卢超:行政审批改革政策试验机制的法治化图景

选择字号:   本文共阅读 81 次 更新时间:2022-12-06 20:17:55

进入专题: 行政审批   政策试验   行政许可法   许可评价机制   容错机制  

卢超  

  

   内容提要:在全面深化改革的背景下,政策试验机制在行政审批改革领域中获得了前所未有的深度应用,这极大地加速了中国行政规制改革的进程。然而,由于行政许可法对行政审批改革的拘束乏力,当前的政策试验面临科学性与法治化水平相对不足的困境,中央统筹与地方自主、政治弹性与法治拘束之间的张力亟待缓解。重构审批改革政策试验程序并设立专业化的行政机构,是有效提升审批改革试验科学性与法治化水平的重要途径。未来修改行政许可法时,可考虑增设审批改革试验的专项授权条款,以强化试验授权程序的规范性;细化许可评价程序、明确评价方法、设立专业化的评价机构,以增强许可评价条款在审批改革试验中的可适用性;增设创新容错条款,以有效提升地方在审批改革试验中的能动性和创新积极性。

   关键词:行政审批;政策试验;行政许可法;许可评价机制;容错机制

  

   引 言

   在现代行政国家崛起的背景下,伴随开放数据的增长汇聚与“政策实验室”的兴起,政策试验机制在各国行政法治与政府规制实践中的应用愈发普遍。政策试验机制呈现为一个不断学习与连续试验的动态行政过程,其支配性规范是政策学习与适应能力,亦即通过反复试错去不断修正和调整政策目标,不断测试与完善尚未完全成熟的政策理念。在当代中国的国家治理实践中,政策试验机制深度应用于经济、行政体制改革事项,长期承担着检验政策效度、推进政策创新和分散改革风险的重要功能,已成为助推中国经济转型和全面深化改革的重要手段。

   中国行政法治的改革领域几乎遍布政策试验机制的踪影。在致力于优化营商环境的行政审批改革进程中,相较于高度运动化的减量式审批改革手段,试验式审批改革手段在合法性与科学性等方面具有明显优势,其不仅有助于更为精准科学地推动规制变迁,也更加符合现代行政国家的发展趋向。因此,政策试验机制在行政审批改革议程中获得了前所未有的充分运用。当下行政审批改革的试验布局,不但涉及组织法层面的问题,也影响至并联审批、容缺受理、许可承诺等许可程序,关系到“证照分离”“一业一证”等许可实体内容。中央不仅部署了行政备案等专项色彩的改革试验,也对营商环境创新试点这类超大规模的综合性试验进行了系统谋划。尽管政策试验过程始终建立在央地互动基础之上,但较之以往,中央在行政审批改革政策试验中的统筹角色越发凸显。

   从全面深化改革的角度评价,行政审批改革实践中不断涌现的政策试验与规制创新事项,极大地加速了中国行政规制改革的进程,也为新时代中国经济的高质量发展持续赋能。若从试验法治化的维度观察,伴随中央在政策试验议程中的角色转型,以及行政审批改革的大幅提速,改革试验的规范化问题日渐突出,中央统筹与地方积极性之间的关系也有潜在的失衡风险,这无疑对审批改革试验机制的科学化与法治化提出了更高要求。在行政许可法对行政审批改革拘束乏力的背景下,如何确保不断扩张的政策试验机制始终在法治的轨道上运行,并在法治化的基础上提高其科学化水准,亟待理论作答。鉴于此,本文将结合审批改革实践中的实证素材,对中央在审批改革政策试验中的角色转型及其运行逻辑与制度影响进行剖析;在此基础上,探讨如何通过政策试验程序与组织机构的重塑再造,提升审批改革试验机制的法治化与科学化水平,以及如何有效激活创新容错机制,提升地方在行政审批改革试验中的能动性和创新积极性。

   一、行政审批改革政策试验机制的转型趋势

   行政审批改革政策试验机制的实践运行,始终建立在中央与地方互动的宪制基础之上。从行政审批改革的历史发展脉络来看,早期的改革试验更为强调地方自主探索,中央的介入程度相对较弱,这一阶段可视为行政审批改革的地方自主试验阶段。党的十八大以来,行政审批改革的政策试验机制更强调中央统筹,中央和地方“两个积极性”的比重发生了显著变化。

