高全喜等:空间法与国家战略

选择字号:   本文共阅读 2733 次 更新时间:2008-07-02 17:39

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高全喜等  

在当今世界,和平利用外层空间资源已经越来越成为国际社会的共识。随着“神舟”系列飞船载人飞行和“嫦娥一号”卫星的发射成功,中国作为一个航天大国的地位得以确立并受到人们的普遍关注。与我国的空间科技大国相比,我国的空间立法还相对滞后,目前主要依靠国家有关政策、国务院的决定、命令和航天主管部门的内部管理规章来加以管理。如何建立和完善我国的空间法律体系,规范和调整国内外的各种空间活动,积极参与国际空间法律机制的制定,和平利用外空资源,维护我国的国家利益,实现我国航天事业的持续发展,这不仅关系中国法律体系的构建,而且涉及我国的国家战略。为此,中国航空航天大学法学院(下称北航法学院)与《改革内参》编辑部近日联合召开了“空间法与国家战略”专题研讨会,与会的专家学者就相关问题展开了探讨,发表了各自的见解。下面刊载部分发言稿(其中的部分内容已经在《改革内参》2008年第3期发表),以飨读者。

大国要有空间法

高全喜 教授 李斌 博士 北航法学院

人类的活动范围,经历了从陆地到海洋,从海洋到大气层,从大气层到外层空间的逐步拓展过程。从上个世纪50年代开始,人类进入外层空间的探索,由此开辟了一个新时代。中国的航天事业始于1956年,经过50年的发展,尤其是改革开放以来,我国的航天科技取得了突飞猛进的发展,时至今日,已经步入航天大国的行列。在《2006年中国的航天》白皮书书中,我国明确把我国发展航天事业的宗旨定位为:“探索外层空间,扩展对地球和宇宙的认识;和平利用外层空间,促进人类文明和社会进步,造福全人类;满足经济建设、科技发展、国家安全和社会进步等方面的需要,维护国家权益,增强综合国力。”

应该指出,中国的航天大国地位与三代领导人的国家战略决策和无数科技工作者的努力奋斗是分不开的,他们为中国的和平崛起奠定了基础。不过,在科学技术突飞猛进和国际形势错综复杂的当今世界,单方面的科技强国理念已经陈旧,中国的大国战略越来越需要依靠法律制度的规范与调整,不久前召开的党的十七大提出的依法治国理念也应该成为中国现时代国家建设或大国和平崛起的基本国策。就中国的航天科技来说,要成为真正的航天大国,就需要研究与制定空间法,通过一套行之有效的法律制度来实施我国航天科技发展的各项宗旨,这对于我国具有国家战略的意义。

空间法有助于规范国内外的各项航天活动

空间法是规范各国空间活动的原则、规则和制度的总称,随着我国空间活动的日益增多和一系列重大空间科学技术获得突破性进展,以及在科技和商业领域与国外交流与合作的密切拓展,研究与制定一部我国自己的空间法已经变得刻不容缓。

据不完全统计,自美国1958年制定了《国家航空航天法》以来,阿根廷、澳大利亚、比利时、巴西、加拿大、法国、德国、英国、日本、俄罗斯等国家都分别制定了有关空间活动或空间事务的国内法。这些国内法从调整对象来看,主要是包括如下四个方面:一是确立空间活动基本法律制度的全面、统一的空间法;二是管理有关从事空间活动的专门机构的法律;三是专门针对空间活动特定事宜的法律;四是专为实施国际条约义务而制定的法律。整体上看,美国和俄罗斯的有关法律较为齐备,形成了一整套法律规范体系,它们无疑是把空间法上升到各自国家战略的高度,显示了它们作为空间大国对于法律制度的高度重视。相比之下,我国空间法的制定要落后得多,与中国空间大国的地位很不相称。目前,我国的各项空间活动还主要是依靠国家有关政策、国务院的决定、命令和航天主管部门的内部管理规章来加以管理,这一状况非常不适应中国航天科技发展的需要。

