何兴强:游说·利益集团·美国大选

选择字号:   本文共阅读 5281 次 更新时间:2008-11-20 10:03

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何兴强  

一、贩卖影响力的政治游说

政治游说体现着美国民主政治的精髓,是美国民主制度的重要组成部分。虽然美国宪法第一修正案并没有关于游说的明文规定,但其中关于人民“言论自由”及“人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利”保障了公民或公民组织进行游说的权利,游说因此成为美国人民不可撤销的一种权利,被认为是民众参政自然和必需的一部分。但游说主体一般都是利益集团,说客可能是律师、游说公司或是咨询公司老板、前国会议员和政府官员,以及利益集团领导人。利益集团通过游说,积极参与美国政治,影响国家立法。

这种利益集团政治产生的原因有二:第一,美国政治文化中根深蒂固的结社传统为美国利益集团政治的发展提供了滋生的土壤。19世纪30年代,法国学者托克维尔在其著名的《论美国的民主》当中写道:“美国人不论年龄多大,不论处于什么地位,不论志趣是什么,无不时时在组织社团。”美国的社团五花八门,“美国人干一点小事也要成立一个社团……美国人似乎把结社视为采取行动的唯一手段。”第二,是美国人对多数无限权威——包括功能完备、组织严密的政党——的怀疑和不信任,在这种政治文化背景下,美国功能完备的政党体制的缺乏成为必然,其组织及联系人民的功能实际上由各种各样的利益集团来填补,特别是其中的政治团体。美国宪法保障人们进行政治结社的无限自由,美国人已经把结社自由当作反对多数专制的一项必要保障。正如托克维尔所写:“在美国,一旦一个党居于统治地位,一切国家大权就都落于它的手中;它的党徒也将取得各种官职,掌握一切有组织的力量,需要用结社自由去防止政党专制或大人物专权。”因此,不同于世界上大部分国家,美国的政党并没有系统的政治纲领,也没有严密的组织和纪律,也没有“入党”一说,政党平时较少活动,一般人在选举前登记为什么党就是什么党人,而且投票时很自由,登记为民主党也可以投票给共和党,反之亦然。政党在美国只是一个选举的工具,选举时联系和发动群众进行政策沟通很大程度依靠各种有组织的社会团体。

在美国利益集团200多年的兴起和发展过程中,游说从形式到手段、策略都在经历着与时俱进的发展变化,已经由最初的民众向政府请愿的简单形式发展成为形式多样化、直接从业人员达几万人、影响几乎涉及所有美国人的一个庞大的“影响力工业”,其目标是获取政治影响力。如今华盛顿有大约1万4千个特殊利益集团,注册在案的说客是2万5千多人,这个数字还不包括许多没有登记但也时常进行游说的说客。高度组织起来的利益集团在华盛顿和各州府通过游说者,并利用新闻机构、专业人员和积极的利益集团成员,极力寻求影响立法者和政府官员的途径。游说问题的范围也急剧扩大,无论是在农业、环境保护还是工业、贸易问题上,或是在国际还是国内问题上,都有利益集团在活动。

到今天,被称作“贩卖影响力”的游说已经发展成为华盛顿一大产业,它的存在和发展有合理性的一面,现今美国政治的大部分的经典教科书还都把利益集团和游说描述为是对美国民主的一种补充,利益集团代表和反映了美国社会令人眼花缭乱的多样性和多元主义。

利益集团多元主义理论认为,在一个开放竞争的利益集团政治当中,通过游说活动,各种不同的、相对立的集团互相竞争、相互抵消,最终会产生一个均衡的结果。按照罗伯特·达尔(Robert A. Dahl)的理论,利益集团的游说提供了一个将市场资源转变为政治活动的机制,这对于利益集团和游说的合理性是一个很好的解释。利益集团和游说的另外一个合理性在于通过相关行动,为政府决选者提供至关重要的信息,有了这样的信息,政府就能够有更为明达和质量更高的决策。

然而,利益集团的精英主义理论则认为,利益集团的游说往往会扭曲政府决策的公共性。利益集团通过游说过多地影响了政策,使得一部分有势力的利益集团控制了美国政治,其结果就是政府成为少数特殊利益集团的代言人,广大的人民则被排除在外,利益得不到保障。该理论还认为利益集团通过大量的私人捐款给议员或是联邦选举人,帮助其当选是一种“买选票”的行为,更为重要的是,在现实的游说过程中存在着不少的违反法律和规则的行为。这些行为,特别是2006年“游说大鳄”杰克·阿布拉莫夫(Jack Abramoff)的违法行为被曝光和定罪,造成了巨大的社会影响,成为美国式腐败的一种主要形式。

与后一种看法相适应,在华盛顿代表利益集团的说客被大多数美国人看作是狭隘的、自私的甚至是邪恶的也就不奇怪了,利益集团和游说往往被当作是美国一系列广泛的政府问题的政治替罪羊。然而,利益集团和游说活动受到宪法第一修正案的保护,游说仍然被大多数美国人视为保障言论自由、民主参与政治的重要途径,对游说进行规范的法律条款经常由于被指责限制人民言论自由而被美国最高法院判定为违宪,从而失效。可以说,只要美国公民享受着“言论自由”不受限制以及“就所受的不公平待遇要求改正而向政府请愿的权利”,利益集团和游说活动仍然将会对公共政策的制定继续发挥重要的影响。

二、游说是怎样进行的

一般来说,游说从策略上可分为两种:直接游说和间接游说。此外还有联盟游说和竞选捐款两种游说策略或是途径,但从广泛的意义上,后两种策略也属于间接游说。游说者往往根据所要游说问题的不同性质和当时的政治形势而采取不同策略或策略组合进行游说。

直接游说就是说客与游说目标(议员、行政官员、总统等)进行面对面的交流,传递关于利益集团的立场、信息,以期在其所关注的问题上影响决策者。直接游说是大部分的游说公司和利益集团优先采用的策略,它主要靠说客及利益集团的代理人来进行。很多时候利益集团领导人也亲自进行游说,他们一般都是有名望的人士。

