会组织,如果没有认可或授权,就会失去合法性、正当性和权威性,同时社会权力也被国家权力所压制。这不同于西方市民社会(公共领域)中非政府组织与政府的理性交往活动。例如,我国有重要社会影响的非政府组织,如行业组织、研究团体、群众团体等。这些组织在功能上等同于政府组织或者是政府组织的辅助机构,它们在成立宗旨、运作章程、活动经费、行动范围甚至合法性基础等等方面都依赖于政府的指令和支持。因此这种具有“官民两重性”的组织,并不是能够真正构成市民社会之公共领域的非政府组织,这种缺乏独立性、自治性、公益性、多元性、开放性的非政府组织,也无法有效地实现表达社会成员利益主张、自我调整社会秩序制衡国家政治权力乃至整合社会公共利益的应有功能。这也是为什么我国行政法学界对于非政府组织所担当的社会权力及其对我国法治实践的积极作用,予以重视。

  根据《社会团体登记管理条例》及《基金管理条例》等立法来看[2],非政府组织的权力来源于法律法规规章授权或者委托行为。根据政府授权或委托,组织具有了一定的行政管理权,因此借以界定非政府组织。但也有的学者也指出该组织享有的权力不一定都是国家的权力,其中有的权力从性质上说是这些组织自身就有的权力{6}。这是因为非政府组织的界定仍无法脱离开其自身的特点,非政府组织的自治性就决定了该组织有权对于其自治范围内的事务自行决议并执行,并不受国家权力的干预。自治权是非政府组织构建和运作的基础,因此非政府公共组织更多的管理权力既不是来自法律的明确授予,也不是来源于法律的确认,而是由其成员通过组织内部的机构,如会员大会和一定程序获得的。非政府组织的成员自愿让渡自己的某些权利和自由,形成了非政府公共组织契约类的公权力。因此,单纯依靠权力来源来进行行政法特色的界定,是无法准确界定非政府组织的。当然这也陷入一个两难的境地,因为我国非政府组织的资格无法脱离国家的认可和确认,换言之,非政府组织运用公共权力的运行规则,若未国家法律授权或委托,则可能会界定为非法组织或进行非法的活动{7}。据上分析,可将非组织政府界定为,经国家授权或委托、认可的行使公共权力的社会自治性组织或团体。这个概念主要有三个便利:一是国家授权或委托、认可,强调了政府对于非政府组织的管理和监督,既包括了权力的授予,也包括了根据宪法结社权或社会协议自治形成组织,需要政府的认可并确认。只有这样才能行使公共事务的管理职能。二是权力的行使是公共权力,并没有明确区分国家权力和社会权力,这是因为政府的国家行政与非政府公共组织的社会行政共同构成了公共行政。而且现行情况下,非政府组织存在与国家行政机关行政分权的情况。三是定位为社会自治性组织或团体是区分于政府组织,突出非政府组织的民间性和自治性。至于非政府组织是否应具有行政主体资格,笔者认为,作为公共权力的承受者,应具备行政主体资格,但鉴于我国行政主体资格理论的缺陷,还存在各种分歧。解决此问题的途径有两种:一是引进大陆法系国家的公法人制度,将一部分非政府组织认定为公法人;二是发展现有行政主体理论,使非政府组织也跻身其中,并且所有影响非政府组织的行动与决定,应受司法审查权规范。当非政府组织遭遇设立的申请被驳回,被课以罚款、税额或其他制裁,或被判以解散、终止组织的处分时,应向法院上诉。

  

  二、非政府组织与政府关系的进一步规范

  

  经济学家认为,非政府组织是在“市场失灵”和“政府失灵”背景下兴起的,尤其有市场经济理论的支持,使政府、企业、非政府组织成为平等的行为主体,各自担负着不同的职责和义务。通常我们关注国际非政府组织的兴盛发展,将其看做全球化的结果。事实上,从国际非政府组织到国内的非政府组织,都经历并改变着政府管理模式的变迁。改革开放以来,国际非政府组织与政府官方及国内非政府组织的合作,推动了我国本土非政府组织的发展。此外,国际非政府组织先进的管理模式与丰富的资源,也促使一些半官方的非政府组织进行组织变革,逐渐朝向独立自主的方向发展。这不仅促进了我国非政府组织法律地位的提升,而且也推进了我国政府管理的多样化和民主化。有学者曾将非政府组织与政府的关系大致归结为四种类型;(1)对立及不信任关系;(2)疏离及不关系;(3)依附及服从关系;(4)互相合作的关系。政府由“全能型”转向“有限型”,必然会出现非政府组织的权力分享,保持互助和合作的关系,也无法回避非政府组织对国家行政权力的自主性的潜在威胁和现实侵蚀。尤其今天中国社会能力逐渐增强、成熟;非政府组织的出现和壮大也成为不可逆转的趋势,要让非政府组织(包括来华的国际非政府组织)扮演什么角色,取决于我国政府对其的定位与监管。

