陶然 杨大利:收入激励与地方政府在中国转型和增长中的角色

选择字号:   本文共阅读 2965 次 更新时间:2008-11-20 10:08:24

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陶然   杨大利  

  

  一、引言

  

  鉴于中国广阔的幅员、丰富的社会与民族多样性,地方政府在中国漫长的历史上扮演非常突出的角色不足为奇(Min Tuki 1990)。本文将考察改革开放30年以来地方政府在中国引人瞩目的经济转型中所经历的角色演变。

  在讨论中国地方政府所发挥的作用时,现有的大量文献特别强调财政分权对中国1980年代和1990年代初高速增长的重要性。这些文献认为,财政分权体制为地方政府提供了经济、特别是财政收入的激励,这就使得地方政府得以从其推动的增长中受益(Lin & Liu 2000; Oi 1992, 1999; Wong 1992; Montinola, Qian, and Weingast 1995; Qian and Weingast 1997; Jin, Qian, and Weingast 2005)。随着1980年代以来的分权改革的推进,为了寻求财政收入和升迁机会,地方官员开始采取有利于增长的政策,包括加强基础设施建设、招商引资以及在1980年代和1990年代初直接介入商业投资。事实上,从乡村到县、市、省乃至中央,各级官员均把发展奉为圭臬,起着政府帮助创业甚至直接创业的作用(Blecher and Shue, 1996 ; Duckett, 1998; Gore, 1999; Nan Lin, 1995; Nee and Su, 1996; Oi, 1992)。一些学者用“社会主义国家法团主义”(socialist corporatism)和(针对地方政府的)“地方政府法团主义”(local state corporatism )的概念来解释这种现象(Oi, 1992, 1999; Pearson, 1994; Unger and Chan, 1995; Walder, 1995; Wank, 1995)。

  同时,地方政府在中国经济增长中的角色演变也推动了学术界对中央—地方关系的理论化研究。有研究者认为,在中国,地方政府对企业的所有权有助于抑制中央的掠夺(Che and Qian, 1998)。一些学者进一步主张,“具有中国特色的市场保护型联邦主义(market-preserving federalism with Chinese characteristics)已经出现”。在许多发展中经济体和转型经济体,政府因其“掠夺之手”(grabbing hands)而被指责为经济发展的阻碍(Bates, 2008; Shleifer and Vishny, 2002)。在我们看来,钱颖一及其合作者在一系列文章中所宣称的“中国共产党领导的政权到1990年代初就已经转变成某种市场保护型联邦主义”是一个十分大胆的论点。而如果这个论点成立,也将是一个具有非常重要含义的论断。

  然而,另一些学者对1980年代和1990年代上半期中国所实施的财政分权的作用并不乐观。他们强调过多政府介入对中国经济所产生的危害影响。用Susan Shirk (1993)的话来说,“当地方官员隐藏于市场改革的幕后时,他们所谓的改革将永远是半吊子的,也就是必然会建立一种只经过部分改革的体制,而无法实现真正的市场经济。这些地方官员倾向于保持对本地工厂的准所有权并利用这种所有权寻租,而非仅仅发挥市场竞争的仲裁人作用(Shirk, 1993: 196)”。有论者指出,这会导致最坏的两个结果:一方面是地区封锁、市场分割(Lyons 1987; Shen Liren and Dai Yuanchen 1990),另一方面是政府“对产业进行持续的官僚化管理” (Wong, 1992: 198)。Young (2000) and Poncet (2003)等学者发现,至少在1990年代中期之前,中国存在地区内产业结构过度重复、地区间价格分散不断加剧的情况。这些都表明中国存在严重的地区间贸易壁垒。而且,由于中央政府分权后财政收入再分配下降,90年代以前的财政分权和财政承包制似乎加剧了地区间的不平等(Wang and Hu, 2001; Yang, 1997, 2004)。

