陈敏昭:德国的宪政之路

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陈敏昭  

[提要] 1、序言;2、德意志简史;3、没有生效的鲍尔教堂宪法;4、俾斯麦帝国宪法;5、魏玛宪法;6、19世纪至20世纪初德国的行政和行政法院体制;7、现行的宪法——德国基本法;8、没有实质宪政的民主德国;9、结束语。

一、序言

说起德国,总有许多科学家、社会学家与文学大家的名字如雷贯耳:沃尔夫冈·冯·歌德(1749-1832 ,德国古典文学最主要的代表),康德(1724-1804,杰出的哲学家、物理学家、天文学家、星云说的创立者之一),贝多芬(1770-1827,作曲家,其主要作品有《第三交响曲》(《命运》)、《第六交响曲》(《田园》)、《第九交响曲》(《合唱》),以及《悲怆》奏鸣曲、《月光》奏鸣曲等,至今仍然让我们振聋发聩),黑格尔(1770-1831,哲学家、教育家,主要著作《精神现象学》、《逻辑学》、《哲学全书》、《法哲学原理》、《历史哲学》和《美学)等仍然陶冶着后代人的情操),诗人海涅(1797-1856),作曲家门德尔松(1809-1847),他创作的交响曲《苏格兰》、《意大利》,序曲《芬格尔山洞》,《平静的海与幸福的航行》,《e小调小提琴协奏曲》、《仲夏夜之梦序曲》等让我们享受温柔舒适、优美恬静、完整严谨、极少矛盾冲突、富于诗意幻想的美。经济学家弗里德里希·李斯特(1789-1846 ),他在1841 年出版的《政治经济学的国民体系》,至今仍然有巨大的影响。

最让中国人熟悉的是哲学家、政治活动家马克思 (1818-1883),他和恩格斯合著了《神圣家族》(1844)、《德意志意识形态》(1845)等。倡导了共产主义信念,1847年11月出席共产主义者同盟第二次代表大会,1848年2月发表与恩格斯合写的《共产党宣言》;单独撰写了《资本论》第一卷。恩格斯(1820-1895)1845年出版《英国工人阶级状况》,同年春迁居布鲁塞尔,与马克思合著《德意志意识形态》,1848年德国革命爆发,曾亲自参加武装起义。1850年11月重返英国经商,在经济上支持和帮助马克思。参加创建和领导第一国际的工作。1877-1878年写成《反杜林论》;1885年整理出版了《资本论》第二卷;1894年出版了第三卷。曾几何时,马克思、恩格斯被中国人奉若神明、敬若祖宗。

铁血宰相俾斯麦(1815-1898),他是德国近代史上一位举足轻重的人物,是普鲁士德国容克资产阶级的最著名的政治家和外交家,他是“从上至下”统一德国的代表人物。俾斯麦幼时受过良好教育,曾经在哥廷根大学和柏林大学学习法律、历史和外语。大学期间,他曾与同学作过27次决斗。毕业后服兵役。俾斯麦体格强壮、性格率直,为了追求目标可以不择手段,持现实主义态度。曾经经营过一段时间庄园,1847年成为普鲁士议会议员;1851-1858年被任命为普鲁士邦驻德意志联邦代表会的代表,1862年任普鲁士宰相兼外交大臣,极力推行“铁血政策”,主张通过战争,由普鲁士统一德国。他相继发动了对丹麦、奥地利和法国的战争,逐步实现了德国统一。1871年俾斯麦出任新成立后的德意志帝国宰相,并受封为公爵。

大独裁者阿道夫·希特勒(1889-1945),第二次世界大战发动者。1933年出任德国总理,宣布德国为“德意志第三帝国”,使德国成功地摆脱了经济大萧条。他撕毁《凡尔赛和约》,疯狂扩充军队,占领奥地利、捷克斯洛伐克等国。1939年9月1日入侵波兰,3日,英法对德宣战,第二次世界大战爆发。1941年6月22日入侵苏联。1945年4月30日在总理府地堡自杀。

还有,举世闻名的德裔美国科学家、现代物理学的开创者和奠基人阿尔伯特·爱因斯坦(1879-1955)。十九世纪末、二十世纪初是物理学的大变革时期,爱因斯坦从实验事实出发,从新考查了物理学的基本概念,在理论上作出了根本性的突破。他的一些成就大大推动了天文学的发展。他的量子理论对天体物理学、特别是理论天体物理学都有很大的影响。理论天体物理学的第一个成熟的方面——恒星大气理论,就是在量子理论和辐射理论的基础上建立起来的。爱因斯坦的狭义相对论成功地揭示了能量与质量之间的关系,解决了长期存在的恒星能源来源的难题。近年来发现越来越多的高能物理现象,狭义相对论已成为解释这种现象的一种最基本的理论工具。其广义相对论也解决了一个天文学上多年的不解之谜,并推断出后来被验证了的光线弯曲现象,还成为后来许多天文概念的理论基础。爱因斯坦对天文学最大的贡献莫过于他的宇宙学理论。他创立了相对论宇宙学,建立了静态有限无边的自洽的动力学宇宙模型,并引进了宇宙学原理、弯曲空间等新概念,大大推动了现代天文学的发展。

然而,人类历史上最为惨烈的两次世界大战,德国都是战争挑起者,给欧洲和世界各国人民带来极大的痛苦,德国也是自作自受的最大受害者。

杰出的文化传统和大起大落的社会现象,总是让人对德国另眼相看。从文化传统方面讲,德国文化兼容并蓄、广泛接纳,有很强的自我创新能力和接受能力;从民族特点上讲,德国人守纪律、讲整洁,守时间、喜清静,待人诚恳、注重礼仪,讲究秩序、遵守规则,有极强的自治能力,严肃、保守、自省、自治,善于学习和改正错误。当然,在下没有去过德国,也没有交往德国朋友,对德国人没有直观的了解,仅仅是根据文史资料泛泛而谈。然而,德国人的秉性最容易被似是而非的“真理”、“远大理想”或领袖的理论所绑架从而成为人类灾难的制造者和帮凶。这不只是德国人的悲哀,想想在中国的无产阶级文化大革命中我们中国人犯这样的错误还少吗?

从教育方面讲,德国人比较早开展强迫义务教育,以期用教育摆脱分裂和落后。16世纪后半期,威登堡邦国和萨克森邦国颁布了强迫教育法令,17世纪开始,多数邦国都颁布这种法令。其中以1763年普鲁士王腓特烈二世颁布的法令最为著名,它进一步规定5-12岁的儿童必须到学校受教育,否则对家长要课以罚金。 1708年开始创办“实科中学”,教授数学、物理、力学、自然、天文学、地理、法律为主,并辅之以绘画、制图,后陆续增设建筑、商业制造、贸易、经济等科目,是一种既具有普通教育性质,又具有职业教育性质的新型学校。它排除了教学科目、课程内容的纯古典主义的倾向,适应了德国资本主义经济逐渐发展起来的需要。1807年,洪堡(有人译为洪堡德)出任教育部长,他根据新人文主义的精神对各级学校教育进行了一系列改革。在初等教育和师范教育方面,积极贯彻裴斯塔洛齐的教育思想(德、智、体协调发展,并坚持教育与生产劳动结合。他的教育思想对中国文革时期的教育影响很大),教学内容有所扩充、教学方法有所改进,出现了第斯多惠(1790-1866,民主教育思想的倡导者,认为教育应充分发展人的主动性,以达到真、善、美的人生最终目的)等著名的教育家。此后,在美国发展起来的杜威教育方式(民主、实用),事实上是在这个基础上发展起来的。在中等教育方面,实科中学进一步得到发展,增加历史、地理和自然科学的科目,通过考试选择教师,打破了只由教士充任教师的局面,较早地把教育权从宗教收归政府。在高等教育方面,洪堡较早明确地提出大学的任务一方面是要向学生传授各科知识,一方面是要发展科学(即办成教学中心和科研中心),他创办和领导的柏林大学就是这方面的典型。 可以说,教育的成功是日后德国强大的最重要基础。

从工业革命方面讲,17世纪到18世纪中期的德国,在政治上和经济上比英国和法国都要落后,长期处于分裂状态,300多个封建邦国各据一方。当英国工业革命接近尾声时,德国的工业革命才刚刚开始。德国的工业革命也晚于法国和美国,大致从十九世纪三十年代开始的。不过,德国工业革命的发展速度却很快,到十九世纪八十年代末就基本上完成了。此后,德国的工业迅速发展,赶上并超过老牌资本主义国家英国和法国。二十世纪初,德国基本实现了工业化,成为仅次于美国占世界第二位的工业化国家。德国银行业形成独特的体系,在德国工业革命的迅速发展过程中,发挥了极为重要的作用。德国银行家主要依靠自有资金而不是储户的钱,进行中长期工业投资。进行大规模的工业革命必须有充足的资金保证,可是,德国在原始资本的积累上不如英、法等国。为扭转这种不利的局面,德国通过创制股份公司与股份银行等新的管理渠道,来筹集分散流动的社会资本。1846年,普鲁士政府将柏林的皇家银行转变为普鲁士银行,并赋予它发行纸币的权力,当德意志帝国建立后,它便转变为中央银行。德国的银行系统与企业保持着密切的联系,双方共同参与企业发展,互相促进。德国银行不仅为企业提供长期贷款,甚至直接参与创办企业,而在这方面比英国、美国和法国对本国工业发展提供了更强有力的支持。据统计,1850到1859年,德国成立的股份公司高达251家。德国的一些大银行,如1851年成立的贴现公司、1856年成立的德意志信贷银行等都创设于这一时期。这样的金融服务对德国工业革命有非常重要的意义,尤其是在钢铁、电气、煤矿、机械等需要大量资金的行业更是如此。正是由于德国银行的这个特点,保证了德国工业革命的快速拓展。与其他工业国一样,德国的工业革命也是从纺织工业开始的。然而,这一时期德国纺织业与英国等发达国家相比较,仍显落后。在工业革命中,铁路建设对德国的工业扩张起了决定性的作用。从以纺织业为中心的轻工业迅速转向以铁路建设为重点的重工业,通过铁路建设来带动其他工业部门的发展,是德国在第一次工业革命中后来居上的一个重要原因。在工业革命过程中,政府的作用功不可没,德国政府通过建立运河网与铁路网,并提供关税保护和津贴,以及制定出能培养训练有素的科学家与技师队伍的教育体系,为完成以电气化为核心的第二次工业革命奠定了基础。1914年,德国在钢铁、化学和电力工业方面,超过了欧洲其他所有的国家,并在采煤与纺织工业紧随英国之后而成为欧洲工业强国。

二、德意志简史

早在公元2-3世纪,就有日耳曼部落在此生活。德意志(Deutsch)最早指的是一种方言,是居住在法兰克福东部地区使用的日耳曼部落方言,后来由语言扩展到说此语言的人,随着日耳曼族的逐渐强大,最后才用以称呼他们居住的地区为德意志国(Deutschland)。公元920年,日尔曼人的东法兰克王国改称为“德意志王国”,开始了“德国”的历史。德国不同于中国,也不同于欧洲其他国家,其历史上长期处于民族融合和政治分裂之中,民族、国土、国家常常是相互分离的。公元919年,萨克森公爵亨利一世当选为东法兰克王国的国王,建立了萨克森王朝,正式创立德意志国家。萨克森王国的地域大致位于今荷兰、德国西部﹑瑞士和奥地利。严格意义上的德意志历史从这里开始。

经过漫长的中世纪,德国仍然处于割据与分裂之中,纷争不断。期间,经历宗教分裂的时代和波希米亚三十年战争。1608年由社会中下层成员组成的新教联盟建立,与之对立的天主教派1609年结盟。波希米亚的一次地方性宗教冲突引发了三十年战争。这场战争后来扩大为政治矛盾和宗教对立迎头撞击的全欧性争斗。1618-1648年间,德国的大片地区田野荒芜,人烟断绝。1815年德意志邦联成立,史称“德意志第一帝国”,其中以普鲁士和奥地利最强大。后来普鲁士渐渐取得领导权。这是一个主权邦国的松散联合。法兰克福的邦联议会是唯一的机构,却并非选举产生的议会,而是一个邦国使者会议。只有当普鲁士和奥地利这两个大国意见一致时,邦联方能有所作为。在后来的几十年中,邦联认为其主要任务是压制一切争取统一与自由的努力。新闻和出版受到严格的审查,大学被监视,政治活动几乎无任何可能。与这种反动倾向相对抗的现代化经济开始发展。1834年德意志关税同盟成立,从而创造了统一的国内市场。1835年德国第一条铁路通车。工业化开始了。随着工厂的出现,产生了新的产业工人阶级。开始时,他们在工厂中经济境遇较好,但是人口的急剧增长很快导致劳动力过剩。此外由于无任何福利方面的立法,产业工人群众饥寒交迫,饱受欺压。社会紧张状态引起了暴力行动,如遭到军队镇压的1844年西里西亚织工起义。

