叶必丰:行政组织法功能的行为法机制

选择字号:   本文共阅读 50 次 更新时间:2017-09-18 13:46:52

进入专题: 组织法   行为法   行政审批   地方自主权  

叶必丰  

   摘要:  行政组织法的内容包括行政机关之间的横向关系规则,但我国行政组织法并未作出规定。这是各国普遍存在的必然现象,解决的路径是创设在实现规制目标的同时承担起相应组织法功能的行为法机制,可以由宪法加普通法、分散的实体法或者统一行政程序法加以创设。我国当前的行为法机制是由分散单行法规定的,在形式上表现为公文处理制度,在内容上表现为各种具体制度。其中,分别审批和审批要件机制加重了公民负担,联席会议、行政协议和“协商条款”等未加重公民负担且具有分权民主和平等协商的意义。行政组织法功能的行为法机制之所以存在,有职责—手段说、分权合作—民主自治说、信任—授权说以及制度—社会说。我国早期的行为法机制与计划经济具有密切关系,多适用于部际关系;基于简政放权改革后的行为法机制从部际关系拓展到区际关系。我国包括行为法机制在内的行政审批已泛滥成灾,必须改革。大部制改革应进一步深化,行政权应退出市场资源配置,明确地方主体、赋予地方终局性处理权、按治理需要配置地方事权,减少和优化行政机关间的横向关系,通过统一的行政程序立法整合行为法机制。

   关键词:  组织法;行为法;行政审批;地方自主权

  

引言

  

   我国长三角和珠三角等区域的经济一体化、京津冀等区域的环境协同治理,以及国家 “十三五”规划中着重推动的长江经济带建设、长三角城市群建设和西部援助计划等,都涉及地方行政机关间的横向关系。“北上广深”等大城市旨在治理交通拥堵的私家车限号,也存在与有关地方的横向关系,即不再给上述城市的私家车上牌。前几年呼声甚高、中央已有政策的 “大部制”改革,则涉及行政主管部门间的横向关系。

   在推行依法治国的今天,行政机关间的横向关系自然需要由法律加以调整。调整行政机关设置、地位和职责及相互关系的法属于行政组织法,规范法律主体行为的法律规范属于行为法,规范司法和仲裁程序的法属于裁判法。 [1]当前,我国的行政组织法除宪法中的有关条款外,主要有 《国务院组织法》[2]和 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。[3]我国行政组织法对行政机关间的横向关系有没有规定?行政组织法对此未作规定的话,是由哪类法律规范承担起调整行政机关间横向关系功能的,为什么会出现行政组织法功能由其他法律规范来承担的现象,以及承担行政组织法功能的法律规范是否需要完善和改革?

   我国行政法学发展30多年来,除了初期外,对行政组织法的研究比较缺乏,而重视行为法和裁判法的研究。已有的组织法研究重视行政机关的纵向关系即等级命令关系,而忽视行政机关的横向关系。我国行政法学对行为法和裁判法的研究已经比较深入,但却未关注到是否承担着组织法功能。有关地方行政机关间的横向关系,除了涉及分权及权限争议的上级机关解决机制外,行政法学界也没有更多讨论。[4]直到区域经济一体化以来,学界才开始作经验总结型、国外借鉴型、实践对策型和理论反思型的探讨。[5]

   因此,对本文所设定问题的探讨,既有助于实现行政机关横向关系的法治化,又有助于行政组织法理论的深化。

  

一、行政组织法的缺陷

  

   (一)行政机关的横向关系

   组织无论被定义为政治共同体的一种秩序还是一种结构,都包括三项基本的要素:人的法律地位或职位、权力或职责以及相互间的关系。[6]有关组织的法律规则,就是组织法。但是,组织法曾不被认为是法律,常常被人们所忽视,“因为它们不是针对个人,而只是针对公务人员,而且因为它们的效力仅限于国家的内部组织。”[7]同时,组织法不被重视,还因为它不进入司法程序,无关法院的职责,无需律师的服务,不是 “法律人的法律”,区别于 “正当行为规则”即行为法。

   行政组织法是组织法的一部分。行政“组织规范,是指使某自然人行为的效果归属于国家、地方公共团体等行政主体的规范。具体地说,此种规范以有关行政机关设立的规定及该机关所掌管事务的规定为核心,进而包括规定行政机关关系的规范”。[8]行政机关间的相互关系,包括纵向的上下级关系和横向的不相隶属关系,是行政组织法的重要内容。“有关行政主体内部的行政机关相互关系(监督关系、协议关系、咨询关系等)的规范,也构成组织规范的一部分。”[9]

   行政机关间的纵向关系是一种等级命令关系。“社会的或政治的意义上的权力,意味着权威和上级与下级之间的一种关系。”“这样一种关系只有在使一个人有权命令和另一个人有义务服从这样一个秩序的基础上,才是可能的。”[10]基于这种等级命令关系,上级机关可以确定下级机关的法定职权及其裁量权范围。我国的立法一般都不规定实施该法的机构名称,而以“事务性质+主管部门”形式规定。至于哪个机关系负责该事务的主管部门,都由本级人民政府确定,以便为机构的撤并改革提供空间。行政机关间的这种纵向关系一直是行政组织法研究的重点。