为什么要制定国内的空间法?制定空间法是否与我国现阶段经济发展的状况不协调?对于这些问题,我们认为应该从国家战略的高度来认识。首先,在我国,空间科技的主体虽然是在国家和政府的有关机构,但随着我国经济体制的改革,今后各种经济主体加入空间科技的领域会非常广阔,民用和商业航天技术的时代已经到来,此外,我国在航天科技方面与国际技术和全球化经济的合作、交流与接轨,今后也会步入一个新台阶,这些都要求我国逐渐改变过去通过行政机构管理空间科技的做法,而是通过法律制度来规范、调整各种空间活动。再次,应该看到,当今世界,高新技术方兴未艾,经济全球化不可阻挡,国际社会的全球治理呼声正高,我国改革开放的步伐日益加强,在过去艰难的岁月,我们都能开发两弹一星,今天中国的经济、科技与法治已经远非昨日。就航天科技来说,我们有能力与世界强国并肩开发、和平利用空间资源,美国、俄罗斯、欧盟在高科技开发、民用商业化和国防自主性等方面的经验值得我们学习与借鉴。因此,这一切都要求我国加快研究与制定空间法,把空间领域出现的诸如管理、授权、登记、保护、责任与促进等问题纳入法律制度的轨道上来,通过法治化来现实我国的空间大国战略。

空间法有助于我国参与国际机制的制定,维护国家利益

当今的国际社会还是一个安全与风险并存的世界,和平开发和利用外层空间资源,造福人类,这是国际社会的基本共识,也是我国航天科技事业的宗旨。为此,早在1959年人类第一颗卫星上天之后,联合国就通过成立了“和平利用外层空间委员会”,来研究和协调制定外层空间活动可能出现的法律问题。迄今为止,有关外空活动的国际公约主要有五项:1967年生效的《外空条约》、1968年生效的《营救协定》、1872年生效的《责任公约》、1976年生效的《登记协定》和1984年生效的《月球协定》。这些公约确立了人类外空活动的基本法律原则,初步建立了四项基本的空间法律制度:空间物体登记制度、损害赔偿制度、空间营救制度和国际合作制度,这些原则和制度大致构成了一个紧密的国际法律体系。为了中国航天事业的发展和加强与国际社会的合作与交流,我国先后加入了联合国大会通过的上述四个国际公约,承担了相应的国际责任和义务,这是我国制定空间法的国际法背景。

应该指出,上述公约固然凝聚着国际社会的和平利用外层空间资源的良好愿望,但它们的制定也有着特殊的国际背景,随着冷战的结束,国际空间法律机制的良性拓展受到国际空间大国各自国家利益的阻碍,上述公约的基本原则面临挑战。例如,在为所有国家谋求福利原则、不得据为己有原则、遵守国际法原则、限制军事化原则、国际责任原则、空间物体登记原则和保护空间环境原则等方面,美国、俄罗斯、欧盟等国家与组织的理解、诉求等就与其他非空间大国有着很大的不同,围绕着和平开发和利用外空资源等方面,近年来出现了一系列法律纠纷和争端,时至今日,一个有效的国际纠纷解决机制并没有形成,而且在可见的将来,这类国际机制真正的出现还较渺茫。与此同时,空间开发的现状与前景并不令人乐观,由于缺乏有效的国际法律机制,各国出于本国利益对于空间资源的开发逐渐出现无序的状态,空间利用的军事化问题没有得到有效遏制,诸如核动力源、空间碎片、空间废弃物等造成的外空环境污染问题日益严重。鉴于此,国际社会呼吁人类理性开发外层空间的呼声也越来越强烈,人类为了自己的健康发展,必须认识到外空的有限性,认识到外空污染对于人类的灾难性后果,人类必须克制自己的欲望,制定相关的国际法律规则来规范空间资源的使用。

中国是一个空间大国,应该对人类文明有所贡献。我们研究与制定空间法不仅基于国内的科技发展需要,而且要有国际视野。空间法属于国际法的一个重要范畴,在当今世界,我们应该两手都要硬。一方面,我国在和平利用空间资源方面要恪守四个国际公约所确立的基本法律原则和制度,真正做到理性、有序地开发空间资源,造福人类,与世界人民共享空间资源的福利。为此,我国要积极参与和推进国际社会基于和平目的的国际空间法律机制的协调工作,力争打破冷战后国际空间法制停步不前的状况。另一方面,在空间科技发展中,我们又要维护国家利益,维护我国的空间大国地位,为此,我们应该把制定空间法上升到国家战略的高度,要知道,在今日国际格局下的国家竞争,其最高的层次不是资源上的竞争,而是制定规则的竞争。我们只有通过法律规则的制定,作为主体之一参与到国际航天科技领域的国际法律机制的规则制定之中,才能真正维护我国的国家利益,实现我国航天事业的宗旨。

总之,中国的航天科技把我国造就成为一个空间大国,但是仅仅科技是不够的,单纯的科技大国是跛足的,空间大国要有空间法,这样,我们才能双脚挺立,自立于世界民族之林,进而造福于人类。