1848年法国大革命在德国的影响和鲍尔教堂宪法。1848年2月,法国大革命爆发,3月,在德意志邦联的各国中都发生了多起人民起义,使惊慌失措的邦君们作出某些让步。5月,在法兰克福鲍尔教堂召开了国民大会。大会选举奥地利公爵约翰为帝国摄政王,并设立了一个既无权力也无威信的帝国部。在国民大会上起决定性作用的是争取实现有限选举权的君主立宪制的自由中间派。国民大会从保守派到激进民主派的分崩离析,给立宪带来了困难。即使自由中间派也无法解决在“大德意志”方案和“小德意志”方案的拥护者,即主张或反对德意志帝国包括奥地利在内的人们之间的涉及一切党派的矛盾。经过坚韧不拔的斗争制定了一部民主宪法,它试图将新、旧事物结合起来并规定成立一个对国会负责的政府。但是,当奥地利坚持要将它的包括几十个民族的全部国土并入未来的帝国时,小德意志方案获胜。国民大会建议普鲁士国王弗里德里希·威廉四世继承德国皇位。国王拒绝了这个建议,他不想以九五之尊向一场革命感恩戴德。1849年5月,想“自下而上”地强行实施宪法的人民起义在萨克森、法耳茨和巴登遭到失败。这样,德意志革命败局已定。绝大多数成果得而复失,各国的宪法都作了反动的修改。1850年德意志邦联重新建立。

1862年9月23日,俾斯麦出任首相,1864年俾斯麦率领普鲁士打败丹麦,收回北方邻近丹麦边境的多个领地。1866年打败奥地利,迫使奥地利、匈牙利与普鲁士组成奥匈帝国;并合并数个邦,组成北德意志邦联。这期间,在俾斯麦的倡导下,1866年曾经编纂了一部《北德意志邦联宪法》。1870年普法战争爆发,普鲁士击败法国,德国南部几个邦脱离法国控制,加入德意志邦联,1871年1月18日普鲁士国王威廉一世在法国凡尔赛宫加冕为德意志皇帝。史称“德意志第二帝国”。1890年俾斯麦被解职,威廉二世采取直接控制全国。 1914年德国卷人第一次世界大战,1918年德国战败,第二帝国遭到瓦解,仅存在47年。

魏玛共和时期。一战后,德国第一次建立了联邦共和国,正式宣告废除帝制,成立民主共和国。由于共和国宪法是在魏玛城召开的国民议会上通过的,一般称之为《魏玛宪法》,因此这个共和国又称为魏玛共和国。魏玛共和国首届政府是人民党、中央党和民主党的联合政府。国内通货膨胀严重、资金缺乏,经济濒临崩溃。1920年发生暴动、1923年发生希特勒纳粹暴动,使德国政权动荡不安。在对外政策方面,政府于1919年6月签订了屈辱性的《凡尔赛和约》,承受战败国的待遇,除丧权割地外,赔款额被定为1320亿金马克。1924年的道威斯计划对赔款进行了调整,共和国进入相对稳定阶段。由于英美的巨额贷款(约200亿马克以上)和鼓励外国对德国私人企业的投资(约100亿马克以上),德国经济获得迅速发展。资本的进一步集中又导致对人民的剥削进一步强化,各地工人不断罢工。1929-1933年的世界性的经济危机也笼罩着德国,工农业生产大幅度下降,失业人数1932年达600万人。以希特勒为首的德国国家社会主义工人党(纳粹党)趁机大肆活动,在1930年9月的国会选举中跃居全国第二大党。希特勒借助大资本家、容克地主和其他反动势力的支持,1933年1月30日被兴登堡总统任命为总理。希特勒上台后,于2月1日解散国会,3月23日操纵重新选举的国会通过授权法,使自己成为独裁者。经过14年动乱,内阁更迭达20多次的魏玛共和国宣告终结。纳粹上台执政,建立了法西斯独裁统治,史称“德意志第三帝国”。

1933-1945年的法西斯德国。1934年8月2日,德国总统兴登堡病逝。担任总理的希特勒接管了总统职权。希特勒集总理、总统、三军总司令和党首四职于一身,自封为“德意志国家和人民的元首”。在法西斯独裁统治下,德国纳粹党以党为国,以国为党,全民皆纳粹,举国皆纳粹,举国皆狂。在当时,65%以上的公务员、70%以上的教师、80%以上的法官和律师都是纳粹党党徒,人民完全被纳粹所绑架。希特勒设计了一个“理想国度”,在德国,孩子出生后,并不能马上成为公民而只是“国家的臣民”。只有在接受了为他设计的学校教育和体能训练,并在统一的军事系统中参加军事训练之后,“这个年轻人,如果他健康而且档案中没有污点,才会被授予公民权”。也就是说任何一个德国人只要不接受希特勒的洗脑,不接受纳粹的党文化教育,即使是正常人,也不能算是公民,而只是“臣民”,是奴隶。希特勒确实做到了。正如他自己表述的:人们“常常是察觉不到坚决支持的是一种背弃人类社会价值的世界观。人性和人道主义的价值观从我们的头脑中完全排除了”。通过纳粹党宣传部长戈培尔指挥下的纳粹党宣传机器喋喋不休的灌输,一切教育受到党文化的歪曲与控制,一切文学、艺术被当作洗脑的工具,即使一个文明和修养极高的民族也无法具有衡量善与恶的标准,也无法具有明辨真伪与判断是非的能力,完全接受了为了“德意志民族的振兴”,“为了日耳曼民族获取更大的生存空间,”有理由将“不适合生存的个体、低劣的民族、堕落的阶级驱逐并毫不客气的消灭”。在这种情况下谁还能有理智的思辨呢?1938年希特勒几乎是用一种傲慢的口吻宣布:“除了以德国人的方式思维,以德国人的方式行动,他们(指德国青年)什么也不用学习。”正如这位独裁者所言,德国人10岁开始加入少年队,14岁加入希特勒青年团,然后加入纳粹党,加入青年义务劳动军,加入德国国防军后,立即又被吸收进冲锋队和党卫军。他们不是作为一个人,而是作为党的一分子而存在,也没有信仰自由了,唯一的信仰就是纳粹党,什么是真理?对他们来说纳粹党就是真理,所以在迫害犹太人时他们觉得这是正义的,因为犹太人危害了党,危害了国家。可悲的是德国人民在邪恶的谎言中,被邪恶势力所欺骗,所利用,助纣为虐,却一直以为在维护正义和公理。同犹太人一样他们也是受害者,他们也是被欺骗者,可恶的是纳粹党,戴着正义的面纱却一步步的欺骗着、利用着德国人做出背离人性的事情。

希特勒于1939年9月1日发动了第二次世界大战。1945年5月8日,德国在投降书上签字,第三帝国宣告完结。德国为美、英、法、苏四国分区占领。1949年5月,在美、英、法合并的西占区通过《基本法》,宣布成立德意志联邦共和国(即联邦德国),9月建立政府。同年1O月,苏联占领区内成立德意志民主共和国(即民主德国)。到了20世纪80年代中后期,在东西方关系逐渐缓和的氛围中,东西德国日益走向统一。1990年7月实行了货币统一,1990年10月3日实现了政治统一。由此,德国在《基本法》的指导下,走向新的宪政之路。

三、没有生效的鲍尔教堂宪法

这部没有来得及生效的鲍尔教堂宪法,也有人称之为“法兰克福宪法”。进入十九世纪,德国开始了立宪运动,许多邦国制定了一系列的宪法性文件。1848年的法国大革命在德国也产生了巨大的影响,在邦联的各国中发生了多起人民起义,使惊慌失措的邦君们作出某些让步。1848年5月,在法兰克福鲍尔教堂召开了邦国国民大会。大会选举奥地利公爵约翰为帝国摄政王,并设立了一个既无权力也无威信的帝国部。在国民大会上起决定性作用的是争取实现有限选举权的君主立宪制的自由中间派。经过斗争,制定了一部民主宪法,它试图将新、旧事物结合起来并规定成立一个对国会负责的政府。1849年5月,以萨克森、法耳茨和巴登等地的人民起义遭到失败为标志,这场“自下而上”开展的革命也以失败告终,革命中制定的宪法也没有来得及实施。虽然统一的国家性的宪法流产了,但是,它是一部拓荒性的作品,是德国宪政的发轫之作,奠定了后来的魏玛宪法及基本法的基础,铸就了后来的地方自治精神、联邦制、共和制等。

四、俾斯麦帝国宪法

制定于1871年4月的《德意志帝国宪法》,因主要倡导人是铁血宰相俾斯麦,俗称“俾斯麦帝国宪法”,是一种不彻底和不完善的资产阶级代议制。它规定,德国是联邦制君主立宪制国家,皇帝是国家的元首,拥有任命官吏、创制法律、统帅军队、决定帝国对外政策以及主宰议会等大权。帝国中央的普鲁士王国占有特殊地位,由普鲁士掌握帝国最高行政权,宪法赋予帝国皇帝(普鲁士国王)和宰相(普鲁士宰相兼任)以极大权力,宰相由世袭皇帝任命,只对皇帝负责,皇帝和宰相是帝国国家权力中心;各邦地位不平等,各邦成为联邦政府地方自治单位,失去了独立性。法律上肯定了德国统一的事实,有利于促进资本主义的发展。在立法上,联邦议会(上议院)拥有一定的权力,议长为帝国宰相,议员由君主任命;负责法律的审批;而帝国议会(下议院)权力较小,虽有立法权,但任何法案必须经过联邦议会和皇帝的批准才能生效,而且它还无行政监督权。说明由选民直接选举产生的帝国议会处于从属地位。意味着德国资产阶级在国家机构中仅获很小一部分权力。

宪法规定了德国的军事制度,把普鲁士军事法律施行于全国,确立了帝国的军国主义制度。这是在容客贵族操纵下有资产阶级参加的情况下制定的宪法。君主立宪制具有浓厚的专制色彩,国会只是点缀,广大民众并未获得多少实际的政治权利。统一后的德国保留了君主制度并赋予极大行政权,全部军政要职被容克地主包揽,军国主义传统得以延续,这都阻碍了民主政治改革的彻底完成。德国皇帝仍然保持封建专制时代的权威,集立法、行政、司法和军事大权于一身。虽然皇帝的权力受到议会的一定限制,但是,议会实际上只是皇帝的御用工具,议长也由皇帝任命的帝国宰相担任。皇帝有权召集和解散议会,可以提出法律并要求议会通过。

五、魏玛宪法

1918年,德国一战失败后,在魏玛城制定了这部宪法,1919年8月11日生效。这是一部没有外来干涉或很少干涉的情况下德国人自己制定的宪法,是一部超越时间、空间和观念的宪法,有人称其为“跨越时空的社会主义宪法”。其序言云:“德意志国民团结其种族,一德一心共期改造邦家,永存于自由正义之境,维持国内国外之和平,促进社会之进化,制定此宪法。”魏玛宪法被认为是德国宪法发展过程中划时代的转折点,是现代宪法的开端。然而,这样一部受到高度赞扬的、代表民主宪法发展方向的法律文件却十分短命,随同它所建立的魏玛共和国在短短的14年后就寿终正寝了,因阿道夫·希特勒与纳粹党在1933年上台而结束,代之而起的却是极为反动和反民主的法西斯专制统治。这是为什么呢?有两方面的原因:一是文化思想环境,二是这部宪法本身的缺憾。我们首先来看第一个原因。