  在本文的剩余部分,我们将试图从地方政府财政收入激励的角度来参与这场正在进行的有关地方政府在中国增长和转型中角色的争论。以历史回顾和制度分析为基础,我们将从地方政府的收入激励出发来检视制度安排的变化如何塑造和重塑了改革不同时期地方政府的激励,以及如何影响了国家—企业关系。我们把中央—省(地方)的关系视为一种两者为实施有效控制和争取自主发展空间的博弈。我们的结论是,并不存在什么“中国式的市场保护型联邦主义”,中央—省(地方)关系还远未达到一种均衡的状态。

  我们以1994年财税改革为分界点,把30年的改革时期粗略分为两个阶段。这种划分基于两个理由:第一,1994年以前时期,中国非农部门增长的主要推动力仍然是包含国有企业(以下简称国企)和乡镇企业在内的政府所有制企业。相比之下,1994年以后的时期,大批企业进行重组,特别在地方,随着非国营部门重要性上升,地方政府所有企业大部分遭遇了非公有化改制。第二,在1994年,中国启动了被称为“分税制”的庞大财税改革计划来取代“财政承包制”。这次财政改革是中国不同级别政府间关系调整的一个关键步骤。它在很大程度上重塑了地方政府在经济发展中的激励。考虑到这两大因素,亦即地方政府所有企业的重要性不断下降(和相应的非国有企业重要性的上升)以及不同级别政府间财政关系的重新安排,我们就会看到地方政府在转轨过程中的作用实际上从改革第一阶段的企业所有者转变为改革第二阶段的收税者。我们认为,这种变化解释中国既有转型路径的逻辑和未来的演化趋势具有非常深远的影响。

  

  二、分权、地方发展和中央—省关系:第一阶段(1978-1994)

  

  中国的改革始于1970年代末期的农村地区。随着改革的推进,农民获得了以农户为基础从集体承包土地的权利,即所谓的家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的影响是深远的,因为它不仅仅提高了农业生产力和增加了农民收入,也给予了农民获得了安排自己劳动时间的权利,这就开启了中国庞大农业劳动大军从纯农业生产中解放出来的进程,使非农就业的增长包括乡镇企业的发展成为可能(Yang, 1996; Zweig, 1997)。

  家庭联产承包责任制实际上是中国下放权力改革的一个特别突出、但也绝非唯一的方面。同样重要的部分就是“财政承包制”改革。由于国有企业利润下降,政府预算内财政收入收到了负面影响。中央政府在1980年代启动了一种与省级地方政府(即省政府)之间的财政责任体制,以应对财政下降(Oksenberg and James Tong, 1991; Wong, 1991)。在这种体制下,中央与省政府签订财政承包合同。尽管财政承包的具体形式因地区和时间而异,但总体来看,这种合同是要求将省政府把其财政收入的一定数额上缴中央,然后余额归省。

  财政承包制是更广泛的分权改革的一部分,这种分权不仅给予地方政府更多的财政自主权,还使其承担了财政开支的责任。同时,1980年代初开始,大多数国有企业也被甩给省、市、县级地方政府(即“企业下放”)。到1985年,中央管理的国有工业企业仅占镇或镇以上全部工业产出的20%,与此同时,省、市级政府控制了45%,县级政府35%(Qian and Xu, 1993)。在当时采取的企业承包体制下,地方政府一般与工厂厂长经理签订承包合同。

  总体来看,中国1980年代的改革可以被归纳为一个多层次分权的过程:从中央政府分权到省级政府,从地方政府分权到工厂厂长、经理,从村集体分权到农户等等。收入的分权和所伴随的财政支出责任下放给地方政府寻求财政收入来满足其支出责任提供了强有力的激励(Oi, 1992; Walder, 1995; Wong, 1992)。

  财政承包制在一定程度上限制了地方向中央国库上缴的税收数额,特别是允许地方政府保留其绝大部分新增的财政收入。这种财政承包体制不久就使地方政府在政府总预算中的份额不断扩大,结果是中央政府在政府总财政收入中的份额不断降低,从1984年的40%降低到1993年的22%(中国统计摘要2003)实际上, 如我们在本文后面所分析的,地方政府不仅扩大了在预算内收入中的份额,也获得了不断增加的“预算外财政收入”,如各种非税收性税费(Wong and Bird, 2008; China Statistics Yearbook, 1994~2007)。