建议尽快研究制定中国的《空间活动法》

高国柱 博士 北航法学院

众所周知,中国自1970年成功将第一颗人造地球卫星送上太空以来,相继成功发射了多颗返回式卫星,载人宇宙飞船的成功发射更标志着中国的空间技术能力达到了前所未有的高度,随着“嫦娥探月工程”的顺利实施,相信在不久的未来,中国宇航员将有机会在月球上留下他们的足迹。毋庸置疑,中国已经成为世界上少数掌握尖端空间技术的强国之一,这一事实足令全体中国人为之骄傲。然而,作为空间技术大国乃至强国的中国,在长达30多年的时间内,却从未制定过一部可以系统调整各种空间活动的综合性法律,这在具备一定空间能力的国家中是不多见的,在掌握了卫星发射技术的国家中更是绝无仅有的。

与空间大国地位不相匹配的空间立法现状

总体来看,我国目前的空间立法主要包括民用空间立法和军用空间立法两大领域。我国现行的民用空间立法主要有《空间物体登记管理办法》、《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》及其《审批办理程序》和《国防科技工业民用专项科研管理办法》;军用空间立法主要包括《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》和《管制清单》以及《中华人民共和国军品出口条例》(1997年颁布,2002年修订)和《军品出口管理清单》(2002年)。上述立法中存在着法规数量过少、立法位阶不高、立法空白之处甚多、可操作性较差等缺陷,不能适应我国空间活动的发展现状。

目前的空间活动与几十年前相比,已经发生了巨大的变化,空间活动的商业化、私人化趋势不断增强,极大地改变了由过去由国家主导一切空间活动的局面,这在民用航天领域体现得尤为明显。而在民用航天领域,我国现行立法数量过少,除《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》及《审批办理程序》之外,几乎没有相关立法调整。诸如商业发射服务、空间物体的损害赔偿、外太空环境保护、宇航员营救与航天发射物体的回收、空间商业旅游、遥感数据的取得与分享、空间科学研究与应用等方面都缺乏相应的立法,这与我国空间大国的地位极不匹配。

在联合国和平利用外层空间委员会的网站上,有主要国家空间法内容的介绍,我们可以清楚地看到:美国、英国、俄罗斯、法国、澳大利亚等都已存在比较完备的空间活动立法。颇具讽刺意味的是,2000年《中国的航天》白皮书是对中国空间法的唯一介绍。事实上,白皮书仅仅是中国航天政策的体现,而非中国的空间立法。

现行的立法模式降低了我国空间立法的效率

从现行的立法模式看,我国在空间立法领域上采取多部门分散立法的模式。所谓多部门,是指国务院、国防科工委、外交部、商务部等部门在制定航天法律法规时都参与其中,负责相关立法的解释、实施与监督。从目前的空间立法实践来看,国家航天局在国防科工委的领导下拟定国家(民用)航天政策与法规,报国务院批准与颁布;国防科工委负责国防科技工业(包括航天科技工业)政策法规的制定;对与太空军事活动有关的事项,主要由中国人民解放军总装备部负责;涉及履行有关国际条约的义务等事宜,由外交部负责;相关可用于军事目的的航天产品的出口控制和不扩散,主要由国务院、国防科工委、总装备部和商务部等根据不同情况分别或共同制定相关政策或法规。对于涉及多个部门的航天活动,其立法由有关部门联合起草、制定和发布。

从现行立法体制来看,存在着部门分割、条块分割、协调不够的问题。由于航天领域的立法有军用和民用之分,加之航天活动涉及国民经济的不同领域,与多个政府部门的职能有关,造成我国现行空间立法权限由多部门行使的局面,其结果是增加了协调难度,降低了空间立法的效率,从而不可避免地阻碍我国空间法律法规体系的完善。为避免现行的立法模式的干扰,有必要提高我国空间立法的位阶,由全国人大或其常委会制定一部《空间活动法》。

建议将《空间活动法》列入全国人大五年立法规划

受限于我国目前的空间立法体制,分散的单行立法成为我国现阶段空间立法的主要模式。但这种模式受制于计划经济体制下形成的旧的空间立法模式的制约和部门分割,容易导致立法工作缓慢、协调困难、立法位阶不高等缺陷,虽然在短时期内能够暂时缓解特定空间活动无法可依的困境,但终非长久之计。

考察部分空间大国的立法,我们注意到无论是美国式的分散立法还是俄国式的集中立法,都对有关空间活动的管理机构、空间活动的管理和损害责任等作了集中规定,如美国1958年的《航空航天法》和1988年的《商业空间法》,俄罗斯1993年《空间活动法》等。考虑到一部统一的空间活动法更适合中国空间活动的现状和未来发展,将其列入全国人大的立法规划势在必行。