一战结束后,德国丧失了大片国土。这时德国人一般却认为“非战之罪”,而是有人出卖了德国,而这些罪魁祸首就是国际主义者的共产党人和社会民主党人。此其一;其二,德国没有经过自由竞争的资本主义洗礼,没有资产阶级与封建国王长期的严重对立,德国君主都是在资本主义已成欧洲发展趋势的前提下主动推动本国资本主义发展的,因而资本主义契约自由、市场竞争和公平正义等观念只能成为经济过程中的原则,而未能成为社会价值体系。其三,当时德国流行各种各样的社会主义思潮,一方面社会主义者控制了国家政治,另一方面右翼势力却在不断地煽动反社会主义的情绪,政治动荡不已。而德国社会主义思想缺乏对于自由民主的认同,掌握德国政治多数的是马克思主义的社会民主党人,他们在制定1918年魏玛宪法时,将社会主义的一些主张写入了宪法,规定了一系列社会经济改良措施,如规定对私有财产权的限制(所有权负有义务)、劳工会议制度、经济会议制度、社会福利政策,以及劳资双方共同管理企业的制度;另外还规定了公民广泛的经济权利,如保护劳动力、国家提供机会和条件使劳动者就业,国家应制定保护劳动者劳动能力的各种制度,建立社会保险制度,等等。这些制度使社会主义思想深入人心,但所有这些社会主义的东西都缺乏对于个人自由的强调与保护,当专制主义镇压或否定社会主义运动时,社会主义思想不仅不能提供强有力的武器来予以反击,也不能从人民那里获得强有力的、为捍卫自由而斗争的支持,甚至社会主义思想本身最后也向着专制的方向发展,产生了极端反动的“国家社会主义(纳粹)”。

上述的第三点其实也是宪法本身的缺憾,现在,我们进一步分析其指导思想方面的问题。马克斯·韦伯的理论是制定魏玛宪法的主要指导思想,其本人也在有生之年积极参与了宪法的制定,宪法完成不久这位伟人就谢世了。马克斯·韦伯(1864-1920)是德国的政治经济学家和社会学家,他被公认是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一,是令人起敬的学者,尤其是他的《新教伦理与资本主义精神》,深入地揭示了资本主义的起源和本质,以及勤奋、忠诚,敬业、视获取财富为上帝使命的新教精神,是西方花了数百年时间才酝酿出来的资本主义生活秩序,让我们从中看到了隐藏在制度背后的巨大精神力量。然而,在宪法的制定上他却思想偏激和超前。对于总统,韦伯认为,德国应实行由人民直接选举产生的总统制,理由是:第一,只有直接选举的总统才能真正代表人民的意志;第二,只有千百万人选出的总统才能实现社会民主党人的社会化理想,人民的“专政”需要一个“独裁者”;第三,只有人民选举的总统才能建立起民选的官员制度,用以取代长久以来的贵族统治;第四,用民选总统来抑制有经济利益(经济院)决定的议会;第五,总统是“国家统一原则的承担者”;第六,议会至上只会使政治成为议会多数的政治而不是人民的,总统直选也就直接代表了人民;第七,只有一个民选的总统才能为柏林和普鲁士人接受,否则普鲁士的邦长将成为德国的实际元首。

马克斯·韦伯认为德国缺乏“有组织的民主”或“代议制民主”,却有丰富的非民主煽动家和群众暴乱传统。这一点上他无比正确。他进一步指出,民选的国家元首与民选的议会之间必然会发生冲突,即“大众民主”与代议制民主存在不相容性。不过,这种双民选机构有好处,起码议会的作用是(1)稳定权力关系;(2)使总统权力地位有受控性;(3)保留民治的法律手段来反抗总统;(4)改进官僚体系的有序方法;(5)当总统失去大众信任时用和平手段消灭凯撒式的独裁者。总之,韦伯认为民选国家元首的战后政治发展的必然趋势,尽管大众民主有危险,但总体上两种民选的权力机构可以互相牵制,二者的合法性都不容置疑。韦伯还对全民公决评价不高,因为人们只是在“是”和“否”间进行选择,没有妥协,而大多数法律都要在妥协的基础上制定,不可避免地会忽略某些社会集团的利益。所以,在德国人民民主素养不高时,除国家元首的选举外,最好少用。

此外,在当时的议会中社会民主党处于绝对优势,所以宪法不能反映不同的意见,也不能吸收各种观点,缺乏社会各方面、各阶层、各群体的必要的思想交锋和利益博弈,很难得到社会各界的认同与支持。

这部宪法共两编136条。第一编是“联邦之组织及其职责”,第二编是“德国人民之基本权利与基本义务”。见附录。

六、19世纪至20世纪初德国的行政和行政法院体制

在德国的不同历史时期存在着不同历史类型的行政,不同历史类型的行政有着不同的性质、范围和行政方式,因此也就有不同类型的行政法。在诸多类型的行政与行政法之中,唯一不变的因素就是依法行政。

13世纪之前的德意志,没有国家这一概念,流行的是一种人格行政的观念,统治者主要借助于个人对其效忠和人身依附关系实现对社会的控制。

自15世纪至18世纪,邦国林立的德意志开始产生有关警察与秩序的法律,即警察法,这是德国行政法的起源,德国也由此进入了“警察国家行政”时期。这一时期的行政完全表现为君主专制之下的警察活动,警察法按照统治者的意志制定,警察可以任意侵犯臣民的权利,其活动范围不受法律限制。这一时期行政的本质就是德国的领主、邦侯以警察法为实现绝对统治权的工具,对其领土和人民实行绝对的统治,其特点是范围广泛、管理强度大、不受法律、也没有什么法律约束。这也充分表明德国行政法产生之初是维护封建专制统治秩序的人治行政的工具。与此同时,行政裁决机构开始建立。1495年神圣罗马帝国设立帝国最高法院,1501年设立帝国枢密院,这两个帝国最高法院具有受理控诉行政机关案件的管辖权,但其行政裁决权受到地方统治者特权的严格限制。在地方设有由地方行政当局的行政官员组成的行政专门小组,行政专门小组被授权行使行政裁决权,其主要功能是监督行政机关的行政,而不是为受到非法行政行为侵害的私人提供法律救济,因此,地方上实际不存在管辖行政诉讼案件的司法机构。

19世纪初期,法国大革命以来的自由主义思想深刻影响了德国的资产阶级,他们极力反对德意志君主专制统治,要求国家必须服从法律,政府行为必须具有可预测性,为此需要建立一个三权分立、人民参与立法活动、确认并保证公民基本权利自由的宪政国。德国经过1848年资产阶级革命建立了君主立宪制,以法治原则为基础的宪政国产生。在随后半个世纪的制宪与立法过程中,依法行政原则初步确立。这一时期,行政机关与公民之间在许多领域的关系均受到法律的制约,行政机关的行为必须依法进行。在维护法律与社会秩序方面,依法行政的原则是由1882年普鲁士最高行政法院在“克劳茨伯格判决”确立的。这一判决之后的数十年中,普鲁士最高行政法院根据《普鲁士普通法》的规定逐渐形成了一套完备的警察法体系,这对德意志其他各邦和地区相关法律和行政法的形成具有深刻影响。这一时期,德国也进入了“自由法治国行政”时期,国家根据“没有法律的授权国家不得对经济社会和公民的自由进行干预”,采取不干预原则,对国内经济和社会生活的干预减少到了国家职能最低或最基本的程度,仅保留维护公共安全与基本秩序、消除社会危险的职能。经济和社会生活则按照自由竞争的原则,靠自发的调节机制来决定发展方向和过程,实行自由放任。在德国行政法的沿革过程中,在法治国家原则的基础上,德国行政法院系统也逐渐形成。1808年,普鲁士将行政专门小组的行政裁决权转移给普通民事法院,这导致了行政纠纷的裁决机关与行政机关正式分离。1849年,法兰克福宪法草案明确规定停止行政机关对行政纠纷案件的行政裁判权,所有行政诉讼案件均由法院裁判。这意味着为了防止行政机关自身对其行政行为监督的不公正,从体制上制约行政机关依法行政,司法机关必须依法监控,这为司法机关对行政权力的行使实行司法控制奠定了基础。虽然法兰克福宪法最终未能生效,但它所确立的体制为某些州所接受。1863年,巴登邦建立了一个独立的高等行政法院,这是德国第一个独立的高等行政法院。1872年至1875年,普鲁士创立了一个独立的行政法院体系,其设置的县委员会为初等行政法院、地区委员会为中等行政法院、普鲁士高等行政法院为最高行政法院。初等和中等行政法院只具有行政法院的性质,还尚未与行政机关相分离,不具有司法机关的完全独立性;高等行政法院具有完全的独立性,是与行政机关完全分离的独立的司法机关。普鲁士的这种行政法院体系对德国各个邦相际建立和完善初等和中等行政法院体系具有示范和先导作用,从1874年至1924年,在德国领域内相继建立起二级或三级独立的行政法院体系。这一时期,联邦在设立统一的行政法院方面没有取得进展,只是设立了一些专门行政法庭。1919年《魏玛宪法》是德国设立联邦行政法院的第一个宪法性依据,该法规定联邦及各州应依据法律成立行政法院,这对德国行政法院制度的建立和完善起了直接的推动作用。但在魏玛共和国时期,统一的中央行政法院并未成立。在纳粹统治时期,1934年颁布《司法引导法》,规定设立帝国行政法院,并将普鲁士高等行政法院并入帝国行政法院。1939年希特勒颁布行政简化令,解散了各州的一、二审诉讼机关,多数州的高等行政法院也陷入停顿。1941年5月在1934年帝国行政法院的基础上,在柏林设立了帝国行政法院。到1941年8月德国各邦已经建立起的高等行政法院均被撤销。当然,这一时期的帝国行政法院也不可能在保障公民权利、追究行政违法等方面发挥实际作用。因此可以看出,19世纪至20世纪初的德国,在法治国家原则的指导下实现了从人治到法治的过渡和质变,建立了并逐渐完备了行政复议和行政诉讼制度特别是行政法院体制,这就为德国依法行政提供了一个基本条件。

七、现行的宪法——德国基本法

1、《基本法》概揽

《基本法》是德意志联邦共和国的根本大法。1948年7月1日,美、英、法三国军事长官向西占区的11位州总理递交了《法兰克福文件》,要西占区的政治家们召开“制宪会议”制定“宪法”。但由于当时德国尚处于分裂状况,政治家们建议召开临时性的“议会委员会”,制定一部临时性的《基本法》(而不是“宪法”)。人们的初衷本是以此“给予过渡时期的国家生活一种新的秩序”,为此《基本法》在前言中明确阐明“全体德国人民仍然要求在自由的自决中实现德国的统一和自由”。在《基本法》结尾它又声明“本基本法在德国人民根据自由决定所通过的宪法开始生效之日起丧失其效力”。此后,德国的政治家也曾一再强调《基本法》的临时性,以此来表明德国人民要求重新统一的愿望。然而,这些制定《基本法》的政治家们当初没有想到这部法典会存在40年之久,而且会成为统一后德国的基本大法。

1948年9月1日,由各州议会选举产生的65位议员及西柏林5位无表决权的代表组成了议会委员会,开始制定和审查《基本法》的工作。1949年5月8日,议会委员会以52票赞成、12票反对、1票弃权通过了《基本法》。1955年,随着西方9国《巴黎协定》的签署,美、英、法结束了对西德的“占领制度”,《基本法》才正式具有全国最高效力,成为西德的根本大法。

《基本法》曾在1956年和968年作过两次较大的修改。1990年10月3日,德国如愿以偿地重新统一,在民德加入联邦德国的统一条约的基础上,重写了《基本法》的序言和最后条款。自1990年10月3日起,《基本法》对整个德国有效。此后,又在《基本法》中增加了国家保护环境、实现真正男女平等及保护残疾人等方面的内容,同时对联邦与各州之间的立法权限分配进行了修改。由于签定了《马斯特里赫特条约》,在《基本法》中又增加了新的欧洲条款,阐明了德意志联邦共和国谋求一个具有民主的、法治的、福利的和联邦制结构的统一的欧洲的愿望,并规定了联邦议院和联邦各州在欧洲一体化进程中将起的作用。此外,修改后的《基本法》还保证了联邦邮政和联邦铁路的私有化。

《基本法》最近一次修改于20062006年8月26日,并于2006年9月1日生效。共分14章、146条。第一章 基本权利(第1-19条);第二章 联邦和州(第20-37条);第三章 联邦议院(第38-49条);第四章 联邦参议院(第50-53条);第四A章 联合委员会(第53a条);第五章联邦总统(第54-61条);第六章 联邦政府(第62-69条);第七章联邦立法(第70-82条);第八章 联邦法律的执行和联邦行政管理(第83-91条);第八A章 共同任务(第91a、91b条);第九章司法(第92-104条);第十章 财政制度(第104a-115条);第十A章 共同任务防御状态(第115a-115l条);第十一章 过渡及最后规定(第116-146条)。