  改革第一阶段(1978~1993)中的地方收入激励与政府-企业关系。

  在改革第一阶段,与财政激励一起推动地方政府卷入实业投资的是一系列经济转型过程本身提供的机会。这主要是因为计划经济条件下消费品长期短缺而造成了被高度压抑的消费品需求,而市场化改革必然带来这些消费品有较高的价格。这就吸引了中国各级政府,特别是地方政府介入生产这些产品的商业投资活动。在1980年代,进行商业投资的风险相对较低。除了扶持既有的本地企业,各级政府还急切向新产业投资,特别是设立生产如自行车、电视机、摩托等消费品的装配线。地方政府利用其监管权力,限制私营企业准入,并保护自己的企业免受潜在的中央政府抽税(Che and Qian, 1998)。同样,这一时期也存在不少廉价的贷款,其中许多贷款由各级政府划拨,或是各级政府为本地企业从国家银行体系求得(Brandt, Li and Roberts, 2005)。

  结果是这一时期的国家和企业间的联系得到强化。到1990年代初期和中期,事实上中国国家体系各个组成部分,从军队、武警到司法部门、党的宣传部门,都成立并拥有各种企业来创收(Naughton, 1992; Yang, 2004: 25-64)。这个时期,乡镇企业引人瞩目的扩张尤值一提。1978年至1993年期间,乡镇企业从业人数从2800万增加到1.23亿。乡镇企业为全国(总)产出增长做出了巨大贡献(China Statistical Yearbook 1994: 363)。

  在这个时期,地方政府也拥有多种工具和政策手段来扶持本地国企和乡镇企业。只要经济的计划体制还存在,本地国企就会被列入地方计划。因此,地方政府会确保对这些企业进行多种投入。但随着经济转轨的深化,经济发展逐渐脱离计划,地方政府与企业也逐渐开始去适应这种变化:起初,地方政府可以通过实施保护性政策来支持其管辖地内的地方国企和乡镇企业应对非本地企业的竞争。有大量证据显示,在这一时期,地方政府有意采取实施了对非本地产品的限制性政策来保护企业和产业不受地区间竞争的影响。如Young (2000) and Poncet (2003)所指出的,在1980年代及1990年代初,存在产业结构重复和不断加剧的价格分散,这表明中国内部不同地区之间存在比较严重的贸易壁垒。从某种程度上讲,遍布全国的产业结构重复会导致产品市场上的竞争,而吊诡的是,许多地方政府保护主义措施正是地方政府抵制市场竞争力量的努力。

  此外,地方政府还利用其对银行在地方分支机构的影响来帮助本地国企和乡镇企业获得贷款。这种情况之所以能够出现,是因为1980年代和1990年代初期中国实施的是一种分权化的金融体制。在这种体制下,地方政府能对银行放贷施加相当大的影响。地方银行分支机构依照双重领导原则运营,银行支行既属于银行等级体系,也受地方政府管辖。直到1990年代,地方政府仍对任命本地银行领导具有一定的影响。同时,地方政府拥有许多股份合作制银行和商业银行的股权,并可以对这些机构施加相当影响。在这种体制下,地方政府能让银行提供补贴性贷款去扶持本地企业发展。地方政府可以在事先直接介入放贷计划的制定,并要求银行放贷给特定企业。事后,地方政府有权决定某企业是否必须偿还贷款。1987年的一项调查显示,多数国有银行不良贷款是在地方政府施压的情况下放出的。同样,在乡镇企业发展中,地方企业也在推动中国农业银行(ABC)以及农村信用合作社(RCCs)发放贷款上发挥了重要作用。基层政府为乡镇企业提供贷款担保,通常导致持有该企业的这些地方政府对放给该企业的贷款负有连带责任。(点击此处阅读下一页)

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