直接游说的主要方式包括直接访问议员和官员,出席国会听证会,向决策部门提供信息及递送材料等。直接游说作为最为传统和古老的游说手段,具有最简单、最有效的特点。但并不是谁都可以进行直接游说的,它是以微妙的人际关系为基础的,进行直接游说首先必须要有门路,也就是中国人所说的“关系”,否则是没有机会接触决策者的,也就无从进行游说。虽然每个公民都有权利同领导人交流和沟通,但面对公务繁忙的政府官员和议员,你很难有机会同他们见面。而且,美国国会和行政部门组成十分庞杂,国会大厦和政府大楼里有几百位议员和成千上万名工作人员,每个人负责不同的事务,当你需要解决什么问题的时候,你必须知道该去什么地方、敲哪个门、找什么人。所有这些都使得直接游说变成一份十分“专业”的工作。因此,能够进行直接游说的一般都是前政府官员、退休议员、利益集团的领导人或者代理人以及其他政治家。这些人在政府长期工作所积累的关系网是利益集团、大公司以及游说公司最为看重的,他们退休后往往被聘为说客,或者自己开咨询公司,也即游说公司。前国会议员和前政府官员是公认的华盛顿最有影响力的说客。据美利坚大学政治历史学家阿伦·利希特曼(Allan Lichtman)的研究,众议院中大约40%的议员离开国会之后变成了说客。

间接游说的主要方式包括媒体游说,草根游说,利益集团结盟,以及示威、抵制和抗议活动。它是一种较为迂回的沟通过程,通过广告、宣传、公众舆论、群众动员等手段向决策者传递信息,它需要动员基层以及第三方加入进来,所需要传达的信息有可能无法准确全面地到达游说目标那里,而且花费较大。尽管有这些缺点,但它却具有直接游说难于企及的优点:它代表性广泛,是公开行为,有利于树立良好的公众形象,争取公众的支持(直接游说则常以秘密方式进行,游走于违法和非违法之间的灰色地带,“常打擦边球”,道德和法律方面的风险很大,尤其是大商业集团代表的“公司美国”与政府之间的“钱权交易”早已成为美国民众憎恶说客的根本原因)。

20世纪90年代以来,游说活动经历了一场革命,草根游说已经成为利益集团的一种主要游说方式。草根游说是相对于华盛顿政治圈内的游说而言的,它指的就是动员华盛顿政治圈外的资源来进行游说的战略和策略,即通过动员基层选民以获取全国各地的支持,来影响决策者的政治动员行动。间接游说的常用手段就是通过传统邮件、电报、电话、传真、电子邮件等方式给议员或是政府官员发送信息。在90年代以来的现代信息和通讯技术特别是互联网支持下,组织大规模的草根游说更为方便快捷,也使得电子邮件成为成本最低、最为便捷的手段。现在的草根游说不再仅仅是对直接游说的补充,而是各利益集团越来越多使用的一种重要策略,其规模越来越大,形式也趋于多样化。其中一个新的形式就是选民教育运动。它指利益集团深入各国会选区,向自己的成员讲授关于立法程序的知识,让其知晓影响他们作为利益集团成员的相关议题,动员他们通过自己的渠道与代表他们的联邦和州议员及官员沟通。

草根游说的力量不容小视,许多国会议员甚至认为草根游说比直接游说更为有效,因为从议员的角度来看,选民的要求和需要才是他们最重要的考虑,使所在地区选民满意是议员们最为关注的,是他们能否再次当选的关键。“所有的政治都是本地的”,前众议院议长托马斯·奥尼尔(Thomas P. O’Neill)的话表达了议员们与本区选民及当地利益集团之间的紧密联系。这个观点也得到了游说公司的认可,2008年春笔者在北京访问过美国最为著名的游说公司之一的卡西迪公司(Cassidy & Associates)的创始人和主席杰拉德·卡西迪(Gerald S. J. Cassidy),在被问及哪一种游说手段最为有效时,他认为是草根游说。在实践中,议员们需要回应的往往是经常表达自己观点的、组织良好的和活跃的当地利益集团的观点,而不是选民整体的观点。这些利益集团比起一般的公民更有影响力,因为在涉及它们自己的问题上,利益集团成员比大多数人都要关注得多。

近十几年来,一种新的策略即联盟策略日益成了受许多不同类型的利益集团欢迎的游说手段,成为了利益集团战略的一个重要部分。围绕各种各样的问题,不同类型的利益集团往往组成暂时的联盟,以获得更大的资源和影响力,对决策者形成更大的压力,增加游说成功的机会。现代华盛顿的游说活动到处充满着各种各样、有时甚至是奇异的利益集团的政治组合。在1992年的《北美自由贸易区协定》(NAFTA)问题上,环保主义者、消费者、劳工、农场主、宗教和公民集团结成一个专门联盟——公民贸易运动,反对美国政府批准NAFTA,而公司和贸易及企业协会结成一个包罗万象的组织USA-NAFTA,支持批准NAFTA。20世纪80年代到90年代以来,美国出现了一些新的在意识形态上较为保守的组织联盟,成为了选举中重要的政治因素。工会、消费者组织、赞成选择权利团体和环保利益集团也在许多竞选中组成联盟,它们一般都支持民主党候选人,一致反对商业界。