《基本法》规定,德国是联邦制国家,由州组成,每个州均享有一定的独立性,并制定有各州的宪法,但州宪法必须符合《基本法》。《基本法》规定了德国国家制度的几项原则,既民主制、联邦制、福利国家和法制国家的原则。同时还规定了三权分立的原则,即国家权力分别由相互独立、相互制约、相互平衡的立法、行政和司法机构行使。外交、国防、货币、海关、邮政、铁路、航空等属于联邦管辖。德国国家政体为议会共和制,联邦总统为国家元首,联邦总理为政府首脑。

《基本法》的许多地方明显地反映出以阿登纳(1876-1967,德意志联邦共和国第一任总理 (1949~1963),基督教民主联盟主要领导人)为首的《基本法》的起草者们在吸取经验的同时,努力避免魏玛共和国被瓦解和希特勒实行法西斯独裁统治这样一些历史悲剧的重演。首先,《基本法》规定它的几项准则是不能修改的,它包括联邦制的国家制度、三权分立、民主制、法治和社会福利国家等原则。其次,它把公民的基本权利列在国家之首。在《基本法》的前三条规定了全面保障人的尊严、行动自由和法律面前人人平等的权利,而且这些权利是不得修改的,以此防止独裁者再度剥夺公民的基本权利。第三,《基本法》中设有“建设性不信任案”条款。它规定只有当联邦议院选不出新总理,或者对总理的信任案得不到议会法定多数票的支持时,总统才有权根据总理的建议解散议院,而联邦总理只有当联邦议院在提出不信任案的48小时内以多数票选出新总理时,才能下台。此条款杜绝了反对党轻易推翻政府、政府走马灯似地更替、社会动荡不已、独裁者借机上台的弊端,以此维护了民主法治,使联邦德国能在稳定中发展。第四,《基本法》规定联邦总统的作用是在国际上代表国家,在外交上开展礼仪性的活动,他所颁布的法律必须得到联邦总理和有关部长的认可才能生效。它取消了魏玛宪法中总统拥有的至高无上的权力,以此来避免总统大权独揽、议会制度如同虚设、共和国名存实亡的魏玛共和国灭亡和希特勒上台那样的悲剧重演。第五,《基本法》将人民的民主权力以一种间接民主的形式表现出来,即公民的参政是通过平等、秘密、直接的普选选举联邦和州议员的形式体现的。在德国,人民通过定期进行的选举来行使属于自己的国家权力,只有在一些特殊的情况下,如出现联邦领土重新划分,才采用公民表决或直接投票等民主形式。而且联邦总统、总理也不是由选民直接选出的,而是由联邦代表大会、议院选举产生。之所以采用这样一种间接民主形式,是鉴于这样的历史经验:魏玛共和国后期,人民的直接民主权力被希特勒滥用,他伪造多数拥护的假象,以此实行独裁统治。第六,对《基本法》的修改只有在联邦议院(议会)三分之二议员的同意以及联邦参议院(各州议会)三分之二票同意的情况下方能成行。在德国,由于一个政党或政党联合在极少数情况下才能拥三分之二有这样的多数,因此,要想对《基本法》进行修改是很难的。而且,前面提到的几项原则,即便有三分之二的多数同意也不能修改。

基本法被誉为在德国土地上曾经有过的最好和最自由的宪法。过去没有哪一部宪法像基本法这样为公民所接受。随着基本法的出现,诞生了一个至今无严重宪法危机的国家。

事实证明,基本法是一个稳定的民主国家具有承载力的基石。基本法中关于重新统一的要求已于1990年如愿以偿。在规定德意志民主共和国加入联邦共和国的统一条约的基础上,重写了基本法的序言和最后条款。如今,宪法条文表明,在德意志民主共和国加入后,德国人民重新获得了统一。1990年10月3日起,基本法对整个德国有效。

基本法在内容上反映出宪法制定者从纳粹独裁统治的极权国家中的直接经验。在宪法中的许多地方人们可以看出他们努力避免导致民主的魏玛共和国垮台的错误。制宪者是1948年在西方占领区建立的各州议会以及由其选出的议会委员会。该委员会在康拉德·阿登纳主持下通过了基本法。1949年5月23日基本法在各州议会通过后由议会委员会公布,次日即1949年5月24日生效。

作为战败国,基本法的制定,是在美、英、法三国军事占领的情况下制定的,必然会受到占领者的影响与干涉,也就是说美、英、法等国的宪政观念必然影响德国宪章。但是,从另一方面看又是好事,使得德国宪章能够吸收其他国家的政治文明和精神成果,更斟于成熟。事实上,德国基本法可以讲是集人类文明的大成者,诸如保护公民人身自由与财产安全、限制公共权力、三权分立、依法治国、地方自治、社团自治等。德国基本法并不是由德国人民直接投票通过的,但其民主的合法性在国际上并不受到怀疑。而且基本法从一开始就通过确定国家的基本政治原则符合了实体宪政概念的要求。

2、公民基本权利

放在宪法首要位置的是关于公民基本权利的条文以及国家尊重和保护人的尊严的职责。这一保证由自由发展个性的权利这一条加以充实。它给予公民以广泛的保护使之不受国家违法的侵犯。德国人和外国人同样可以要求有尊重人的尊严以及自由发展个性的权利。基本法列举的传统的自由权包括信仰自由、言论自由(包括新闻自由)以及保证财产权。此外还有和自由、结社自由、结盟权、书信、邮件及电讯保密权、自由迁徙权、职业自由、从根本上防止劳动义务制和强迫劳动、住宅不受侵犯以及出于良心的原因拒绝服兵役的权利。

与上述权利相反,仅适合于德国国民的公民权大半涉及真正的政治上的参与权以及自由从事职业的权利。这方面主要包括集会自由、建立协会社团的权利、在联邦境内自由迁徙(包括入境)、选择与从事职业的自由、不受引渡以及选举权。

除了自由权外还有平等权。基本法将通常所说的在法律面前人人平等这句话具体化,规定任何人不得因其性别、世系、种族、语言、籍贯以及出身、信仰、宗教或政治观点而遭歧视或受优待。对男女平等作了明确规定。最后,宪法还保证所有德国人都同样有担任公职的权利。

基本权利也关心保护和保证婚姻、家庭、教会和学校等社会集体的利益。此外还有几项基本权利是专门针对工作权和合伙权制定的,例如母亲有权要求社会的保护和照顾。一项从事情本身来看只属于外国人的基本权利是首次在一部德国宪法中保证的避难权。它给予政治上受迫害的外国人在联邦地区要求庇护的权利。多年来,最后几乎是无法控制的数十万申请避难者移来德国。其中绝大多数在本国并未遭受任何政治迫害而往往出于动机要求收容。这就使真正受迫害者要求庇护的基本权利有被损害的危险。经过长期的、常常是热烈的辩论后,德意志联邦议院以所需的2/3多数决定修改避难法。政治上受迫害者享有避难权这个原则保持不变。

对各项基本权利可按宪法规定直接由一项法律或间接地根据一项法律在小范围内加以限制,但绝不允许法律触犯基本权利的核心内容。各项基本权利是直接有效的法律。这是基本法同过去的宪法相比最重要的改革之一。以往各宪法中关于基本权利的条款更多地具有法律上无约束力的纲领性声明的性质。今天,国家的三权、作为立法机构的议会同各州政府、法院、行政机关、警察和军队一样,都必须严格遵守基本权利的规定。每个公民只要感到他的某一项基本权利受到国家的侵犯,就有权在已无其他法律途径时向联邦宪法法院对国家的决定或行动提出诉讼。在1952年参加欧洲保护人权与基本自由公约之后,德意志联邦共和国从1953年起拥护对人权状况进行国际监督。该公约第25条赋予缔约国公民向欧洲委员会对自己国家起诉的权利;欧洲保护人权公约第9号附加议定书也为公民提供了向欧洲法院就个人在人权上的遭遇起诉的机会。1973年联邦共和国还批准了联合国的国际人权公约。

3、国家制度的基础

基本法规定了国家制度的5项原则:德国是共和国、民主制国家、联邦制国家、法治国家和社会福利国家。

共和制国家形式在宪法上首先表现在德意志联邦共和国这个名称上。它对外表现为,通过选举任命的联邦总统是国家首脑。民主制的国家形式的基础是人民主权原则。宪法规定,国家一切权力从人民出发。在这方面基本法决定采用间接的、代表性的民主制,即:国家权力须经人民承认和同意。然而,除了在选举时,国家权力并不直接由人民的决定,而是由立法、行政和司法的特殊机构行使。人民首先通过定期进行的选举议会行使属于它的国家权力。基本法与某些国家的宪法不同之处在于,它只是例外地,即只是在出现联邦领土重新划分的情况下才规定公民表决或关于举行公民投票等直接民主的形式。基本法决定采用的是好斗的民主方案。它来自毁于激进的、敌视宪法的党派之手的魏玛共和国的经验。其基本思想是各派政治势力的自由竞争终止于民主制可能被民主的手段毁掉之时。这样,基本法就有可能使联邦宪法法院禁止那些打算损害或毁掉民主的国家制度的政党活动。

基本法决定联邦制国家意味着,不仅联邦,而且还有16个联邦州都应具有这一国家性质。它们各有自己的、限制在一定领域里、并由自己的立法、行政及司法机构行使的领土权。在国家任务和管辖权分配给联邦和各州之后,立法的重点事实上在中央国家联邦,而各州主要是负责行政,即执行法律。这个任务分配是权力分散和权力平衡的基本法体制中的根本因素。

法治国原则的主要部分,如同在基本法中已实现的那样,是法治的思想。实现这个思想的基本因素是三权分立。国家权力的职能由立法、行政和司法的各自独立的机构行使。三权分立的意义在于通过相互监督和限制来调节国家权力,以此保护个人的自由。法治国家原则的第二个基本因素是法对国家一切行动的不可改变的有效性。行政的合法性的这个准则说明,行政不得违反现行法规,特别是不得违反宪法和各项法律(法律的优先地位);另外,它还说明,对个人的法律范围及自由范围的侵犯需要一项正式的法律根据(法律的保留条件)。如当事人起诉,国家权力的一切行动均可由独立的法官审查其合法性。

社会福利国家的原则是对传统的法治国家思想的一个化的补充。它责成国家保护社会上的较弱者,并不断地谋求社会公正。许多法律及法院裁决充分体现了这个原则。社会福利国家表现在为老年、伤残、疾病以及失业提供的福利金、为穷人提供的社会救济、住房津贴、涉及家庭的福利金如子女补贴以及劳动保护法和工作时间法等方面,仅举数例而已。

4、宪法机构

国家的一切权力从人民出发这个民主制的根本原则在宪法中被确定下来。人民直接地在选举和表决中,间接地通过立法、行政和司法的特别机构行使国家权力。主要任务在立法的宪法机构(立法者)是联邦议院和联邦参议院。执行的任务,即国家的行动,主要由联邦政府及联邦总理和联邦总统担负。属于宪法方面的司法职能归联邦宪法法院。

(1)联邦总统 :德意志联邦共和国的国家元首是联邦总统。他由专为此目的召集的宪法机构——联邦大会选举产生。联邦大会由联邦议院议员以及由州议会选出的同样数量的代表组成。有时也有不属于哪一个州议会的德高望重之士被提名参加联邦大会。联邦总统以联邦大会多数票当选,任期5年,可连任一次。 联邦总统在国际法上代表德意志联邦共和国。他代表联邦与外国签署条约,任命驻外使节并接受外国使节递交的国书。外交政策本身是联邦政府的事情。联邦总统任命和罢免联邦法官、联邦官员、军官和军士。他有赦免权。他审查的制定是否符合宪法并将其公布于联邦法律公报。 联邦总统向联邦议院(顾及多数票情况)提出一名联邦总理后选人并根据总理的建议任免联邦部长。如果联邦总理的信任案在联邦议院未被通过,联邦总统可根据总理的建议解散议会。联邦总统以特殊方式体现国家的统一。他代表国家与宪法制度内超越一切党派界限的聚结。除了主要是代表性的任务外,联邦总统还可作为超然于日常斗争之上的平衡与中立力量获得巨大的个人威信。他能以对当前的根本性表态,在政治性的日常事务外为公民们在政治上与道义上的方向确立准则。