   (一)行政审批改革的地方自主试验阶段

   行政审批制度改革的动力,源于改革开放之后计划经济向市场经济的转型需求。20世纪80年代起,基于招商引资与发展地方经济的现实迫切需要,地方政府着手开展各类带有自发性质的审批改革创新试点。尤其是东南沿海诸多地区,基于经济特区的特殊地位,获得了较大幅度的先行先试权,行政审批成为地方自主试验与先行改革的重要集中领域。例如,1992年,海口市率先开展行政审批制度改革的“三制”试验(直接办理制、窗口服务制、社会服务承诺制),直接针对的是投资审批环节过多且周期冗长的旧体制弊端。1995年,深圳市将分散于诸多政府部门下的外商投资项目审批权集中至一处,首创了专业性的联合审批服务中心,这可视为相对集中行政许可权改革试验的制度雏形。可以说,20世纪80年代至90年代,行政审批改革的地方创新试验,紧紧围绕着辖区内经济发展中的棘手难题展开,地方政府在集中审批组织、简化审批流程、压缩审批时限等具体方面,进行了大量的自主探索。行政审批改革成为地方政府优化市场环境、吸引外来投资的首选策略,促进本地经济发展是地方政府主动开展审批改革创新试验的动力所在。与此同时,围绕行政审批领域的创新政策,地方政府之间亦展开了频繁的政策学习与自主交流活动。这一时期内,由于中央并未过多介入,地方政府围绕审批改革试验创新的政策学习是零散且局部的,政策扩散的幅度亦相对较小,地方竞争是政策试验创新极为重要的激励因素,行政审批改革的政策试验机制呈现出明显的地方自主试验特征。

   2001年,国务院正式揭开全国层面的行政审批改革帷幕,中央开始加强对行政审批改革议程的布局协调,并通过2004年行政许可法的颁布施行,为行政审批改革提供了更为直接的规范依据。即便如此,中央的介入主要还是高度依赖运动化的减量式审批改革模式,即分批次地削减、下放和调整行政审批项目数量,尚未转向借助试验式审批改革模式实现规制变迁。在这一阶段,中央依然未对地方的试验探索施加过多干涉,也并未设定明确的试验目标或进行系统性的试验设计,行政审批改革的政策试验依然带有较强的地方自主探索色彩。概言之,地方自主试验阶段的审批改革试验,大致呈现如下特征:其一,由于缺少形式法治意义上的试验授权要求,基于地方自主探索的试验创新与规则变通,往往处于合法性的边缘地带,行政审批改革的地方创新试验时常面临合法性争议,地方试验变通与国家法制统一之间存在一定的张力。其二,行政审批改革的试验议题带有鲜明的地方化导向与权宜主义色彩,其主旨在于满足本地招商引资与商贸发展的短期现实需求,并不会过多考虑本地审批试验政策被其他地区复制推广的适用性与可行性。地方自主试验的议题领域也相对狭窄琐碎,相关试验探索主要侧重于行政审批改革的组织集中与程序简化等事项,如联合审批、会商会审的程序创新,以及设立行政审批服务中心等组织改革。这些试验议题并不涉及行政审批的系统性变革,地方层面的试验设计始终缺少国家层面规制改革构思的宏观引导。其三,地方自主试验较难引发全国层面的规制变迁或在较大范围内产生辐射效应。最为典型的例子便是,时下各地大力推行的许可承诺制,早在2001年便由上海浦东新区首创试验,但由于中央在当时并未对这一试验创新予以明确肯定和统筹推广,许可承诺制的应用领域一度较为局限,且仅仅扩散至昆明市、宁波市等个别地区。可以说,在中央统筹力度较小的背景下,地方试验探索的政策影响力往往非常有限。