  第一,政府管理过程中,政府权威性应具有主导性和引导性。非政府组织的发展需要一个培育和引导的过程。就目前我国政府的强模式下,非政府组织还无法独立自主地进行社会公务,还必须根据法律授权对一定领域内的社会公共事务进行管理。这既是现代社会公务分权的一种结果,也是我国规范和管理非政府组织的前提。随着公共管理的社会化,国家逐步还权于社会,社会行政的范围随之扩大{8}。政府会放下一些社会管理和公共服务职能,即把社会自治的权力回归给社会。需要说明的是,公共权力的配置出现主体多元化的转变,并非是对政府的挑战和威胁,它能防范国家权力扩张和无节制运用,这正是中国现阶段急需的。因此,非政府组织与政府是合作互动的和谐关系,国内非政府组织重新定位,一方面要消除部分非政府组织对政府的依赖性,应逐渐培育自治性、独立性,共同服务于公共事务。另一方面非政府组织的成长过程中,政府需要转换自身统治和管理方式向引导、协调、控制方式转变,在放权的同时,加强管理和监督。

  第二,政府在政策选择上应具有民主性和多样J性。这实际上要为非政府组织参与政府决策提供空间。传统上的非政府组织是作为一项官僚政治项目被推动而实施的,没有给非政府组织留下更多的活动空间。随着社会的进步和公民意识的觉醒,我国非政府组织现以三种方式发挥影响力:一是游说。通过游说影响政府官员的立场和观点,或举行非政府组织论坛,开展信息交流和协调游说工作并向政府代表施加压力。二是举行示威游行。通常是游说不成功,迫不得已采取游行示威的方式以激发公共舆论,同时向党和政府施压。三是通过政府间国际组织达到目的。近年来,非政府组织通过各种途径,根据公众需求影响政党决策。例如,有的非政府组织与环保部门结成伙伴关系,通过广泛的动员参与行动,成功阻止了破坏生态环境的云南怒江等水坝建造工程,开创了民间力量参与公共决策的先例。由于非政府组织与社会联系广泛、它对政党决策和政府政策正产生着日益重大的影响{9}。笔者认为,政府应建立一个常态的规范化的合作的机制,最好是制定非政府组织立法规范两者间的联系关系。根据该规定,使各种非政府组织会商有关政府部门,可委派代表参加专门机关之讨论。同时通过该规定,建立了一个正式的制度,使合格的非政府组织获得咨询的地位,同时也鼓励更多的非政府组织的出现。其二,参加与政府各种大会和会议同时举办的非政府组论坛或研讨会。近20年来,很多国际会议之际,同时举办非政府组织论坛也已经成为惯例,将相同议题的团体在会议期间联系在一起,从而有助于网络的建立。在论坛中,成员可以发挥一些与政府当局不一样的思想与观念,准备的数据更可以成为官方代表传阅的重要信息。另一方面,通过这种接触不仅有助于政府发现各项被忽视的问题,也可以透过非政府组织找到解决的方案。总之,非政府组织对于公共事务推动和发挥的功能,还远远没有发掘出来。

  第三,政府对于非政府组织活动应具有宽容性和自律性。非政府组织的发展过程中,组织间必然会竞争并扩张,这可以促进新的公共产品的产生,提升服务水平,但同时也会与政府管理的一些领域发生冲突,甚至会影响到社会稳定。为此,法律法规上对各类非政府组织跨省开展活动以及成立全国性的组织都做了严格的限制。反过来这样的规定同样影响到非政府组织的活动和发展,限制了非政府组织国际化的进程,从而使我国的非政府组织在参与国际性公民社会活动中丧失话语权。要发展非政府组织就必须发展组织,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《河南省政法管理干部学院学报》2011年第4期

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