(2)联邦议院:是德意志联邦共和国的人民代表机构。它由人民每4年选举一次。(提前)解散只在例外情况下才有可能并由联邦总统掌握。联邦议院最重要的任务是立法、选举联邦总理和监督政府。联邦议院全体会议是议会有重大争论,首先是如果那里讨论外交内政方面决定性问题时的论坛。在议会委员会的往往不公开的会议上,对每一项法律作决定性的准备工作。在那里,政治上的决策意志必须与各有关专家们的专业知识协调一致。议会对政府活动监督的重点也在各委员会,否则它也必然无法处理各种各样的实际问题。联邦议院根据联邦政府的业务范围设立各委员会,从外交委员会、福利委员会直至预算委员会。后者的特殊意义在于它体现了议会的预算主权。每个公民都可以向申诉委员会提出请求与申诉。

从1949年至1995年上届议会任期结束,在议会中提出了大约7500多项法案,通过了4600项。绝大多数法律草案来自联邦政府,一小部分由议会的中间党派或由联邦参议院提出。法律草案在联邦议院中宣读3次,通常递交有关委员会一次。在第3次宣读时进行最后表决。一项法律(修改宪法的例外)只要获得所投票的多数,即算通过。如果是涉及联邦州任务的法案,则还须由联邦参议院批准。

德意志联邦议院的议员由普遍、直接、自由、平等和秘密的选举产生。他们是全民的代表,不受委托与指令的约束,只对自己的良心负责。因此,他们的授权是自由的。按照所属的政党,他们组成议会党团或小组。良心自由与同本党的政治一致有时会产生矛盾。然而,一个议员即使退出该党,他的联邦议员资格仍然保留。这最清楚地表明了议员的独立性。议会中各党团及小组的实力决定各委员会的人员组成比例。按照德国宪法的惯例,联邦议院议长从最强的议会党团的成员中选出。议员的独立性由和议员职务相称的津贴(按日的补贴)予以保证。担任议员8年以上者,在到达退休年龄后领取议员退休金。

(3)联邦参议院: 联邦参议院是16个联邦州的代表机构,参与联邦的立法及行政。联邦参议院与美国的或瑞士的联邦州的参议院制度不同。它不是由选出的人民代表,而是由各州政府成员或其全权代表组成。各按居民人数,每州有3个、4个、5个或6个席位。他们在投票时只能采取一致态度。一半以上的法律需要联邦参议院的同意,即它们不能不经过联邦参议院或违背联邦参议院的意志而产生。需要联邦参议院同意的首先是涉及各州根本利益的,例如有关财政或行政管理权限的法律。而在修改宪法时,至少需要联邦参议院2/3的票数同意才行。在其他情况下,联邦参议院只有提出异议的权利。联邦议院可以多数票否决提出的异议。如果联邦议院和联邦参议院意见不一致,则须由两院成员共同组成的调解委员会进行调解。

在联邦参议院中,州的利益总是先于党派的利益。因此,表决的结果可能与政党的多数所期待的不一致。这说明了联邦制的生动活泼的一面。联邦政府不能经常相信,一个代表同一政党的州政府,对该党事事都言听计从。每个州在那里代表的也就是自己的特殊利益,它有时也试图与致力于相同目标的其他州结盟,并不管那里是哪一个党组阁。其结果是没有固定的多数。如果在联邦政府中占多数席位的政党在联邦参议院中不占多数,那就必须找到妥协的办法。联邦参议院按照固定的顺序轮流从联邦州的圈内选出参议院主席,任期1年。联邦总统如因事不能行使职权,由联邦参议院主席代理。

(4)联邦政府: 即内阁,由联邦总理和联邦各部部长组成。联邦总理在联邦政府内和对联邦各部部长有独立的、突出的地位。他主持联邦内阁。他一人拥有组阁权:他挑选各部部长并提出对联邦总统有约束力的任免名单。另外,总理还决定部长人数并确定他们的业务范围。各个部在基本法中被提及:外交部、内政部、司法部、财政部和国防部。最后提到的3个管辖范围是以宪法的名义设立的。总理的强有力的地位首先在于他的决策权限:他决定政府政策的方针。各部部长在这些方针范围内独立并各自负责地领导他们的业务范围。在政治实践中,总理必须在政府的联合中也顾及同联合执政伙伴的协商。

也有人把德国的政府制度称为总理民主制。联邦总理是唯一由议会选出的内阁成员并一人对议会负责。这个责任制可以在建设性不信任案中表现出来。它是基本法有意识地摒弃了魏玛宪法的错误后采用的。这是为了防止那些只是拒绝政府,而不能在一个替代性纲领上取得一致的反对党推翻政府。因此,联邦议院如果打算对联邦总理提出不信任案,就必须同时以多数票选出一位继任者。迄今为止,试图以建设性不信任案要求总理下台的事发生过两次,只成功一次:1982年10月因议会对当时的联邦总理赫尔穆特·施密特提出不信任案,赫尔穆特·科尔当选为联邦总理。基本法中没有对联邦部长提出不信任案的规定。

(5)联邦宪法法院:设在卡尔斯鲁厄的联邦宪法法院监督对基本法的遵守情况。例如,它裁决联邦与州之间或联邦各机构之间的纠纷。只有该法院能判定某一党派是否危害了自由民主的基本制度,因而违反了宪法。在这种情况下,它就指令解散该党。它审查联邦和各州的法律是否与基本法一致。如果它宣布一项法律为违反宪法,该法律则不得再行实施。在此类情况下,联邦宪法法院只有在特定的机构,如联邦政府、州政府至少1/3的议员或法院提出上诉时,才进行处理。此外,每个公民在感到自己的基本权利受到国家侵犯时,都有权向联邦宪法法院起诉。但是,在通常情况下他必须先向各级有关法院起诉过而无结果时,才能这样做。

联邦宪法法院迄今为止判案113000多件。其中大约107900件涉及法律侵犯受宪法保护的公民权益。然而,胜诉的仅将近2850起。在审理中一再出现对内政或外交有重大的案件,引起了公众的极大关注,例如,德国士兵参与执行联合国部队的使命是否符合基本法等。任何政治派别的联邦政府都必须服从卡尔斯鲁厄法院的判决。然而,联邦宪法法院一再强调,它的任务不是为国家机构规定某种政治行为。联邦宪法法院由两个判决委员会组成,各有8名法官。法官由联邦议院及联邦参议院各选一半,任期12年,不能连任。

5、联邦制与自治

(1)联邦制。德意志联邦共和国的国名就已表明了它的联邦制结构。联邦共和国由16个联邦州组成。联邦州不是省份,而是本身就具有国家权力的政体。各州都有自己的州宪法。各州宪法必须与基本法的共和制、民主制和福利制的法治国家的原则相符合。除此之外,各州在制定其宪法方面享有广泛的自由。联邦制国家的原则是不可触犯的宪法原则之一。但是,今天各州的存在状况不是不容更改的。基本法包括了关于联邦领土重新划分的相应规定。联邦国家的制度在德国具有悠久的宪法传统,它只是在1933-1945年期间由于纳粹分子搞统一国家而中断过。德国是传统的联邦制国家之一。联邦制经受住了考验:与集中的政府权力相比,联邦制能在很大程度上更好地顾及地区的特点和。

德国的联邦制与例如美国的和瑞士的联邦制相似;它对外一致,对内具有多样性。保持地区的多样性特点是联邦制的传统任务。今天,这一职能由于各地区的要求,如文物保护、保持城市建设的传统以及促进地区文化而获得了新的。联邦制国家首先应确保自由。联邦与各州之间的任务分配是三权分立和权力平衡体系中的基本要素。这方面还包括各州通过联邦参议院的作用参与联邦级的意志的形成。 联邦制国家也加强了民主制原则。它使公民有可能在他周围参加政治活动。当公民能够在他较熟悉的本州范围内通过选举和投票来参加政治生活时,民主制就会更加生动活泼。联邦制还有其他优点,例如,州有可能在小范围内进行试验和竞赛;譬如说,一个联邦州可以在事业中进行创新试验,为全联邦的改革提供样板。 此外,联邦制的国家结构还有可能在地区范围内顾及地区内的不同的政党比例。联邦内的反对党可能在州内占有多数并从而在那里承担政府责任。

(2)州的权限。在基本法中,确定联邦的立法权能的根据是,对各州的规定是否必须一致或各州自己具有部分的立法权是否理想。这明显地表现为将联邦的权限划分成专有的、竞争的以及基本的立法这一点上。联邦专有的立法包括例如外交、国防、货币、钱币及铸币、航空和一部分税收法。在竞争的立法方面,只要联邦不通过对同样的事物作出规定,州就有权立法。而联邦只有在需要特别作出全联邦统一的规定时,才可以这样做。竞争性的立法范围包括民法和刑法、法和原子能法、劳动法和土地法;此外还有外国人法以及住宅事业、航运、街道交通、清除垃圾、空气净化和消除噪音等方面的法律规定。宪法实际表明,对此类问题必须统一作出规定。因此,在这方面实际上不再存在州的任何权限。

个别的立法领域在联邦的总规定范围内交给了州。其中包括例如高等教育事业、与风景保护、土地规划与水分平衡。还有其他一系列的跨地区的、针对末来的任务,凡在基本法中未提及的,今天均由联邦和各州共同规划,作出法律规定并筹措资金。1969年它们作为共同任务写进基本法,涉及的领域包括扩建与新建高等学校、改善地区的经济结构和农业结构以及海岸保护。

联邦本身的管理工作基本上仅为外交、工作介绍、海关、联邦边境防卫以及联邦国防军。绝大部分的管理工作由各州独立进行。联邦的司法权基本上限制在联邦宪法法院以及最高法院。这两个法院的任务是负责对法律作出统一解释。其他的法院是州法院。

属于各州的立法范围是联邦不承担的或在基本法中没有分配给联邦的。这样,今天属于州立法领域的就有教育事业以及被称为文化主权的文化政策方面的绝大部分。此外还有乡镇法和警察工作。

州的真正权力在于行政管理以及通过联邦参议院的途径参与联邦的立法。各州对整个州内的行政管理负责。同时,它们的行政机关也负责执行联邦的绝大部分法律与法令。州行政管理的任务分为3部分:它接受专由州负责的任务(例如:学校、警察、区域规划);然后是将联邦的法律当作自己的事务并自己负责地执行(例如,建筑规划法、工商业管理法、环境保护等);最后,它受联邦的委托实施联邦的法律(例如建造联邦公路、促进教育事业)。联邦共和国的以此在宪法实际中导向了一个以中央立法为主的国家和一个主要是联邦制管理的国家。

(3)地方自治。在德国,地方自治是公民自由权的表现。它具有悠久的传统,可以一直追溯到中世纪自由城邦的特权。当时的市民权将人们从封建农奴的桎梏中解放了出来(那时人们说城市空气给人自由)。在近代,地方自治首先是同冯·施泰因男爵的改革,特别是1808年的普鲁士城市规章联系在一起的。

基本法继承了这一传统。它明确地保证在城市、乡镇和县的地方自治。根据基本法,这些地方有权在法律的范围内对地方集体的一切事物自己负责地作出规定。所有市、乡镇、县的组织结构必须是民主的。乡镇法是各州的事务。由于历史的原因,各州的地规迥然不同。但是,各州的地方行政管理方法却是相同的。

自治权首先包括地方短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划。此外还有学校、剧院、博物馆、、场所和公共游泳池的建造与维持。乡镇也负责成人教育以及青少年校外辅导。乡镇自行决定它们的行动是否合适以及是否经济。许多地方性任务非乡镇或小城市力所能及,则可由上一级地方单位-县来承担,县以及它的民主选举产生的机构也是地方自治的一部分。较大的城市不属于任何县。它们是无县的。

如果乡镇缺乏完成任务所需的经费,地方的自治与独立性必将名存实亡。给乡镇配备以适当的经费是一个反复讨论的题目。乡镇有权征课赋税。这方面包括土地税和工商税。此外,乡镇还可征收地方的消费税和使用税。但是,这些不足以满足财政需要。因此,乡镇从联邦及各州获得例如工资税和所得税的份额,还有在每个州内调节的财政平衡中的分配。除此之外,乡镇还收取服务手续费。