   (二)行政审批改革政策试验的中央统筹转型

   党的十八大以来,尽管国务院继续通过减量式改革手段直接削减审批项目数量,但减量式改革发挥作用的空间正不断缩小,行政审批改革的重心开始发生转变,中央正式借助推行“放管服”改革,更为精细化、系统性地部署大量的审批改革试验事项,试验式改革在各类改革举措中的比重得以显著提升。在此期间,行政审批改革的试验领域也拓展至商事制度改革、职业资格许可、规划许可、环评许可等各项经济性与社会性规制领域。最重要的是,中央逐步强化对于行政审批改革试验进程的法律拘束与程序控制,地方分散开展创新试验的自主探索空间受到压缩,在组织形态、试验程序、信息传导,以及政策扩散等诸多方面,行政审批改革的政策试验机制都日益呈现出中央统筹力度加大的转型趋势。

   首先,行政审批改革政策试验机制的中央统筹转型,直接反映在组织机构形态的变化上。党的十八大以来,为了加强对改革试验的顶层控制,中共中央专门成立全面深化改革领导小组(2018年3月改为中央全面深化改革委员会),通过定期召开会议、审议试验方案与听取试验进展等方式,对重大改革领域的改革试验事项进行权威调控。行政审批制度改革中的诸多重要试验决策事项,也往往会纳入相关审议议程。2013年,国务院明确将行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央机构编制委员会办公室(简称中央编办),并将国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室设在中央编办。随着“放管服”改革的深入推进,2018年,国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组(简称“放管服”改革协调小组)正式成立,其下设5个专题组和4个保障组,以党政协同模式对行政审批改革予以高位推动,对政策试验与规制创新所亟需的资源动员能力予以保障。

   其次,试验授权装置的应用愈发普遍,也是中央加强对行政审批改革试验控制的表现。试验授权作为“法治逻辑(法治原则)与改革逻辑(制度创新试验需求)折中调和的创制物”,既维护了试验创新与法治秩序在改革实践中的统一性,也能最大限度地实现改革试点政策的统筹协调及有序实施。试验授权不仅有效提升了国家法治体系的有序性和稳定性,也有助于中央合理设置地方审批试验事项的优先议题,进而对行政审批改革进行整体性和系统性的布局谋划。试验授权装置在行政审批改革领域中的运用,可追溯至全国人大常委会授权国务院在广东省部署审批改革试验。伴随“放管服”改革的推进,不论在自由贸易试验区内开展的“证照分离”改革试验,还是在部分城市开展的营商环境创新试点,均可通过试验授权受到形式法治的拘束。可以说,尽管当下的行政审批改革政策试验事项中,试验授权尚未实现完全覆盖,但今后试验授权的持续应用,将会舒缓审批改革议程下地方先行先试与国家法制统一之间的合法性张力,也将为地方层面的试验创新提供更加广阔的适用空间。

   最后,行政审批改革政策试验机制的中央统筹转型,还表现为中央对于政策试验全流程的深度掌控。全面深化改革的新时代背景之下,中央不再仅仅充当地方试验议程的“把关者”与“倡导者”,而是对行政审批改革的试验事项、试验流程进行更为深入的科层控制。中央统筹的转型,意味着行政审批改革的地方试验需要大幅提升政策复制推广的可行性与科学性,以确保试验政策的制度设计能在后期“由点到面”铺开,助力推动全国层面的系统性变革,这与地方自主试验阶段形成鲜明对比。当前行政审批改革中诸多试验事项的方案设计、阶段化策略、试验组合模式以及信息扩散过程,均鲜明地体现出中央统筹的转型趋势,其中“证照分离”改革的政策试验全流程便是典型例证。中央分批次、有计划、持续反复地进行“证照分离”改革的加速试验,并以上海自由贸易试验区内进行的试验孵化为基础,阶段性地在全国范围内适时推进政策扩散与反馈互动。在中央层面的试验设计下,“证照分离”这一行政审批改革模式,在短短数年内便实现了从上海市覆盖到全国,无论政策的扩散速度还是扩散辐度,都彰显出中央统筹的助力加速效果。

简言之,行政审批改革政策试验机制的实践运行,始终伴随着中央统筹与地方自主性之间的张力。在全面深化改革的新时代背景下,中央统筹的比重在行政审批改革试验进程中显著攀升,但这并不意味着地方的探索空间彻底消失。正确把握中央顶层设计与地方自主探索之间的平衡,是在行政审批改革进程中有效发挥政策试验机制制度功能的关键。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 行政审批   政策试验   行政许可法   许可评价机制   容错机制  

本文责编:admin
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/138808.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统