除了直接和间接的游说手段之外,通过竞选财政捐赠影响选举从而创造出实现其政策目标的有利条件,是非常重要的游说方式。每两年一次的国会选举,每四年一次的大选是说客和利益集团发挥影响的重要时机。金钱能够资助任何政治活动,是现代政治的通用资源。对于利益集团的游说来说,它也是决定因素。当然,从理论上来讲,这种游说也算是间接游说,因为通过政治献金的提供,利益集团和说客只是能够取得接近决策者的机会,这也就是所谓的“用钱买路”。而且政治学者的研究表明,竞选捐赠与当选的议员或行政官员的政策并没有太大的直接联系。而利益集团和说客都明白,通过竞选捐献获取门路非常重要,否则就没有施加影响的机会。说客或是利益集团如果想要在新的行政部门或是新国会中进行直接游说,同决策者会面,想要争取进行政策游说或是拨款,那就必须在竞选过程中通过政治捐献或是帮助组织竞选、帮助做广告等方式预先打下基础。这就美国政治运作的方式,是公开的秘密。当然,竞选捐献也是美国式的腐败经常发生的环节,各种合法或者是违反规定的或者是介于二者之间的政治捐款形式和手段,可谓五花八门,千变万化,成为美国政治中最具争议的部分。

从对象来看,游说又可分为对国会、行政部门及司法部门的游说。

国会是游说公司、利益集团进行游说的主要场所,也是效果最佳的地方。美国国会在起草和通过法律方面享有的巨大权力使它成为各种说客和利益集团持续和密集的游说中心。此外,国会对于外部的压力和影响相对开放,其政治影响力广泛分布在各国会议员个人身上;利益集团提供的信息是国会议员信息来源的重要途径;议员们都关注自己的连选连任,因此他们需要通过显示自己对利益集团利益的关心来得到利益集团的支持。所有这些因素的综合使得利益集团以及代理游说者对议员特别是本选区的议员有很大的影响。

总统也是游说的目标。但说客和利益集团对白宫官员和总统的接近较为有限,利益集团很少能直接影响总统,它们主要是在总统对高层行政官员的任命上有影响政策的途径,如环保主义者、消费者、商业协会、女权主义者等等都在相应的行政部门职位上要求总统任命其支持者,并通过说客将其意见表达出来。而总统在任命内阁成员时,也常常会考虑这些有影响的利益集团所能接受的人选。克林顿总统第一任期内的退伍军人事务部部长杰西·布朗(Jesse Brown)就是退伍军人利益集团“美国伤残退伍军人”(Disabled American Veterans)的首领,其第一任期内的商业部长洛·布朗(Ron Brown)曾经是美国几个大公司的说客,与商业界联系密切。

对行政部门的游说较为困难,但由于政府行政部门与私人企业之间的“旋转门”的存在,造成许多部门代表的就是一些特殊集团的利益;反之,利益集团对这些部门也有很强的影响力。事实上,对许多不大为公众所熟知的行政部门的游说是最有效的。这些行政部门,如小企业局(Small Business Administration)制订的政策不为公众所熟悉。公众不太清楚它们制定的政策只是让特定的集团受益还是使所有人受益,这种情况最有利于利益集团的游说。

对司法部门也能进行游说。由于联邦司法系统在程序上和过程上与行政部门和立法部门都不同,不能像其他两个部门一样发起动议制定政策,而只有通过诉讼过程才能形成司法方面的政策,因此,说客和利益集团进行司法游说的主要方式是提起司法诉讼并利用媒体和公众舆论在司法审判的早期阶段争取支持者,以取得有利于利益集团的判决,从而造成事实上的影响。而近些年来运用得较多且引人注目的一个游说策略是影响对法官的选择,特别是联邦法官的选择。由于联邦法院法官的任命是终身的,因此司法任命的影响力可长达几十年之久。利益集团对不同层次的法官提名和任命都给予密切关注,力图施加影响。著名的利益集团美国律师协会(American Bar Association)就对基层的联邦法官以及最高法院法官都有着很强的影响力。

三、“游戏规则”——有关联邦游说活动的法规

现有的涉及规范游说活动的法规主要有《联邦游说法》和《竞选财政法》,前者的目的就是为了规范游说行为,对于其中的违规行为进行遏制和处罚;后者主要是针对竞选中的政治捐献进行规范。

《联邦游说法》的主要内容是对“游说”“说客”进行定义,并对说客和游说活动做出限制和规定,对说客进行登记。随着游说活动日益增多,影响越来越大,1946年,国会制定了第一部《联邦游说管制法》,但由于存在如何管制利益集团又不违犯宪法第一修正案的难题,这部法律存在很多弱点和漏洞。尽管如此,直到上世纪90年代也没有新的游说法出台。1993年1月,克林顿总统签署了12834号行政命令,严格了对行政部门官员离职后的游说活动的限制,将禁止与前机构和部门联系的冷却期限由一年延长到了五年,并永久禁止前行政部门官员作为外国政府或政党的代理人进行游说。1995年,新的游说法即《游说公开法》在国会获得通过,法案的主要内容是要求对议会和行政部门进行游说活动的人士实行登记制度并报告他们的客户、所游说的问题、所接受的金额。法案对“游说”和“说客”都做了新的定义,规定任何带有游说性质或支持这种接触的努力都定义为游说活动,新法律对说客的定义是指任何受客户或组织雇用并从中获得金融和其他方面的收入的个人,且该个人在半年内游说活动超过了其活动的20%。当然,如果其在这期间与游说相关活动的总收入少于或等于5000美元的话,就不用登记。同样,雇用自己的说客的组织每年在游说活动中花费少于2万美元的也无须注册。法案还明确规定说客可以招待议员,餐饮费需在50美元以下,一年内的所有花费不得超过100美元。法案还确定回避期限,原议员及其助手、所有的公务员在离职后的一年内不得游说国会。最后,法案还规定了惩罚措施。

1995年的《游说公开法》对于1946年的游说法是一个重大进步。然而,新法律仍然有很明显的弱点。第一是没有提及已成为90年代以来利益集团一种主要游说手法的草根游说;第二,用来鉴别华盛顿联盟活动的用语较为模糊,不能有效控制联盟所用的多种手法。许多联盟所进行的活动都是集中在草根游说动员上和广泛的媒体运动上,而按照新规定,这些活动都不构成游说。于是,持有数百万美元的联盟可以不登记,作为游说实体,只要联盟的每一个成员每半年用于游说目的的支出少于1万美元。另外,新法律对于说客的精确数目、所游说的目标等的公开性的规定仍然不够,公众对此还是知之甚少。