地方自治为公民创造了参与和监督的可能性。他可以在市民大会上同他选举的乡镇代表们交谈,审阅预算计划或讨论新的建设规划。市和乡镇是政体的最小细胞。它们必须进一步生气勃勃地发展,以保证国家和中自由和民主的长存。

6、法律制度和法治

德意志联邦共和国的绝大部分是成文法律。它延伸至生活的几乎各个领域,致使今天的立法只是现行法律的变通和修改。法制受宪法法的。但是,欧洲共同体的和国际的法律一样,也产生影响。联邦的法律包括大约1900项法律和3000项法令。州法律除了涉及警察事务以及乡镇法之外,主要包括中小学和大学领域以及报刊和广播。

在德国被分裂的40多年中,联邦共和国和德意志民主共和国的法律制度朝着完全不同的方向。民德加入德意志联邦共和国的结果是,1990年决定在整个联邦地区内尽快创造法律适应并从而达到法律统一。对新联邦州建设来说,这样做也至关重要。从德意志民主共和国的特殊发展以及那里产生的结构出发,在几乎各个法律领域里都作了广泛的适应性规定。如今,法院结构的适应过程已然结束。

(1)法治国家。从上看,联邦共和国的法律可以追溯到部分被继承的罗马法律以及德国各个地区的其他许多法律。19世纪时第一次产生了一部整个德意志帝国适用的统一的民法。民法典和商法典至今还保持着产生时期的自由精神。在这两部法典中,合同自由的原则占主导地位。法治国家的保障作用首先明显地表现在刑法和刑事诉讼法中。在刑法中有一条被基本法升格至宪法级的规定,即:一桩行为,只有法律在它发生之前就已有处罚的规定,才能被判刑。因此,刑事法官不得运用为类似案例制定的法律规定来弥补惩处方面的漏洞或用翻老账的来运用刑法。达到宪法级的还有这一条,即:任何人都不能因同一罪行而受到多次惩处。只有根据正式的法律才能限制人身自由。只有法官才能决定应否判刑和刑期。在限制人身自由未获法官指令的情况下应立即请求法庭裁决。

警察当局虽然有暂时拘留权,然而,它不得独断地将任何人关押至拘捕的次日。在法庭上,任何人都有权要求听取申诉,这也是在宪法中确定的法治国家原则的基本组成部分。判决由独立的、只服从法律的法官作出。法官原则上不得被免职,也不能违背本人意愿调动工作。特别法庭是被禁止的。

德国的法治国家的法律基础早在19世纪就由司法法比较完善地奠定下来,其中主要包括规定法院的结构、组织和权限的法院章程法、民事诉讼法以及刑事诉讼法。1900年生效的民法典以及民事和刑事诉讼法是上世纪末叶自由民主力量在议会中进行了坚韧不拔的斗争后从帝国政府手里赢来的。 德国的法典对外国的法制也曾堪称楷模,例如民法典对日本和希腊民法典的产生都发生过影响。

(2)公民与公共管理。在经历了100多年的法律政策发展过程之后,基本法完成了一整套的法律保护措施来对付公共管理机构的侵犯。公民有权以某一行政措施侵犯了他的权利为理由对之提出异议。这包括诸如征税通知或关于学生留级的决定、吊销驾驶执照或拒发建筑许可证等行政措施在内。

原民德没有行政法院。如今在新联邦州也保证了法院对行政机构的广泛监督。作为对通过实际负责的法院的保护的一个补充是,每一个公民有权向联邦宪法法院对法律损害其权利一事提出起诉。因基本权利受到法律侵犯而向联邦宪法法院起诉是法律上的一个特殊的权宜之计。起诉人必须提出,他的基本权利受到公共管理机构一项措施,例如一项法院决定或某一行政措施,也可能是一项法律的侵犯。通常,提出这种起诉的前提是,一切可行的法律手段在实际负责的法庭上俱已用尽,但仍然无效。

(3)福利国家中的法权。基本法要求进一步发展社会福利国家制度。因此,在立法时比过去更多地考虑到社会福利方面的需要。基于这一思想,联邦德国成立后颁布了一系列法律,尤其是劳工和社会福利方面的法律。这些法律确保了例如在疾病、事故、伤残、失业等情况下以及退休后的各种福利金。

在法律上实施福利国家原则方面的一个给人以深刻印象的例子是劳工法。早先,它在民法典中仅在任用合同一项下作了简短的规定。如今劳工法包括了多种法律和劳资协定,但是主要也是依靠法官法。具有特殊意义的是劳资协定法、解约保护法、章程法以及参与决定权法和劳工法庭法。

(4)司法组织。联邦共和国司法的特点是严密无隙的法律保护和高度的专业化。它由5个部分组成:

普通法庭负责审理刑事案件、民事案件(例如关于私法合同以及购置、租赁和婚姻、家庭等方面的纠纷)和民事调解(包括地产登记、遗产及监护人等事务)。它分4级:初级法院、州法院、州高等法院和联邦法院。刑事案件可按其性质由前面首先提到的3级法院中的任何一个法院受理初审;民事案件则或由初级法院或由州法院受理初审。另外的两个审级是上诉和复审。

劳工法院(包括初级劳工法院、州劳工法院和联邦劳工法院3个审级)负责审理劳资关系中的私法性质纠纷以及劳资谈判双方之间的纠纷和根据企业法的企业章程中出现的纠纷。在劳工法庭上例如判定一项解约是否合法。

行政法院(初级行政法院-高级行政法院或高级行政法庭-联邦行政法院)负责审理不归福利法院和财政法院或例外地由普通法院(例如初级法院案件)受理的,或不属于宪法方面的所有行政法方面的公法纠纷。

福利法院(初级福利法院-州福利法院-联邦福利法院)受理所有社会福利保险方面的纠纷。

财政法院(初级财政法院-联邦财政法院)处理税收与捐税方面的事务。

联邦宪法法院在上述5种法院之外。它不仅是联邦的最高法院,同时也是宪法机构。它裁决有关宪法的诉讼。

法律手段的体系是多种多样的。它提供了审查法律判决的众多可能性。上诉是在法律和事实方面提出对判决进行审查。在上诉这个审级之前可以提出新的事实。相反,复审只审查是否正确地运用了刑法并遵守了主要的诉讼程序规定。

德国大约有20000名专职法官从事审判工作,其中3/4以上在普通法院任职。绝大部分法官是终身职务,在审判时只受法制和法律的约束。初级法院的民事调解案的任务大部分由司法人员承担。这是中级司法公务人员,不是法官。在有些法院中也有陪审员。由于他们熟悉当地生活情况,例如在劳工法院或福利法院的事务,他们有助于使法院的判决更加实事求是。此外,他们部分地体现了公民对司法的直接责任。

大约5000名检察官主要在刑事诉讼方面工作。他们的职责是调查犯罪案中的疑点并澄清事实真相。他们决定是否要停止审理或提出控告。在诉讼程序中他们可代表起诉的一方。检察官不像法官那样在个人和业务方面是独立的。他们作为国家公务人员服从上级的指示。但是,这种服从指示是有界限的。

大约100000个律师以独立的顾问或代表身分在所有法律领域事务中从事自由职业。他们在法庭上代表当事人,在司法方面起着重要的参与作用。他们所担负的特殊职责的履行情况受律师法庭的监督。职业法官、检察官和律师必须具有法官资格证明,即他们必须是大学法律专业毕业,随后参加实习培训而且两次都要通过国家。

7、政党与选举

在现代的民主制中,相互竞争的政党具有根本性的意义。它们由选举产生,在一定的时间内完成政治 上的领导任务和发挥监督职能。政党在政策制定过程中所起的作用是决定性的。 基本法给政党单列了一条(第21条)。它规定:政党参与人民政治意志的形成。它们的建立是自由的。它们的内部组织必须与民主原则相符合。它们必须公开自己的经费来源。

(1)联邦议院中的各党派。1990年举行的第一次全德选举以来,德意志联邦议院中共有6个政党。它们是:德国基督教民主联盟(CDU)、德国社会民主党(SPD)、自由民主党(FDP)、基督教社会联盟(CSU)、民主社会主义党(PDS)以及名单联合90联盟/绿党。基民盟在巴伐利亚不设州组织,而基社盟只存在于巴伐利亚州。然而,基民盟与基社盟在联邦议院中共同组成一个党团。社民党、基民盟、基社盟和自民党于1945-1947年间建于西部各联邦州。社民党先前主要是以雇员为选民的政党。1933年它被希特勒政权禁止,后来以同样名称重建。其他各政党均为新建。与魏玛共和国时期的老的天主教中心党不同,基民盟与基社盟这两个基督教政党面向两个基督教教派的选民。自民党的目标是继承德国自由主义的传统。

这4个政党在成立以来的40多年中,经历了重大的变化。在联邦一级上,它们在过去的年月里都曾互相联合执政过一次或成为反对党。今天它们都自称是代表各阶层人民的群众性政党。它们都有反映了一个群众性政党中的形形色色立场的各种不同的派别。

从1983年至1990年,绿党也参加联邦议院。1979年成立时,它是一个联邦一级的政党。后来也进入了几个州议会。该党首先联合了核电站反对者以及具有和平主义倾向的反对者团体,是从激进的环境保护运动中产生的。1990年绿党因未获5%的选票,以致失败。然而,与它联合在一张名单上,在新联邦州起家的90联盟为它创造了进入联邦议院的条件。两党联合成90联盟/绿党,于1994年被选入联邦议院。1998年它又成为第四大党,位于自民党之前,并和社民党组阁;由于担任新的外长,它从那时起推选了副总理。

民主社会主义党(PDS)是原德意志民主共和国执政党德国统一社会党(SED)的后身。它在统一的德国无法作为较大的政治力量而站住脚。1990年,民社党和90联盟/绿党名单联合一样,进入德意志联邦议院全靠了对新联邦州政党的一项特殊规定,即在百分之五限制条款问题上对新老联邦州要有所区别。1994年联邦议院选举时,民社党由于在柏林的4个直接席位得以进入德意志联邦议院。它于1998年获得了同样数量的直接席位,但是同时也越过了百分之五的限制条款,从而具备议会党团身份。

(2)百分之五限制条款。参加1949年第一届联邦议院选举的36个政党,在1990年选举的议会中仅剩4个。造成这样集中的原因首先在于1953年开始实行并于1957年更加严格的限制条款。根据该条款的规定,只有至少获选民所投第二票的5%或3个直接席位的政党才能进入议会。联邦宪法法院确认这个限制条款。该规定的目的是,根据魏玛的经验避免政治上的四分五裂并保证能产生有统治能力的多数。

在州一级,限制条款不用于少数民族所选代表。例如,代表丹麦少数民族的南石勒苏益格选民联合会在石勒苏益格-荷尔斯泰因州议会中有一名代表,尽管他获得的选票少于5%。县和乡镇级的地方选举和联邦议院和州议会的选举有时情形很不相同。在地方选举时,作为自由的选民团体的所谓市政厅党经常起重要的作用。

(3)选举制度。各级议会代表的选举都是通过普遍的、直接的、自由的、平等的和秘密的方式进行的。每个年满18岁,在德国至少居留3个月,并且未被取消选举权的德国人都有选举权。在某些前提条件下,生活在国外的德国人也能参加选举(选举权)。原则上每个至少拥有德国国籍一年,并在选举之日年满18岁,未被取消选举权或由于判决而丧失被选举权或担任公职权的人,都有被选举权(被选举权)。没有预选。竞选的候选人通常由各政党提名。但是,无党派的个人竞选者也可参加竞选。德意志联邦议院的选举制度是人员比例选举法。每个选民可投两票。他以第一票选举他所在选区的候选人,并且根据的是相对多数选举法:谁获最多选票,谁就当选(第一票)。选民以第二票选举按所谓的各党派州竞选名单进入联邦议院的议员(第二票)。各选区的选票以及州竞选名单的选票的计算 方法 使联邦议院的席位几乎是按各党派得票比例分配的。如果一个政党在各选区中得到的直接席位多于按州竞选名单所分得的席位,那么,它可以保留这些额外席位,而无须为其他政党取得平衡。在这种情况下,联邦议院的议员人数就超过法定的656人。因此, 目前 就有议员672人。选举法采用州竞选名单的目的是使各党派都按得票的比例分得议会中的席位。另一方面,选区中的直接选举使公民有机会选举某些政治家。人民在选举中通常都表现了强烈的关注。1998年选举联邦议院时,选民投票率为82.2%。在州议会及地方选举中,投票率有浮动,但往往也在70%左右。

