康宇雄:公共土地批租制度下土地增值分配交易成本:以香港为例

选择字号:   本文共阅读 1407 次 更新时间:2008-11-02 19:32:45

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康宇雄  

  

  康宇雄(Yu-Hung Hong) 韩超 译

  

  摘要:本文通过对香港案例的研究,探讨了以下四种公共批租制度下获取土地增值机制的活力:公开拍卖,租约变更,租约续期以及收取年租(房地产年税)。研究发现,几种方式的效力不尽相同;相反,各种方式的可适性很大程度上依赖于合同当事人履行土地批租时所处的情境。研究通过改进的交易成本模型分析表明,四种方式中公开拍卖分配土地价值的交易成本最低。这解释了香港政府一直采用这种方式获取土地价值的原因。最后,本文讨论了这一发现对于香港以及施行公共批租制度的国家的意义。

  

  结论

  

  文章利用交易成本理论解释了政府依赖于初始拍卖获取土地增值的原因。总的来说,香港的土地批租并没有导致较高的政府成本。除此之外,公开拍卖的权利界定、谈判和执行成本也是四种机制中最低的。由于土地权利在土地合同建立的初期可以清晰的界定,竞标机制就可以有效的帮助政府分配土地价值。由此香港政府以公开拍卖的方式获得每年租赁收入的大部分。

  至于租约变更的机制,只有在将土地权利从承租人转让给私人开发商的情况下存在较高的谈判成本。即使私人开发商愿意为再开发支付额外的涨价,整合土地的难度也通常使他们怯于承担这样的项目。结果,政府也失去了通过这种方式获得土地增值的机会。

  租约续期中划分土地收益权的成本很高。在本文的案例中,承租人认为在最初签订合同时他们已经购买了续期租约的权利,没有必要再为此支付高昂的地租。政府则坚信其有权按照土地的全部市场价值收取年租。纠纷演变成了公开的对抗,政府花费了六年的时间才解决这一问题,而且并没有通过延长可续期租约获得多少收入。

  通过不可续期租约的重批获得土地价值也并不容易。当一份租约引起多方共同关注时,是很难对条款和金额达成协议的。为避免公众的抗议,政府没有按照合同要求其权利,索取承租人高额地价或收回土地。因此,这种方式也无法成为政府获得土地增值补偿的良好途径。这些发现对香港以及正在实施公共土地批租制度的城市来说有着重要的政策意义。

  对于香港而言,通过公开拍卖获取土地增值,避免其他方式带来的过高交易成本,政府必须逐步的租赁土地。当土地价值不高的情况下,迅速的出让可能不会获得太大的公共资金。但是,对土地供给加以管制又可能导致土地价格的上涨。当住宅和商用需求旺盛的时候,开发商又将高额的土地价格以物业价格的方式转移到消费者头上。结果,香港的居住和经营成本都会暴涨。政府是通过向中低收入阶层提供公共住宅和降低税收的办法解决这些问题。然而这些办法又对收入分配造成了消极影响。

  香港政府一向以其吸引国内外投资的低税率为骄傲。然而低税率只是表象,政府的高额租赁土地收取的逐步导致了高房租和高房价。本质上,开发上扮演了收税人的角色,从租客和购买物业的人手中收取资金,然后以地价的方式转交给政府。这样分配的结果之一就是商用和民居的使用者在为公共资金做贡献,而不是那些通过交易赚取高额利润的开发商和房地产代理。这就导致了香港的大公司都大量的把资金投入土地和不动产,而非制造业。目前,香港大约一般左右的人口没有自己的公寓,这主要是难以支付高额的房价。如果开发商和物业所有者继续从这些“无产者”那里获利致富的化,这样不公平的财富分配很快便会转化为政治问题。为应对这一问题,政府正在指定长期战略。(香港屋宇署,1997)。然而,任何大的变动都会招致在现有批租体制下获利的开发商的强烈抵制。在开发商的影响下,政府能否有足够自主权修改租赁政策是十分复杂的问题,本文不再探讨。

  另外,政府不可能无限制的依赖公开拍卖获取土地增值。未来必然会出现土地供给的枯竭。尽管政府还在不断的造地,但这种方法也将对港口的环境造成负面影响。政府必须寻找办法降低其他机制的交易成本。