2006年阿布拉莫夫案在美国政坛引发了一场地震,处在漩涡中心的国会山当年就抛出了各种游说改革法案。在长期酝酿后,国会终于在2007年通过了新的治理华盛顿特区的政治与金钱关系的法案,并于当年9月14日由布什总统签署成为法律。该法案要求游说人员在互联网上公布相关活动的详细报告,公布他们为国会议员所筹集到的竞选捐款,并要求议员在离职后必须等待两年而不是之前的一年才能从事游说工作。该法案还包括禁止国会议员接受游说者馈赠的礼物或免费旅行、国会议员必须公布“专项拨款”等条款。该法案被称为30多年来最彻底的一次改革。

但这项新的道德法案仍然存在缺陷,例如其实还是容许政治领袖向公众隐瞒“专项拨款”,在竞选款项方面也充满了漏洞,而且没有新的执法机制,如类似“公共廉政办公室”这样的外部的独立组织。批评新法案的人所指的“专项拨款”是说客们工作的重点。说客们经常通过争取专项拨款来帮助客户得到政府资金。专项拨款是政府为特定行业、项目和单位提供的资金和税赋优惠。著名思想库传统基金会在2007年发表的一份报告中认为,许多特殊利益集团通过雇用说客得到专项拨款,这些说客往往是议员或者国会拨款委员会相关机构工作人员的亲属。根据国会公共政策研究部门国会研究处的统计,过去10年里,拨款法案中的专项拨款增加了2倍,达到1万6千起。前文提到的利希特曼教授称,近几年来,最恶劣的一件事是阿拉斯加的参议员用几亿美元的专项拨款修建了一座连接一个岛屿的大桥,但这个岛上根本没人居住。

的确,法律并不能完全解决腐败问题。一方面,精通法律又无比油滑的说客们总能将他们手中握有的金钱以人们想象不到的新途径,用变通的手法把“实惠”送到议员手中。比如说不能给议员送礼,但法律允许议员们靠出书挣钱,也可以四处演说推销其著作,说客们就想出用大笔购买议员的书籍的方式来变相送礼;不准请议员个人吃饭,也有办法,既然游说法令并不限制众议员和参议员接受政治行动委员会每次选举不超过5000美元的捐款,一些提供捐款的利益集团在给予竞选捐款的名义下继续宴请选举人。新的游说规定只是改变了说客和利益集团在国会山做交易的方式。随着时间的推移,越来越多的说客算计出在新规定下新的游说操作方式。另一方面,美国总是存在反对太过激进的改革措施的力量,担心过多的限制有可能由此导致侵犯宪法赋予人们的言论自由权,因此,每次游说改革,即使只是在规范化和公开化上下功夫,也常常遇到很大困难。进一步讲,议员们和说客们相互依存的关系已经在美国政治生活中共同成长了很长时间,国会山完全接受说客和议员们之间那种说不清、道不明的互动。虽然这经常成为人们关于美国式腐败的主要根据,但说客和议员的关系似乎难于清理,说客们依靠他们在政治决策圈的管道和影响力挣钱,议员们由于自己的立法职责,需要从说客身上获取信息,得知每一个法案能如何影响其特定的经济利益和政治前途。

竞选筹款法。美国的总统、参议员和众议员为联邦公职。竞选人为开展以全国1亿多选民为目标的竞选活动,必须筹集数千万资金才能保证竞选顺利进行,因此,金钱在美国总统选举中有着重要作用。按照美国宪法的精神,政治捐款是公民参政以及言论自由的重要体现,是不能禁止的,而且在实际的竞选活动中,需要花费大量资金用于雇用竞选班子的工作人员,制作竞选标语和招贴画,布置演讲场地,发布广播和电视广告等。但美国的法律对个人和组织如何进行政治捐款,候选人如何筹集竞选资金进行了限制和规范,否则捐款人可能通过政治献金影响甚至支配立法和政府部门,担任公职者利用职权对捐款人进行肆无忌惮地地勒索,这势必会造成很多腐败问题。《联邦竞选法》就是对竞选活动中对竞选资金的筹资方式、资金来源和资金数额等进行规定。

现在的说客和利益集团的竞选财政捐赠是在由国会制定并由最高法院解释过的1976年的《竞选财政法》及联邦竞选委员会(Federal Election Commission(FEC))制定的一系列规定下进行的。联邦竞选委员会是为了公开联邦选举资金筹措事务而成立的机构,它还负责执行1974年的《联邦竞选法》(FECA,1971年通过,1972年和1974年做了进一步修改——编者注。)。总的来说,这些法律禁止公司、联盟及其他组织从他们自己的财产中捐款给联邦候选人或动用政党账户来支持联邦选举的竞选运动,对个人对候选人和政党的捐款数额设置了上限,并要求公开选举中所花费的金钱。《联邦竞选法》催生了现代的政治行动委员会(PAC),因为该法允许公司、行业协会、联盟及其他组织成立竞选委员会,这些委员会可以从这些组织的雇员和会员那里收集捐款并把它重新分配给联邦候选人和政党组织。政治行动委员会的设立使得说客和利益集团能够在联邦选举中发挥重要作用。

1976年的《联邦竞选法》只是解决了体制内竞选筹款的问题,此后,有些人绕过它,找到了体制外的筹款途径,也因此出现了所谓的“硬钱”(hard money)和“软钱”(soft money)之分。“硬钱”指来自个人或是来自在联邦选举委员会注册的政治委员会有限额的捐款,来源必须对外公开,而且不能是来自公司或工会的捐款,“硬钱”可以捐给候选人本人或是政党,受到《联邦竞选法》的严格限制和联邦选举委员会的监督。“软钱”指不在《联邦竞选法》限制内的支持竞选的财政支出,即体制外的筹款,在2002年之前,它可以来自公司和工会,数额没有任何限制,不能用于联邦选举,但是可以用在政党的组建和行政开支上,包括选民登记、出门投票运动等活动以及“事务广告”(Issue Ads)(按照美国法律规定,“事务广告”指不明确使用比如说“投票支持”或“反对”等字眼来表明其倾向,也不能有“竞选人”这样的字眼)上。也就是说,只要其活动“独立于”候选人,政党或者其他组织可以无限制地花钱。