(4)党员和政党财政补贴。根据1998年10月的统计资料,在联邦议院中有席位的政党党员人数如下:社民党775400人、基民盟625800人、基社盟179900人、自民党68000人、90联盟/绿党50200人、民社党95000人。各党都向党员收党费。但是这只能部分地满足它们的财政需要。即使政治上的同情者给予捐款也入不敷出。另外,它还潜伏着危险,即慷慨解囊者可能影响政党的意志形成。因此,根据1994年1月1日生效的政党法中对政党筹资的新规定,政党在联邦议院、欧洲以及州议会选举中,每年可从国家获得每张选票1.30马克的补贴,最多为500万张有效选票。超过此数的补贴为每票1马克。此外,还为一个政党通过党员的党费或捐款所得的每1个马克支付50芬尼。这些款项不得超过一个政党每年所得的收入。每年对所有政党拨款的总数不得高于2.3亿马克(绝对上限)。德国加入欧元区后,其政党财政补贴情况在下就不甚了了。

8、公共安全和秩序

维护公共安全和秩序是国家的一项中心任务。在德意志联邦共和国,这项任务由各州和联邦承担。警察事务和警察法基本上是各州的事情。只是在某些领域里,基本法才赋予联邦以它在警察方面的权限。

(1)各州的警察。各州的警察主权包括本州警察的全部组织及人员方面的事务。警察可按工作部门分为保安警察、刑事警察、警察后备队以及水上保安警察几类。保安警察原则上负责保证公共治安和秩序。其任务范围从防止危险直至依法追究。

刑事警察的任务同样是防止和查明犯罪行为。保安警察主要过问较轻的和中等程度的刑事案件,而刑事警察的工作则针对危险的违法行为和犯罪行为。这方面主要是凶杀、严重的抢劫以及越来越多的集团性刑事犯罪活动。在依法追究方面,警察支持领导诉讼程序的检察机关。

刑事警察部分地和保安警察一起拥有特种部队。它们的主要任务是同恐怖主义分子作斗争、解救被绑架的人质、在特殊事件中执行保卫任务以及缉捕罪犯。

各州的警察后备队集体执行任务。它们是根据联邦和各州的行政管理协定建立的,为了能在国内出现紧急状态、灾情和事故以及紧张局势和防御状况时投入。在几个州里,警察后备队还是培养警察后备力量的地方。除此之外,它还在游行、或其他的大型活动,在管理、大搜捕和大缉捕时支持警察的具体执勤。在同有组织的刑事犯罪活动作斗争时,它也投入行动。根据管理协定,联邦和各州特别也以适合于跨州行动的领导和投入手段来装备大约16500名执勤警察官员。

(2)联邦边防队。联邦边防队(BGS)受联邦内政部管辖,并执行特殊的警察任务。联邦边防队的任务是警卫德国边境以及包括边境缉捕在内的过境交通检查。它的特别任务是同-部分地是有组织的-越境犯罪行为作斗争,包括防止外国人非法入境以及在过境通道有目的地进行追缉及打击贩卖毒品等犯罪活动。1992年,联邦边防队的活动范围还扩大到铁路警察以及在德国大多数机场保护航空交通不受袭击等任务。此外,联邦边防队还有其他许多任务,例如保卫联邦的宪法机构(如联邦总统府、设在卡尔斯鲁厄的联邦宪法法院)和联邦各部,在北海和波罗的海上的警察任务,参与联合国、欧洲联盟和西欧联盟以及其他国际组织负责的国外警卫任务。联邦边防队的各警察联合会在遇有例如国事访问或游行等大型投入时作为行动后备队支持各州的警察。除此之外,联邦边防队也在发生灾情或特殊事故时给予援助。联邦边防队的边界警卫任务尤其在1995年3月26日生效的,规定了坚持不懈对欧盟外部边界进行检查的申根实施协议的背景下越来越重要了。

(3)联邦刑事局。联邦刑事局(BKA)设在威斯巴登、波恩附近的梅肯海姆和柏林。它支持联邦和各州的警察同刑事犯罪活动进行斗争。如有罪犯越过州界或在国际上作案或者犯罪行为案情重大,联邦刑事局就采取行动。它特别收集供刑事警察打击犯罪行为使用的消息和资料并加以。它是犯罪学及刑事侦破技术的中央主管机关。联邦刑事局起着国际刑警组织Interpol驻德国国家总局的作用。它也是申根协定信息系统和欧洲刑警组织在国内的总部。在遇有重大刑事案件的某些情况下,联邦刑事局的专家们就亲自出马进行侦缉,例如打击国际有组织的贩卖军火和贩毒活动,某些针对宪法机构的成员和客人的有动机的犯罪活动以及针对国际上有组织的恐怖主义活动。在个别情况下,联邦刑事局各州或者联邦高级法院检察长也会将侦缉任务交给联邦刑事局。柏林的安全小组保护联邦宪法机构的成员及其外国国宾。此外,联邦刑事局还有保护证人的任务。联邦刑事局约有4600名工作人员,属联邦内政部管辖。

( 4)宪法保卫机关 。基本法将保卫自由民主的基本制度这一概念释义为宪法保卫。为了有效地保证其实现,联邦和各州的宪法保卫机关收集并为联邦及各州政府、行政当局以及法院分析有关极端行为和危害治安行为的情报。各宪法保卫机关另一个行动范围是反间谍,即打击外国在德意志联邦共和国领土上的特务活动。设在科隆的联邦宪法保卫局(BfV)是联邦的宪法保卫机构,同时也是为保卫宪法收集资料的中心。它归联邦内政部管辖,同各州宪法保卫机关合作。宪法保卫机关无警察行政权,因此不能审讯或逮捕任何人。1990年的一项对联邦宪法保卫的法律基础作了细致规定并确保了公民的人身权利。 联邦与各州对宪法保卫机关的监督活动受到好几级的严密检查:主管部长、议会及数据保护专员。这些检查还由从法院的角度对公民利益的个别措施进行审查的可能性予以补充。实际上的,即使不是法律上制度化的监督功能由报刊、广播电台和电视台等大众媒体行使。

9、公共财政

稳定的国家财政是一个着眼于整个国民和国际要求的宏观经济政策、新的工作职位和福利稳定绝对必要的前提条件。因此,整顿国家财政是联邦政府的一个重要任务。减少失业是它公开宣称的、整个财政政策措施针对的最高目标。完成这个任务的经济状况最近毋宁说是更加艰难了。亚洲、俄罗斯和拉丁美洲的危机明显地意味着德国的景气面临更大的风险。因此在国内和国际上需要旨在加强增长和就业的措施。

德国的财政政策将加强需求同各种改革以及提高德国经济竞争能力和改进就业状况的结构变化结合起来。通过重要的3阶段税收改革,纳税人的负担将明显减轻,内部需求将得到大力的推动。然而,失业率的明显下降只有在经济政策、财政政策、货币政策和劳资协议政策等所有领域里协商一致地进行调节的情况下才有可能。

(1)财政任务的分担。 德意志联邦共和国分为联邦、州和乡镇。根据基本法,这些地方政权分配到专门指定的、针对它们地区的任务。原则上它们必须承担这些任务的开支。因此,公民为公共任务筹措的资金并不都流进一个共同的钱箱内,而是分给了联邦、州和乡镇。公共开支的最低的,也是最小的行政单位是乡镇。向地方分配任务始终在州内部决定。它要解决的自治任务原则上包括与这个地方集体和这个乡镇的每个成员直接有关的一切事务,尤其是水的供应和废水排除或清除垃圾。另外还有维修乡镇公路或地方的福利事业和卫生事业以及建立和管理小学和普通中学。

州完成国家的一切任务,除非基本法着重地另作规定或允许这样的规定。州的最重要的任务在文化领域里,首先是学校和事业。此外,它负责的领域还包括司法、警察和公共卫生事业。

最大的任务和对此的重担由联邦承担。根据基本法,属于它的是直接确保整个国家生存的全部任务。例如,它负责社会治安、国防、外交、国内安全,建造联邦高速公路及长途公路、通讯事业、大型项目及事业。联邦也负责能源与经济促进、农业、住宅与城市建设、环境保护以及同发展家的经济合作。此外还有由联邦和州一起规划和筹资的共同任务,包括扩大和新建高等学校、改善地区性的经济结构、农业结构和海岸保护以及在教育规划和科研促进方面的合作。除了上述3个国内的行政管理级之外,越来越重要的还有一个第4级:欧洲联盟。

(2)财政计划。 根据1967年的促进经济稳定与增长法,联邦和各州有义务按经济政策的主要目标来确定自己的预算政策。这些目标是:价格水平的稳定、高就业率、对外经济平衡以及持续适当的经济增长。联邦与各州必须各自作出财政计划,列出5年之内收入和支出预算对照。这个若干年的财政计划目的在于使公共收支与国民经济的能力与要求协调一致。公共支出部分应按轻重缓急与宏观经济所容许的筹资能力一致。乡镇也必须制定中期财政计划。

公共预算的重大意义要求各级行政机构在制定预算时紧密地协调一致。这种自愿合作的最重要的机构是1968年建立的财政计划理事会。联邦、各州、乡镇以及德意志联邦银行都参加了这个理事会。在责成参加国限制国家债务和国家赤字的马斯特里赫特条约预算政策规定的背景下,财政计划理事会的协调职能具有额外的意义。国家方面的经济发展委员会也具有协调和咨询职能。

(3)收入分配。联邦、各州和乡镇必须拥有相应的资金方能完成自己的任务。国家的任务种类繁多,资金的来源也有多种渠道。最重要的资金来源是税收。1997年地方政权税收收入为7971.53亿马克。其中欧盟得5.2%、联邦得41.5%、各州得41.2%、乡镇得12.1%。税收收入的分配必须与三级行政管理所分配到的任务相符。收入和营业额的税收是共收税。它们按固定比例(营业税要定期谈判商定)分配给联邦和各州。乡镇也分得一部分个人所得税。它们为此必须把过去纯属地方税收的工商税的一部分上缴联邦和州。除此之外,从1998年1月1日起乡镇参与分配营业税。

联邦的税收收入中包括德国向欧洲联盟预算缴纳的费用。关税以及进口农产品征税按收入汇往布鲁塞尔。除此之外,欧洲联盟在对所有成员国一视同仁的基础上获得增值税自有资金。欧盟支出中未被这些收入轧平的部分由自有资金补偿。各成员国承担的费用各按其在欧盟整个国民生产总值中的比例以市场价格折合计算。

其他的税收分别只归一级行政机构所有。联邦税收是保险税以及除啤酒税外所有的消费税(例如矿物油税和烟草税)。

州一级的税收来自机动车税、遗产税、啤酒税、土地转让税、赛马和彩票税以及防火税。乡镇一级所得的是扣除上缴联邦和各州后的工商税、地产税以及地方消费税和间接税。 个人所得税包括法人所得税在内占总税收的几乎一半。与普通老百姓关系最大的是工资所得税。雇员,即工人、职员和公务员的所得税由雇主以工资税的形式从每月的工资或薪金中扣除,上缴给财政局。税率随收入递增。根据1998年的所得税税率表,最低税率为25.9%,最高税率为53%。对收入低于12300马克的单身者或收入低于24600马克的已婚者仍然免征税收。 国库的第二大收入项目是营业税(增值税和进口营业税)。它占全部税收收入的将近1/3。矿物油税和工商税各占税收收入的6%和8%。

(4)财政平衡。联邦各州的财力很不相同,因为各州的条件以及经济结构迥异。例如巴登-符腾堡、巴伐利亚、汉堡、黑森或北莱茵-威斯特法伦等州财力雄厚,而东部各州以及特别是不来梅和萨尔等州财力较弱。财力上的差别通过全德国财政平衡使之缩小。这个多级平衡通过在各州间对营业税州级部分的调节性分配、通过财力雄厚的州向财力薄弱的州的补偿性付款以及联邦的追加拨款进行。

州和地方之间进行垂直财政平衡。税收收入及其它收入不足以使地方完成自己的任务,因此,乡镇靠联邦州的补贴。补贴的一部分是专用的,一部分可由地方自由支配。实行地方财政平衡应缩小每个联邦州内税收收入富裕和税收收入贫乏的地方之间的差别。

