余晖:如何“审批”行政审批——谈行政审批制度改革的关键

选择字号:   本文共阅读 2175 次 更新时间:2008-04-29 22:26:18

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余晖 (进入专栏)  

  

  国家计委率先取消第一批五大类行政审批事项的行动,的确表示我国行政审批制度改革大幕的正式开启。不管这是否与加入WTO的压力有关,它说明,我国的改革开放事业,已经开始从政府主动推进市场化进程,过度到政府的自我改革和市场经济法治建设的阶段,尽管改革的主动权还掌握在政府手中。

  但在仔细推敲这次审批改革的主要内容后,我的兴趣不由得超越了那些被取消了的审批项目,我更关心的问题是,国家计委究竟还拥有哪些即将被取消的或将被继续保留的审批项目?取消、下放或保留这些项目的理由究竟是什么?这些理由应该由谁说了算?又应该由谁来监督行政审批制度的改革?也就是说,政府多如牛毛的行政审批,是否其本身就必须经过严格程序的审批和监督呢?我认为,这才是行政审批制度改革的关键所在。否则无法保证所有“坏的”审批项目能够得到快速彻底的清除。

  按照我国宪法,国务院及其部委的行政权,是由全国人民代表大会及其常委会所授予的。因此,逻辑上,行政权是公民权的部分委托,公民只是把他们无法借助市场竞争、民法制度、自律组织、以及事前制定行为准则和标准能够解决的特定事项,才委托给代议机构和行政机构;而且为了保证行政机构依法行政,公民还同时通过代议机构及其授权的国家司法机构对政府行政行为加以监督。如果现实中我们的行政机构设定了大量不合理的行政审批,由此造成公民利益的严重损失,并且长期得不到补救,则肯定是公民---立法机构---行政和司法机构之间的委托代理关系出了问题。其中首要的问题就是,作为一种抽象行政行为的行政审批,在其借助法律法规甚至规章、命令等面目出台之际,至今缺乏一种实际有效的制衡机制,对其合理性和合法性进行审查。

  虽然我国2000年出台的立法法已经注意到了这个问题,并建立起了相应的制约机制,但这一机制一直停留在纸面上,未能在实践中真正启动。

  首先,该法规定,制定行政法律和法规的发起人是国务院有关部门(五十七条),其决定程序依照的是1982年极其简陋的国务院组织法中的有关规定(六十条),而公民只有可有可无的被听取意见的微弱权力(五十八条)。因此,大量的行政审批无疑是在行政系统内部,通过封闭循环而非广泛的多向互动式的讨论而产生的,很难保证其具备充分的合理性。

  其次,虽然该法对行政法律、法规、规章的越权、越位、交叉冲突、设定不适当以及违背法定程序等行政违法事项,规定了有关机关予以改变或者撤销的权限,如全国人大有权改变或者撤销它的常委会制定的不适当的法律,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章等(八十七条、八十八条),但是,大量不合理不合法的行政审批的存在,证明此种制衡形行同虚设。

  再次,该法虽然规定了全国人大常委会可以受理国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民对同宪法或者法律相抵触的行政法规的审查要求,而且在其专门委员会审查认定后有权向委员长会议提出予以撤销的议案(九十条、九十一条),但这一制度,也由于公民本身的公德素质不高、搭便车心理和公民对人大议事程序过于陌生,而难以产生实际效果。

  因此,可以说,上述各种制度安排,都无法解决公民及其代议机构以及司法机关与国务院和地方政府之间,在管理国民经济方面所存在的严重信息不对称的问题,而国务院与其下属部门之间、中央政府和地方政府之间也同样存在类似的信息不对称,由此产生行政权利的过度膨胀,并且为那些能够接近行政权力之强势利益集团寻租提供了方便的机会。

  在立法监督不足的情况下,如果利益受害人能够通过司法渠道对使其受损的行政审批提起诉讼,也许是更能有效遏制行政审批泛滥成灾的制度安排。但同样令人遗憾的是,我国1990年的行政诉讼法明确规定人民法院不受理公民、法人或其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。再加上我国司法机构对行政机构的严重依赖而缺乏独立性,更使得大量不合理和不合法的,具有抽象行政行为性质的行政审批得以大行其道,任意侵犯公民社会的权益而逍遥法外。

  对国家计委、国家经贸委这样的被定位为国民经济综合管理部门的行政审批权加以约束,尤其显得重要。在行政法学里,此类行政机构的功能被定义为对部分宏观经济活动进行行政指导。行政指导的首要特征是不具备法律强制性,即对它们行政决定,行政相对人没有被强制履行的义务;相反,行政指导行为对其实施机构则具有约束力,后者必须对其随意承诺(如税收上的优惠)误导行政相对人所造成的损失承当法律责任。经济计划和产业政策是两类最常见的行政指导行为,也应该是这两大部委的主要施政领域。但目前这两大部委却越来越多地将其行政触角延伸至微观管制(如价格管制、投资管制、安全生产管制等)这一具有法律强制性的行政行为领域,而与此同时,至今缺乏国家计划法、国家经贸法对它们的权力进行制约(相比之下,其他的行政管制机构大都有相应的法律法规进行约束)。这就意味着,当它们把行政指导和行政管制混合使用的时候,实际上可能把行政指导功能转化为行政管制功能以谋取直接寻租的机会,而又巧妙地躲避了法律的约束。因此把行政审批这一强制性行政管制行为与非强制的行政指导行为相互分离,是国家计委和国家经贸委行政审批制度改革的关键所在。例如投资审批,在涉及国家财政投资的时候,可以由国家计委提出资金分配的建议,至于如何分配到具体的行业和企业,以及如何监督资金的使用效果,则可以由专门的法律产生的政府采购机构去执行,由此避免只见随意审批,而不见事后监督的,充斥着寻租和腐败的低效率投资审批现象。

  因此,要使行政审批制度改革取得真正的功效,还有一些重要的制度建设任务需要尽快着手:第一,完善人大的立法监督功能。如可以考虑由人大常委会产生一个专门的行政改革调查委员会,由它对现存行政审批事项进行彻底的梳理和提出清除的建议,并对现存政府机构职能配置的不合理状态进行研究,同时提出下一轮行政机构改革的建议。这个专门机构同时承当行政相对人对各种行政审批提出的审查要求,并有权采取听证的形式,对行政机构设定和保留行政审批项目听取行政机构和行政相对人的答辩。第二,建议人大尽快修改行政诉讼法,把行政诉讼受案范围扩大到抽象性行政行为。第三,修改立法法,把听证程序制度化,规定所有的行政法规、规章的制定都必须经过公开听证的程序,充分采纳所有利益相关人的意见。第四,尽快出台行政许可法,对行政许可的设定原则和范围、设定权限、实施机关、许可程序(尤其是招投标和拍卖程序、听证程序)以及对许可和被许可人的监督及其法律责任等制定统一的法则。

  只有这样,才能使我国行政审批制度改革的所谓“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则真正落到实处,避免行政机构自查自纠式的应景“做秀”或玩形式走过场。

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本文责编:frank
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