20世纪80年代以来,软钱在大选及国会竞选中越来越受到政党的重视,共和民主两党在大选中筹集的软钱数目在激增,特别是进入90年代以后。1992年大选中民主党筹集的软钱为3690万美元以上,共和党则为5170万美元;而1996年民主党筹集的软钱达到了1.239亿美元,共和党则达1.382亿美元;到2002年民主党筹集了2.5亿美元。共和党则达到了2.58亿美元,同时期民主共和两党筹集的硬钱则分别为1.62亿美元和3.52亿美元。可见,软钱到了2002年已经成为了竞选资金的重要部分,对于民主党人来说尤其如此。

然而,关于软钱的争议以及限制软钱的呼声也一直没有停歇。2002年美国国会通过《跨党派竞选筹款改革法》〔又称《麦凯恩—法因戈尔德法》,由现共和党总统竞选人、参议员约翰·麦凯恩(John McCain)和拉塞尔·法因戈尔德(Russell Feingold)联合提出〕并由布什总统签署成为法律,该法的最大功效就是从法律上堵住了软钱漏洞。该法有两个关键条款:一是禁止全国性的政党委员会筹集和使用任何联邦法律限制之外的资金。具体说,即禁止公司、工会或者富有的个人向政党无限制地捐款,即便这些捐款只用于州和地方选举或是政党建设,如帮助进行选民登记、帮助进行出门投票运动以及宣传政党观点等活动也不可以(这一条款遭到很多反对,于是在该法出台过程中,经过莱文修正案的修改,允许部分资金用于州和地方政党进行帮助选民登记、帮助进行出门投票运动,这一部分资金被称为“莱文资金”)。二是禁止“事务广告”。此前很大一部分软钱不捐给竞选人,而是用于做“事务广告”,广告上不说选谁,也不说不选谁,只是对某位候选人提出尖锐的批评,或者赞扬某位候选人的立场和观点。新竞选筹款法规定,大选前60天或是初选前30天之内做这样的广告,并且提到候选人的名字并附有他的照片。那么,这样的广告就算是竞选广告,是被禁止的。

但在《跨党派竞选筹款改革法》通过之后的2004年大选中,许多527组织则成为了筹集和使用软钱并进行“事务广告”的主要承担者(527组织指的是根据美国税法第26条第527款下的免税组织,527组织的主要目的是为影响竞选提名、选举、任命或者是击败竞选公职的候选人。它不受联邦选举委员会或者州选举委员会管制,也不像政治行动委员会一样有捐款额的限制)。据美国“回应政治中心”(Center for Responsive Politics)的资料显示,由527组织筹集的资金,同原来的政党委员会筹集的软钱数量大致相当。也就是说,在新的法律下,软钱只不过换了个组织者,仍然能够通过另外的形式参与到竞选中来。这引起了很大争议,联邦选举委员会于是要求它们登记为“政治委员会”从而受《联邦竞选法》的限制,并且在2006年对三个在2004年大选中违反《联邦竞选法》拒绝登记为“政治委员会”的527组织进行了大额罚款。

然而,一如游说法的改革,《竞选筹款法》同样在保障言论自由的呼声中遭遇到了严重的挑战。按照联邦最高法院对1976年著名的巴克利诉瓦莱奥案的判决,竞选开销从某种意义上讲就等于言论自由。换句话说就是,只有投入必要的财力,才能保证竞选言论不受限制地得到表达。因此,政府颁布指令限制竞选开销,违反了宪法第一修正案的言论自由条款。判决指出,候选人、委员会、特别利益团体以及个人花钱做竞选广告的宪法权利应该受到保护。这个判决成为了一个标杆,成为以后多次竞选法律与言论自由权冲突判决时的主要依据。此后,虽然美国联邦最高法院在2003年的参议员麦康奈尔(Mitch McConnell)起诉联邦选举委员会一案的判决中肯定了2002年的《跨党派竞选筹款改革法》禁止不受限制的软钱符合宪法,还肯定了禁止公司和工会在大选前通过电台和电视台做“事务广告”的做法,但美国社会称该法案违反言论自由的声音非常强大,禁止“事务广告”条款最终在2007年6月,在“威斯康星生命权利”诉联邦选举委员会(Wisconsin Right to Life, Inc. v. Federal Election Commission)一案中被美国联邦最高法院判为违宪。联邦最高法院该判决缩小了“事务广告”所指向的范围,判决称“言论自由权的保护适用于任何广告,除了那种只可能被解释为呼吁投票支持或者是反对某一候选人(express advocacy)的广告之外”。 这一新判决的实际应用范围和影响将在2008年的选举中由联邦选举委员会对它的解读和应用决定。但实际上,这个判决已经解除了对“事务广告”的限制,在2007年~2008年选举周期中,许多利益集团也都在研究如何才能既做广告又不违法,527组织在竞选活动中更加小心用语,避免造成“支持”或“反对”某位候选人的印象,从而受到《联邦竞选法》的制约。

在筹款方面,面对联邦选举委员会更加严格的管制,许多527组织纷纷将改变自身组成结构,将自己转变为501C4组织(按照美国税法501C4条款规定的、主要从事社会福利工作,可以减免税收的组织),这些组织主要事务是进行社会福利工作,但也有二级的竞选功能,它们可以不向联邦选举委员会公开其财务使用情况。此外,本来许多利益集团本身就是501C4或501C6(按照美国税法501C6条款规定的可以减免税收的商业贸易组织)组织,通过这些组织进行竞选捐献的,不用向联邦选举委员会公开其资金使用状况。许多利益集团通过组织和操控527组织以及以501C4或501C6组织的形式来进行捐款,通过这样一种方式,说客和利益集团即使在新的《竞选筹款法》下也照样能够——有时处在更加有利的地位——通过竞选捐款来获取影响。