   从形式上看,行政机关之间的横向关系有三类:第一,同一政府系统不同主管部门之间的关系,可简称为部际关系。第二,不同地方行政机关之间的关系,可称为区际关系。区际关系的构成不要求行政机关的相同行政级别,仅要求行政机关间没有行政隶属关系。它不仅包括不同地方政府间的关系,还包括不同地方的行政主管部门间关系。不同地方的行政机关具有不同的行政区利益,比同一政府系统不同主管部门之间的关系更为复杂。在财政事权和支付责任划分明确的前提下,在仍存在GDP竞争的情况下,是否同属于一个政府系统即同一个财政预算单位,尤为重要。第三,上一级政府的主管部门与下一级政府间的关系。但是,上一级政府的主管部门是以其所在政府为后盾的,与所在政府同属一个财政预算单位,所作行为直接或间接系所在政府的意志。这种关系实为央地关系或上下级政府间的关系。因此,行政机关之间的横向关系主要是部际关系和区际关系。

   (二)横向组织规范之缺失及其困境

   我国宪法和组织法规定了等级命令关系即上下级行政机关之间的领导与被领导关系。《宪法》第3条规定“国家机构实行民主集中制的原则”,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。第85条规定了我国国务院的法律地位,第89条规定了国务院统一领导国务院各部门和全国地方各级国家行政机关工作的职权。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定了县级以上地方各级政府执行上级国家行政机关决定和命令的职责,以及领导所属各工作部门和下级政府工作的职权。凯尔森把国家机关之间的法律关系称为法律秩序,并专门讨论了中央和地方法律秩序的集权和分权秩序。[11]按照他的理论,我国中央和地方政府间的关系,具有部分集权、部分分权和集权程度比较高、分权程度比较低的特点。

   我国宪法规定了行政机关横向关系中的分权。宪法、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,国务院和地方各级政府按事权性质设置若干工作部门。《宪法》第107条规定,各级地方政府依法“管理本行政区域内的”各项行政工作。在行政机关的横向关系中,没有强制或命令关系,“因为,单方面的意志不能给他人强加一种责任,他们也不会受此责任的约束。”[12]与我国同样实行单一制的法国,“有一个迄今还具宪法意义的原则,即一个地方行政区不得监督另一地方行政区”。1982年3月2日法律强调了这一原则,明确规定:“省长也不能从一个地方行政区对另一个地方行政区进行监护”,[13]基于这种分秩序,“两个对不同地区有效力的但却关系到同一事项的规范,即具有不同属地效力范围但却具有同一属事效力范围的规范,可以对各自地区就同一事项 (例如贸易)作不同规定。”[14]

   我国宪法和组织法在规定行政机关横向分权关系的同时,并没有规定合作关系。毛泽东在新中国成立初的 《论十大关系》中曾讨论过 “沿海工业和内地工业的关系”,指出:“好好地利用和发展沿海的工业老底子,可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。”[15]在 “中央和地方的关系”中,阐述了中央与地方、地方的上下级以及地方横向间关系。他指出:“省市和省市之间的关系,也是一种地方和地方的关系,也要处理得好。我们历来的原则,就是提倡顾全大局,互助互让。”[16]这一思想并未体现为具体的宪法和组织法规则。

   自然本来是浑然一体的。比如水,可能涉及水利、交通、矿产资源、渔业、环境生态和规划建设等各个方面,需要各行政主管部门的协同治理。水和大气等环境还被普遍认为具有外部性。经济活动也必然无法受行政区地域范围的限制,某一土地上的开发建设越来越影响到周围地区土地的使用、价值和环境,“蝴蝶效应”和“邻避效应”日益突出。于是,市场必须统一,地方应该合作,区际事务也就必然存在。对部门协同事务或区际事务,依法可以按照纵向行政关系由上级行政机关处理。这是因为,除地方自治外,纵向分权秩序是一种不完全的分权秩序即中央或上级行政机关与地方或下级行政机关分享对同一事务的治理权,地方或下级行政机关的处理并不是最终的、独立的。也就是说,上下级行政机关之间的分权关系不过是一种领导与被领导、命令与执行的关系,是一种权力秩序或强制秩序。但是,处理部门事务最专业的是各负责部门,最贴近公众、最熟悉区际事务的是有关地方。这也是部门分权、地域分权和纵向分权的意义所在。对部门协同事务或区际事务原则上应基于横向关系协商解决;由上级机关解决不过是最后的手段和最终弥补机制。不论巨细都由上级行政机关处理,无疑会加大上级行政机关的负担和处理事务的成本,拉大与公众的距离,使权力趋于高度集中,失去分权的实际意义。

   更为重要的是,区际事务都由上级机关处理会遭遇法律障碍。这是因为,法律对中央与地方、上级与下级行政机关之间,除了不完全分权秩序外,存在着少量完全的分权秩序,即地方规范具有其内容毫不取决于中央规范的独立地位。[17]完全的分权秩序不限于地方自治,在我国也存在。国务院法制办公室针对有关出租车管理应适用地方性法规还是部门规章的问题,指出: “关于城市出租车的管理,国务院1998年机构改革时,已经将城市出租车管理职能下放给地方人民政府。据此,今后对此类问题,省级地方性法规或者政府规章有规定的,适用该地方性法规或者政府规章的规定。”[18]这些事务只属于地方或下级行政机关,而不属于中央或上级行政机关。基于完全分权秩序,缺乏区际关系规则的结果是,市场受到了重重分割和封锁。人人都“有权要求和所有其他人的交往,并为此目的去访问地球上的一切地区”。[19]但现实中,对一个需要赴外地的乘客,出租车送到目的地后必须空车返回;游客到外地旅游,涉及多个行政区,则只能由多家各行政区内的旅行社接力导游。此类现象在现实中几乎层出不穷,浪费了极大的社会成本。

  

二、行为法机制的弥补

  

行政机关之间横向关系组织法规则的缺失是各国普遍存在的现象,解决的路径是创设承担相应组织法功能的行为法规范。行为法规范是在实现社会规制这一首要功能时,因涉及多个行政机关,附带调整行政机关的横向关系。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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