  在未来50年内通过租约续期可能不是一个较好的选择,也许等过了50年的期限可以考虑。正如前文提到的,政府1997年6月30日,政府将所有的租约期限又延长了50年。要想通过续期获得土地价值,政府必须等到2047年。基于过去的土地批租经验,届时收取全额的土地租金政治上也是很难实施的,尤其是成千上万的租约会同时到期。一种可行的办法是在期满前20年,政府人员就开始与承租人沟通,告知他们到期时如果续期将收取的预计地价或者年租。这可以避免被迫接受高额的续期涨价对承租人的突然性,导致这一政策由于争执原因无法执行。

  租约变更也不是可行的选择。为了补偿再开发涉及的谈判成本,政府可以收取低于市场价值的变更涨价。这可能会鼓励开发商承担土地的再开发。但缺点是政府将无法在作出让步后获得土地增值。政府必须设计新的法律使再开发的谈判容易些。

  如果拍卖、租约变更和续期获得的资金减少的话,年租将成为未来租赁收入的主要来源。与过去那些租金固定的土地批组制度不同,香港政府通过再评估来调节年租水平。租金和物业价值不断上升,政府获得的资金也将增加。由于1997年政府开始实行新的体制,现在下结论说公众会对土地年租上涨做何反映为时尚早。现在也无法获得数据说明,政府的年租收入是否使其摆脱了对拍卖获取土地价值的依赖。

  尽管香港的公共土地批租制度存在一些问题,但并不意味着其他的国家不应该采用这一制度。香港仅仅是个案,其他国家可能有着不同于香港的制度安排。如果一国政策制订者认为其制度安排与香港相似并希望效仿香港获取土地价值的办法的话,必须谨慎的计划其土地资源的配置。在香港,官方使用经济模型预期香港的土地需求并且每5年定期制订土地出让计划。其他国家可以采用同样的办法计划土地拍卖。本文讨论了土地拍卖的正反两个方面;政府采用这一办法前必须估计其对于经济的积极和消极影响。

  除此之外,如果土地供大于求,租约开始的时候是无法获得土地价值的。这点对东欧和中国这些缺乏土地开发资本的国家来讲尤为重要。一些政府试图通过低价批地的方法吸引外资。但这样的战略将导致政府无法通过土地初始出租得到租赁收入。政府必须谨慎拟定租约以获得土地价值的偿付。除了以上建议外,政府可以短期租赁土地,比如说30年,之后可以选择是否续期。这样可以使当事人定期协商如何分配土地增值。通过增加对出让条件的调节反映新的情况,当事人可以协调预期,避免潜在的冲突。当然,较短的期限也会造成不安全感,但在租约条件中注明可以选择重批即可以解决这一问题。

  尽管通过协约获取土地价值可能导致较高的交易成本,但并不意味着政府应该无限制的将土地卖给私人。公共土地批租制度为政府提供了多种获取土地价值的机制。例如,如果租约续期不能提供公共基金的话,政府还有收取年租的办法。此外,租赁收入只是这一基金的一部分,而不是物业税的替代品。在香港,政府征收物业税作为公共资金的主要来源。一些国家,例如美国采用土地绝对所有制,则只能通过课物业税获取土地价值。

  当然,不同的机制在不同的环境中的生命力是不同的。公职人员可以使用本文设计的模型去评估与每种机制的交易成本。然后选择最适合国情的机制,设计制度安排以减少成本;或者决定是否采用公共土地批租制度。例如,维持政府公证性的成本较高,国家可以设立规定防止官员滥用权利或不采取批租制度。1970年堪培拉废除土地年租就是一个例子(Stein et al.1995, ch. 4)。为了避免重新选举,当时澳大利亚的总理大臣John Gorton废除了所有民居租约的年租,以获得堪培拉选民的支持。分析家估计当时政府为承租人支付约1亿澳元。竞选中Gorton失败了,而堪培拉也失去了公财政收入的主要来源。如果分析家可以预见这一问题的话,他们应该能够设计相应制度防止官员为满足个人政治利益出卖公共资产。

  最后一点,也是很重要的一点。获得土地剩余价值只是公共土地批租制度的三个功能之一。通过拥有全部土地,政府可以预留公用土地和管理城市发展。分析人员在决定是出卖土地还是租赁的时候,必须估计到批租制度在这些方面的效力。本文只说明了政府如何在批租制度下获得土地价值,并没有讨论其他的功能。这些对于哪些采用了公共土地批租制度的政府而言十分重要,可能影响到国家经济发展的步伐和稳定性。希望本研究可以激发更多该领域的实证和理论研究。



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本文责编:frank
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学友讨论

年租到底怎么样 showerxiaoer 2009-04-12 11:02:06

  如文末所说,期待更多理论和实证研究

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