四、从美国大选看说客和利益集团在竞选中的作用

竞选,特别是四年一次的大选,是说客和利益集团最为重要的游说时机。利益集团影响竞选的方法基本上可以分为两类:各种形式的直接捐赠以及其他各种形式的竞选帮助。直接捐款一直都不是利益集团影响竞选最主要的方式,特别是随着2002年《跨党派竞选筹款改革法》的通过,以及2004年之后联邦选举委员会对变相筹集软钱的527组织的严厉处罚之后更是如此。除了筹款之外,很多利益集团通过其他重要方式,更深远地影响着选举。

首先,“事务广告”日益成为利益集团影响大选的重要方式。“事务广告”正是2002年的《跨党派竞选筹款改革法》希望制止的软钱漏洞之一。但在最高法院2007年对“威斯康星生命权利”诉联邦选举委员会一案的判决下,各种利益集团实际能够继续通过事务广告,大把花钱影响大选结果。

广告在大选中的作用虽然不能说是决定性的,但更多的广告则意味着候选人的影响力能够覆盖更多摇摆州(指大选中两党争夺比较激烈的州),意味着有可能赢得更多的摇摆州,从而最终赢得大选。这些广告只需要注意使其看起来有多个针对目标,不被唯一解释为支持或反对某个候选人就不会被认为违反了《联邦竞选法》。

在2004年大选中,“快艇老兵说真相”(Swift Boat Veterans for Truth)频频在媒体上攻击民主党总统候选人约翰·克里所宣称的他在越战中的英勇行径是撒谎。许多人认为,克里没有对该组织攻击广告做出足够的反应,是最后影响大选结果的重要原因。有了前车之鉴,民主党在今年的大选中,做足了广告。到大选日前,奥巴马用于广告的费用将达到9000万美元,这个数字超过了麦凯恩整个大选期间能够花费的金额,即8410万美元的总统大选公共资金(有着较强的筹集能力的奥巴马选择了不在大选中使用公共基金,以便可以无限制地筹款,而筹款能力稍弱的麦凯恩则选择了使用总统竞选公共基金,2008年总统大选的公共基金是8410万美元,只能在这个数目下竞选)。在竞争激烈的14个州中,奥巴马投放的广告都多过麦凯恩。到今年10月份奥巴马在民意调查中的领先优势已经两是位数,个中原因除了华尔街的金融风暴下糟糕的经济形势外,再就是他的广告攻势完全压过了麦凯恩。

另外,更为重要,花费更高、影响更大的是由分别代表两党的外部利益集团进行的“事务广告”。支持奥巴马的民主党利益集团花费在广告上的费用远远超过奥巴马自己花费的9000万美元。与民主党关系密切的著名自由团体“前进”(MoveOn.org)在奥巴马表示不想让名声已经变坏的527组织资助之后,宣布终止其527组织的运作,将更多的钱用在广告上,并在今年9月称将其广告费用加倍,投入700万美元来反对麦凯恩。工会历来是民主党的重要支持者,工会成员有70%的投票都是支持民主党的,这次大选工会更是投入巨资来支持奥巴马。主要的工会组织劳联—产联(AFL-CIO)在大选来临前几个月计划投入2亿美元的预算,其中的约1.3亿都用在广告上。另一个工会组织“服务业雇员国际联盟”(Service Employees International Union)也将投入210万美元,用在攻击麦凯恩的广告上。仅仅这几个利益集团的广告费用就已经超出奥巴马竞选委员会能够支付的广告费用。

在共和党方面,也有许多利益集团通过“事务广告”支持麦凯恩,一个叫“美国事务计划”(American Issue Project)的组织花费280万美元,在民主党大会召开前连续在俄亥俄和密歇根州做了60秒广告,叫做“我们知道的够多了吗?”,攻击奥巴马的身份问题。此外,“捍卫基督教联盟”(Christian Defense Coalition),攻击奥巴马是“支持堕胎的总统”,称奥巴马将会用纳税人的钱去支持堕胎,“让自由永存”(Let Freedom Ring)攻击奥巴马在许多问题上是个两面派,该30秒广告在有线电视新闻网(CNN)、全国广播公司(NBC)旗下的MSNBC电视台以及福克斯新闻网(Fox News)等美国著名新闻媒体上播出。

两相比较,到今年10月上旬为止,支持奥巴马外部利益集团的“事务广告”无论在数量上还是广告花费上都占据了上风。

究竟利益集团的“事务广告”花费有多大,这很难说清楚,如此众多的利益集团,也不需要向联邦委员会登记,不必公开其支出情况,因此也少有这方面的精确统计。根据“回应政治中心”公布的数字,2004年选举周期中的花费为17亿美元,而该选举周期中联邦委员会统计的总统选举一共花费10亿美元,国会选举花费9.19亿美元,一共是19.19亿美元,按照媒体支出一般占到全部竞选开支的30%~50%计算,2004年总统和国会候选人在广告上的硬钱开支应该是5.75亿美元至9.58亿美元之间。那么,比起17亿美元的广告总开支,剩下的近7到11亿美元的广告费用大概就是利益集团用来进行“事务广告”的花费。2008年这个数字估计能够超过15亿(根据CNN估计的2008年选举周期广告费用将超过30亿美元的数据)。

其次,草根游说也是众多利益集团在大选中起作用的主要方式,其中最重要的方式就是帮助进行选民登记并发起出门投票运动(get-out-the-vote, or GOTV),鼓励选民去投票。