(5)债务和国家财政监督。 除税收收入外,接受贷款是为公共支出筹措资金的另一个可能性。主要在70年代和德国统一后,联邦和各州的财政部尽管厉行节约,仍不得不越来越多地利用资本市场。1997年联邦共和国的公共预算中的债务达历来最高额,总计2.191兆马克:平均每个公民将近26703马克。1997年联邦的新债务总计634亿马克。

对德国联邦及各州财政支出及经济管理的监督由16个州的联邦审计院和总署进行。这符合于德国的联邦制结构以及联邦和各州预算经济独立自主的宪法原则。

联邦审计院作为监督国家财政的独立机构审查联邦的财政收支和经济管理。在这方面它关注的是经济地和按照规章制度地使用公共资金。联邦审计院每年向联邦议院、联邦参议院以及联邦政府报告其审查结果,该报告同时也用来作为议会对政府工作的批准。此外,它的任务还在于在审查经验的基础上提出建议以及对被审查的单位以及议会提供咨询。在这方面它致力于避免或减少损失以及提高工作效率。

八、没有实质宪政的民主德国

德意志民主共和国(1949-1990),简称东德或民主德国,是存在于今日德国东部的所谓社会主义共和国。二战结束后,美、英、法、苏四国分区占领德国,1949年10月,在苏联占领军的占领区形成了德意志民主共和国,实际上是苏联模式在东德的翻版。1948年3月在苏占区举行的第二届德国人民代表大会上,根据德国统一社会党(由原德国共产党和社会民主党联合组成)的建议制定了宪法草案,会后提交给公众讨论,并在此基础上进行修改。1949年5月29—30日召开的第三届德国人民代表大会批准宪法,选举了第二届德国人民委员会。1949年10月7日,人民委员会一致通过了“成立临时人民议院和组织德意志民主共和国临时政府”的决议,宪法即日生效。民德第一部宪法包括前言和144条。宪法首先强调只有一个德国的原则:德国是一个不可分割的民主共和国,由德国各州组成。共和国决定一切对德国人民整体的持续及发展有根本关系的事项;一切其他事项均由各州决定,仅有单一的德国国籍。宪法规定,人民议院是国家的最高权力机关,行使立法权,由德国人民选举的议员组成。议员通过普遍、平等、直接和无记名投票的选举产生,选举原则是比例选举制。该宪法还赋予各州参与立法权。各州每50万人口选一名参议院议员,组成参议院。参议院有权向人民议院提出法律草案。对人民议院通过的法律,参议院保有异议权。宪法规定,共和国总统由人民议院和参议院联席会议选举产生,任期4年。总统公布共和国法律,对外代表共和国。该宪法在经济制度一节中规定:没收战犯和纳粹骨干分子的企业为全民财产,为战犯服务的企业亦同;取缔一切私人垄断组织;没收并无偿分配超过100公顷的私人大地产;一切地下蕴藏、有经济用处的自然力以及一切为采矿业、钢铁生产及动力所设的企业均为全民所有。适宜公有化的私人经济企业,可根据现行的没收规定,依法收归公有。宪法还规定了国家与宗教的关系,强调公民享有完全的信仰自由和凭良知行动的自由。不受干扰的宗教活动受共和国保护。宗教团体的设施、宗教活动及宗教课程不得滥用于违反宪法的目的或党派的政治目的。这部宪法一直施行到60年代,由1968年人民议院通过的第二部宪法所取代。

德意志民主共和国第二部宪法于1968年4月6日由人民议院通过。宪法再次强调德意志民族不可分割的观点和德国统一的愿望。宪法序言中写道:“德意志民主共和国肩负着向全德意志民族指明通向和平和社会主义未来的道路的责任。”宪法第1条还指出:“德意志民主共和国是德意志民族的社会主义国家。它是工人阶级及其马列主义政党领导下的共同实现社会主义的城乡劳动人民的政治组织。”宪法第8条又指出:“德意志民主共和国及其公民致力于消除帝国主义强加于德意志民族的分裂状态,致力于两个德意志国家逐步接近直至在民主和社会主义基础上重新统一。”本宪法还增设了“国务委员会”一节。本宪法在宗教问题上强调了如下两点(1)每个民德公民有信仰宗教和从事宗教活动的权利;(2)教堂及其他宗教团体应在符合德意志民主共和国宪法和法律规定的
条件下安排事务和进行活动。本宪法于1974年由人民议院作了修改和补充。

和其他东欧的社会主义国家一样,东德也照搬苏联的计划经济,国家建立全面的生产计划、生产目标、价格,并根据计划调拨资源。生产方式几乎完全由国家所拥有。如在1985年,国营企业或集体生产所得产值占国民净收入的96.7%。居民按照固定的价格购买产品,由国家提供80%的基本供应费用,从食品到住房价格均固定。德国统一社会党管理和控制国家的经济以及社会的各方面,拥有最高的领导地位。在采纳总书记的报告并制定了未来的第一个五年计划(草稿)后,德国统一社会党开始在国会正式行使它的领导角色,开始了长达数十年的一党专制和集权统治。东德只存在极少量私营部门。如同其他东欧社会主义国家一样,东德高度集中的计划经济也存在严重问题,中央缺乏一个真正有效的整体规划(即使有也是形同虚设),全国一盘散沙,地方各自为政,条块分割,以至经济布局不科学,产业结构不合理,造成资源浪费,建设成本高昂的严重后果。数以万计的国有企业由于管理不善,具体讲,就是没有科学的计划、不计较成本、不理会质量,不关心销路,不考虑发展,不注意民主监督,不实行科学决策,以至一个个陷入困境,甚至破产。用人上是顺我者昌,逆我者亡。计划经济实际上名存实亡,变成了一种人情经济、腐败经济、私人经济,更一些人借制度上的漏洞肆意侵蚀、掠夺国有企业。经济上的一团糟,必然导致政治的一团漆黑。

东德的政治统治和苏联一样同出于一辙:是前苏联高度集权、一党专制的再版,即便允许存在反对党、民主党派,也不过是一种点缀和陪衬。党(统一社会党)凌驾于国家和法律之上,侵犯人权、践踏人权的事情屡屡发生,造成人人自危、朝不保夕。使大量的东德居民偷渡西德和国外。

从宪法条文上看,民主德国的宪法似乎并无太多的出格之处,然而当我们了解了民主德国真实的社会政治经济生活后,我们得出的结论只能是东德“有宪法之名,无宪政之实”。

1989年8月,匈牙利的政府改革打破了笼罩欧洲44年之久的“铁幕”;同年九月,1300多个东德人通过匈牙利进入到了西德境内。与此同时,要求民主改革的大规模示威游行在东德的许多城市相继爆发。尽管为了巩固统治,德国统一社会党在当年十月的东柏林进行了声势不小的阅兵,但东德首都柏林仍然爆发一连三次要求政治改革的大规模群众示威游行。此后为了平息游行,德国统一社会党罢免了昂内克的党领导人职务。同年11月9日,柏林墙倒塌。随后几天里,大量东德人通过柏林墙轻易进入了西德境内。十二月一日,东德议会废除宪法赋予德国统一社会党的领导地位,两天后,统一社会党总书记、东德议会、东德中央委员会都宣布辞职。随着柏林墙的倒塌,两德统一于以德意志联邦共和国,东德消亡。从此,德国走上了统一而稳定的发展道路。

九、结束语

正如有论者讲,宪政不是包治一切社会政治经济疾病的灵丹妙药,它是一种政治制度,也是一种政治习惯。作为制度始于法律的制订,作为习惯始于公民性的培养。作为宪政基础的宪法是历史的产物,必然都有缺陷,造成宪政不彰的原因往往并不是宪法条文的不周,而是甚至连按照不完美的条文去实践也办不到。宪政要从建立制度和遵守制度入手,有了民主的制度和遵守民主制度的保证,才能逐渐培养起全社会的民主政治文化。民主政治文化是人们生活在民主政治体制下以后通过学习而发展形成的价值和实践规范。经过一战、二战的惨痛失败和纳粹极权法西斯统治的贻害,德国人在占领军的占领下以宪政为导向重新开始和平生活,摸索国家统一的途径,经历了艰难曲折。当时的法国为了防范德国因统一而再度强大,坚决反对西方盟军占领下的八个州统一为联邦。英国为了减轻其为英占领区支付的巨款补贴,只要求成立经济联合体。美国也想减轻沉重的占领开支,但美国要求的不仅是经济联合体,而且是统一的自治政府。建立联邦政府是美、英、法三国的协商决定,对制订德国联邦宪法在内容上没有太多的干涉,只是要求它能保障民权、法律平等、具有独立的司法制度、新闻广播自由、教育和就业平等。联邦宪法的制订也没有征求各方意见。然而却正是这部基本法的实施,使它经历了德国从二次大战后至今的一系列考验:1968年的学运、1979年的左翼恐怖主义和“德国之秋”、1982年的政治右转及1989年后的两德统一,它起到了一部宪法的真正作用。更重要的是,由于这部宪法的持续实行、经验积累和不断改善,在德国逐渐形成和加强的民主政治文化培养了新一代的公民,进而更加保证共和宪政在德国的继续发展。

宪法的基本精神是确定人的自由和平等,但是德国的基本法又是德国特定国情的产物。作为战胜法西斯的重要成果之一,基本法的产生是德国人灵魂搜索的结果,是法西斯暴行震撼了普通人的人类良知的结果,是记取历史教训的痛心疾首的反省结果,是永志不忘极权统治灾难的宣誓。就这一点,哈贝马斯(1929-,德国哲学家,社会学家)高度评价了德国基本法的民主教育价值,他写道:在“基本法”关于人权的十九个条款中“响彻了人们所遭受过的不公正的回声”,“几乎逐字逐句地在谴责(极权政治的)不公正。这些宪法条款不仅完成了黑格尔意义的否定,它们同时还描画了未来社会秩序的蓝图”。关于这一点,对于中国的宪政建设来讲也许更有借鉴意义。中国是一个有着数千年封建集权专制和强大的封建文化传统的国家,宪政历程时断时续也仅仅百年,而且经历了巨大的波折。如清朝末年的君主立宪仅仅百日就有戊戌六君子喋血菜市口;辛亥革命后孙中山先生倡导的五权宪法运动开始不久即遭到各地军阀的武装抵制;中华人民共和国成立后不久,由毛泽东主席亲自主持起草的“五四宪法”在当时看是比较合理的一部宪法,被毛泽东主席自己所践踏:先是发动了大跃进,接着又发动了无产阶级文化大革命,把自己的同事、战友、国家主席送上了不归路;改革开放以来我们虽然对宪法做了比较大的修改,但是一党专制和无产阶级专政仍然赫然在列,它像一把利剑悬在我们头上,随时可能把中国脆弱的宪政斩断。如此看来,对中国人民来讲,反封建、反专制、反集权的任务是任重而道远,在宪政建设中我们必须把反封建、反专制、反集权写进宪章,让我们和我们的后代能够永远记取那些血的教训。

德国基本法的制定也存在着先天不足,如社会精英制订、占领军监督、没有经过民众表决等,使得在基本法实施之初民众的支持度很低:1955年只有30%的人赞同基本法。但这一支持度持续上升,到1978年,支持率已上升到71%。另一个重要的情形是,“连续的联邦议会选举和选民高参与率可以说是完成了基本法的追补立法程序”。民主政治不是民粹政治,它需要融合大众共识和精英共识,从民意调查看,这两种共识在德国渐趋一致,大概花了三十年时间。这段时期是政治文化在德国发生重大转折的时期,民主政治文化的发展是德国政局稳定的重要条件。反过来,德国政局在宪法体制中的稳定又为民主政治文化的发展和形成、为凝聚公民的宪法爱国主义提供了条件。

数十年的实践证明,德国基本法是一部杰出的世界作品,很多国家在宪政历程中借鉴或参照了基本法,如1974年的希腊,1975年的西班牙,1990年的立陶宛、爱沙尼亚、亚美尼亚,1996年的南非修宪等。基本法中对人的权利的规定,如保障人的尊严、言论自由、新闻自由、集会自由等,除了美国宪法外,还没有任何国家在如此广泛、有效的范围内为民众设定公开合法的意愿表达途径,以及基本法中一系列预防独裁、预防专制、保证社会稳定的措施,可以讲,基本法被认为是当今世界最好的宪法。

今天,当中国人民处在宪政建设的关键路口之时,我们更需要学习、借鉴、总结别国的宪政经验,尽量少走或不走弯路,多一些理智、明智,少一些“摸着石头过河”。

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