利益集团组织人员,通过挨家挨户敲门的方式或者是其他具体方式,比如说帮助选民在家照看孩子,让选民有时间放心去投票等等来进行出门投票运动。这项工作常常是非常细微,但如果组织得好,经常都是决定性的,特别是在摇摆州。因为决定每次大选最终胜负的就是这些摇摆州。在这方面,历来共和党选民的投票率高过民主党选民,其中特别是占选民一半的白人工人阶层投票率更高,共和党人通过在社会问题上持有的保守立场得到大多数白人工人阶层的选票。在白人劳工阶级选票上的极大劣势被认为是自上世纪80年代以来多次民主党大选失败的一个重要原因。

传统上,工会是民主党进行“地面作战”、即挨家挨户地动员选民的主力。他们这次更是拼了血本来支持奥巴马。劳联—产联从总共2亿美元的预算中拿出5300万,在24个重点州进行针对1300万选民的出门投票运动。针对共和党人在白人工人阶层中的影响,劳联—产联新成立的进行竞选活动的附属组织“工作的美国”(Working America),通过招募成员并劝说他们支持民主党的方式,劝说摇摆州的一些传统上比较保守的白人工会成员以及对工会较为友好的白人选民支持奥巴马,告诉他们将主要关注转移到与经济有关的议题,如税收、医疗保健和教育上,而不光是宗教、枪支等问题,并称奥巴马在经济方面更为出色。该组织的目标是7000万个电话和2000万份传单送到工作地点,并由240个全职工作人员进行上门访问。在目前金融海啸造成美国经济深陷困难的情况下,这些工作很有成效,目前招募的成员已达250万人,民调显示在白人工人阶级选民的支持率上,奥巴马缩小了与麦凯恩的差距。另一个工会组织“服务业雇员国际联盟”今年的总预算比2004年增加了2000万美元,计划到选举日全部花费会达8500万美元。该组织专门抽出1400人,暂停手头工作,全职来帮助民主党在12个州进行出门投票等竞选活动。到目前为止,他们已经敲开了34万户家庭的门进行鼓动,打出65,000个电话,登记了45,000位选民。该组织最近在3个摇摆州即宾夕法尼亚州、俄亥俄州以及密歇根州投入210万美元,劝说不断丢失工作的白人工人阶级家庭为民主党投票。

除了工会之外,“前进”组织计划花费3800万美元,依靠其420万会员鼓动摇摆州的年轻人去投票,他们的目标是50万年轻人的选票。另一个支持奥巴马的组织“政治行动委员会力量”(PowerPAC.org)则正在执行一个1000万美元的动员选民出门投票运动,重点指向黑人和西班牙裔选民。预算为2500万美元的“美国投票”(America Votes)则扮演了协调机构的角色,其主要职责就是协调近50个工会和自由派组织的竞选活动。这个协调作用是非常重要的,不然,出门投票运动没有章法,容易发生混乱。“这是工会组织前所未有的竞选支持运动,是草根游说中一次最大的协调行动,也是最为复杂的选民锁定活动。”劳联—产联的政治部主任凯伦·阿克尔曼(Karen Ackerman)如是说。

不仅如此,工会组织在今年大选中投入了更多的钱,采取新的策略,推动出门投票运动,试图对共和党人的优势发起挑战。共和党全国委员会凭借其资金优势和和复杂的“微观定位”技术,从人口统计数据中锁定那些可能支持共和党的选民,敦促他们去投票。多年来,他们已经积累了一个著名的“选民数据库”(Voter Vault),成为共和党历次大选成功的重要秘诀。这次,奥巴马阵营也不甘示弱,通过一位民主党私人侦探建立的公司CATALIST,也建立了类似的数据库,该公司拥有2.3亿美国人的资料。“改变去赢得胜利”(Change to Win)是2005年从劳联—产联分离出来的工会组织,包括著名的卡车司机工会(Teamster)和服务业雇员工会,利用CALALIST的数据库,花费6500万美元,发出1400万份邮件,打出1000万个电话,来进行有针对性的投票鼓动。

但共和党竞选人士则对民主党的这些努力不以为然,共和党全国委员会的发言人阿历克斯·科南特(Alex Conant)称共和党将会在大选前三天进行密集的出门投票运动,他们仍然会在出门投票运动中领先民主党。他说:“我们看重的是质量,而不是数量。民主党人只是漫无目的地去敲人家的门,我们的做法更有效率,我们知道该去敲哪户家庭的门,给什么人家打电话。奥巴马依靠外部组织去干这些事,我们不靠这些组织,我们将会再次成功。”话虽这样说,但以美国商会(U.S. Chamber of Commerce)为主的商业利益集团也不敢怠慢,纷纷采取行动,对抗来自工会的新挑战。

当然,民主党在工会等利益集团的努力下,是否能够提高出门投票率,是否能够拉到足够比例的白人工人阶层选民的票,最终赢得大选,还得等到11月才能见分晓。

第三,在竞选捐赠方面,也就是直接和间接的硬钱筹集方面,利益集团也起着重要作用。根据《联邦竞选法》的规定,利益集团直接捐款的合法途径是通过政治行动委员会来进行。根据联邦选举委员会的官方数据,2004年大选年的竞选周期中,美国4867个政治行动委员会总捐给联邦竞选人的金额是3.10亿美元,2005~2006年选举周期是非大选年,美国5091个政治行动委员会捐给联邦竞选人的金额是3.63亿美元。

利益集团通过政治行动委员会给予总统竞选人的直接捐款是微不足道的,历年来都不超过1%。2004年大选中的数字大概是2000多万美元,今年奥巴马的4亿多美元的竞选筹款中,到目前来自政治行动委员会的数目只有区区450美元。但大选年中,不仅有总统大选,还有国会选举,后者在美国政治中同样非常重要,说客和利益集团游说一般集中在国会方面,大选年中他们的一个主要任务是为国会候选人筹集竞选资金。利益集团将绝大部分通过政治行动委员会得到的直接捐款,都用在国会选举上。政治行动委员会是利益集团向国会候选人提供资金支持的重要渠道,在竞选中发挥着重要作用。在1992年选举年中,国会候选人的开支总额超过了6.78亿美元,其中有27.4%(1.8亿美元)来自政治行动委员会。此后这个数字一直增长,1996年突破2亿美元,到2000年达到2.45亿美元,2004年是2.89亿美元,到2006年则达到了3.63亿美元,占到当年国会选举开支总额12.67亿美元的28%。这个比例10多年来基本没有变化,政治行动委员会多年来基本上为国会议员们提供着近三分之一的竞选捐款。今年也不会有太大变化。

除了直接捐款之外,利益集团在总统大选中间接捐款的方式很多,其中两种方式比较重要,即赞助政党全国大会和帮助筹集个人捐款。

现在的联邦选举法有一个漏洞,那就是两党各自正式提名两党总统候选人的全国大会。全国代表大会非常重要,花费不菲。据竞选筹款研究所(Campaign Finance Institute)的报告,两党大会费用中80%左右都是承办的利益集团出的钱,今年两党大会支出1.12亿美元中,有8960万是私人资金,2004年这两个数字分别为1.7亿美元和1.4亿美元。对于这个漏洞,两党总统候选人奥巴马和麦凯恩都含糊其辞,对于政党大会筹款机制的改革都没有任何实际的建议。此外,2002年《跨党派竞选筹款改革法》禁止软钱之后,在个人捐款中兴起了一种“打包”捐款的方式,打包者从很多个人捐款者或者是政治行动委员会中收集捐款,集中到一起之后一起捐给候选人,由此打包者可以突破个人捐款上限,筹集一大笔钱来捐献。打包者经常由说客或是公司CEO、基金经理等人来担当。现有的法律和规定不能有效制止这种新的捐款方式。到今年8月18日止,534位打包者已经为麦凯恩筹集了7500多万美元,509位打包者为奥巴马筹集了6300多万美元。平均每个打包者筹款数额达10多万美元,大大超过了个人可以捐款的限额。

第四,利益集团可使用独立支出来支持和接近竞选人。独立支出指不得与竞选人或竞选官员发生联系的开支。《联邦竞选法》规定,只要不传达支持或反对任何候选人的信息和观点,个人或组织的独立开销不受限制。同理,政治行动委员会使用独立支出时不能把这种花费同竞选等同起来,即不同候选人发生任何合作、协商或一致行动,也不能是应候选人的要求。

独立支出一般都用在广告上,用来支持或是反对某候选人,它不属于软钱,但除了必须向联邦选举委员会报告所花费用外,数额和使用上没有限制,因此可以明白无误地大量花费传达支持或是反对某一候选人的信息,但它的弱点是因为不能与所支持的竞选人协调,因此可能出现影响不大甚至存在帮倒忙的可能。除了政治运动委员会外,政党委员会以及527组织也常会使用独立支出。

近年用于独立支出的金额也在增长,2005~2006年的国会选举周期中,独立支出的数额达到了3600万美元。在2007~2008年选举周期中,到今年10月9日为止,用于总统候选人的独立支出已经超过1亿美元,其中支持麦凯恩的独立支出来自13个组织,约为220万美元;反对他的独立支出有783万美元,来自17个政治行动委员会。支持奥巴马的独立支出有3300多万美元,来自49个利益集团,其中主要的支出来自“服务业雇员国际工会”“联合汽车工人联盟”(United Auto Workers)“前进”组织等集团;反对奥巴马的独立开支也多达2500多万美元,来自17个利益集团,其中绝大部分来自“全美步枪协会”(National Rifle Association),“美国事务计划”等集团,最大一笔支出来自共和党全国委员会,共1600万美元。

第五,利益集团领袖公开宣布支持(endorsement)也是一种影响大选的方式。公开宣布支持虽然不能决定其成员的投票,但作为领袖,作为很有影响的公众人物,他们公开宣布支持会影响其成员以及更为广泛的公众的决定。今年10月9日著名的利益集团“全美长枪协会”宣布支持麦凯恩,相信很大程度上有共和党副总统候选人佩林的保守立场和以及她作为该协会会员的原因,因为该协会并不经常宣布支持总统候选人。目前已经宣布支持奥巴马的有“劳联—产联”“美国警察组织协会”(National Association of Police Organization)“人权运动”(Human Rights Campaign)以及著名环保组织“西埃拉俱乐部”(Sierra Club)等;宣布支持麦凯恩的除了“全美步枪协会”外,还有“建筑工人和承包商协会”(Associated Builders and Contractors)等。

第六,利益集团利用全国政党大会召开之际进行外部影响。主要方式是在场内表演和场外示威。因为党大会是全国关注的聚焦时刻,经常都有上千家媒体到场,吸引的目光比平时多得多,效果也好很多,这刺激着利益集团们努力在大会场内外打出自己的主张、口号等以传递出自己集团的信息,扩大影响。

总之,随着民众要求规范选举、打击其中的权钱交易的呼声不断,美国的《竞选筹款法》也越来越严厉,《联邦竞选法》规定的硬钱数量在选举中所占比例越来越大,利益集团的竞选捐款则受到的限制也更大了。然而,倾向于越来越严格的《竞选筹款法》往往在捍卫言论自由的权利力量面前进步缓慢,在与之相冲突的过程中不断被修改,说客和利益集团也能够不断找到新的途径来进行竞选捐款和其他方式帮助竞选,从而为日后的接近决策者影响政策和寻求拨款创造条件。这些正是美国竞选政治的现实,体现了美国政治传统中对言论自由的极端重视,也体现了美国民主政治的一个根本特征——妥协,任何政策和法律的出台都是不同力量较量的结果,也是不同力量妥协的结果。通过这样的政治运作方式,美国的选举法律和政治在经历着缓慢而稳定的变化,体现了其保守主义的特征。这些特征在可见的将来将不会有太大的改变。

何兴强,中国社会科学院美国研究所助理研究员,政治学博士

来源:《领导者》24期,天益网受权发布。

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