自从1993年八届全国人大常委会开始制定五年立法规划以来,至今已有数百部法律列入其中。遗憾的是,其中并没有空间法。考虑到我国已经是一个空间大国,空间活动日渐频繁,尤其是空间商业发射活动日渐增多,加之我国参加了多个国际空间条约,客观上也需要我们通过相关的国内立法来履行中国在条约项下承担的义务。

由于现行的五年立法规划中并没有考虑将《空间活动法》列入其中,这意味着在2008年之前,中国《空间活动法》只能停留在学术层面。从各空间大国的空间立法来看,基本上具有一定的超前性,至少能够反映其空间科学技术的发展现状。相比之下,中国的空间立法严重落后于航天科技工业的发展水平,这与我国作为航天大国的地位是极不相称的。

值得欣慰的是,我国的有关部门已经注意到空间立法的重要性和紧迫性。2000年《中国的航天》白皮书在提到中国空间政策与法规时指出要“加强法制建设和政策管理,建立航天法规体系,制定航天产业技术政策,保证航天活动有序、规范发展。”2006年《中国的航天》白皮书进一步指出:“要加强政策法规建设。研究制定航天活动管理的法律法规和航天产业政策,指导和规范各项航天活动,提高依法行政水平,营造有利于航天事业发展的政策法规环境。”2007年发布的《中国航天“十一五”规划》再一次明确指出:“加快国家航天政策法规的制定,以指导和规范航天活动,营造依法行政的法律环境。重点推进空间活动管理条例、航天产业政策的制定与发布,启动航天法立法工作。”

从国防科工委的相关立法准备工作看,有关空间物体涉外损害赔偿的办法和《空间活动管理条例》已经提交给国务院审议,但笔者对其能否通过持怀疑态度,因为前一个立法已经提交了数年仍无结果。考虑到人大新的五年立法规划即将颁布,为了避免我国空间立法工作的过分迟延,确保空间活动有法可依,应当从战略的高度去认识加快我国空间立法的重要性,尽最大努力将其列入全国人大新的五年立法规划之中。

应当迅速组织学者进行相关的立法研究工作

客观地说,我国的外层空间法研究水平较低,学术界对空间法的研究还不够重视,这在某种程度上也与我国的空间立法进程存在一定的对应关系。可喜的是,学术界已经意识到我国空间法研究的薄弱,开始逐步加强对空间法的教学和研究工作。北京航空航天大学、哈尔滨工业大学、中国政法大学等先后成立了空间法研究所或研究中心,北航还将外层空间法作为必修课列入了教学计划。在中国空间法学会等学术团体的推动下,在北航、哈工大、北理工和深圳大学等多所高校先后举行了多次空间法的研讨会,涌现出一批学术价值较高的研究成果,已经形成了比较固定的学术群体和一批学术带头人,这为我国空间立法的研究工作提供了较好的基础。

近几年来,学术界与政府有关部门的联系也在逐渐加强,在有关外空法的研讨会上我们不时会发现国防科工委、外交部等有关部委官员的身影,部分院校还承担了有关的课题研究工作,这种良性互动预示着中国的空间法研究工作已经逐步摆脱了曲高和寡的境地,开始与国家的立法实践有机地结合起来。

由于立法研究工作应具备一定的超前性,因此,从现在开始,我国的有关政府部门就应当组织从事外空法研究的学者组成研究团队,给予其必要的支持,在广泛征集和听取科研院所、国家部委和有关企业的意见和建议的基础上,就制定中国的《空间活动法》展开专项的研究工作并提交研究成果,从而为我国有关主管部门提交有关《空间活动法》的立法建议提供学术支持,促进《空间活动法》早日列入全国人大的立法日程并在其制定过程中发挥应有的作用。

国际空间管理局:空间商业化体制的管理模式

赵云 香港大学法律学院 副教授

各国在探索和利用外层空间方面分享共同利益,在这一理念的引导下,国际社会宣告外层空间是“全人类的共同领域”。一些学者认为这一措辞在功能上和法律上等同于“人类共同继承遗产”之意,后者曾被正式引入月球矿物资源的概念。上述两种措辞的运用恰恰反映了整个国际社会的关注所在。尽管如此,这些措辞的模糊和歧义还是使空间法成为了国际法最缺乏稳定性和清晰性的领域之一,目前尚没有任何条约提供关于如何将“人类共同继承遗产”原则在外层空间付诸实施的指导。

实际上,外层空间不是唯一一个使用“人类共同继承遗产”这一概念的领域。在《联合国海洋法公约》中,深海海床资源也被定义为“人类共同继承遗产”。在使用国际深海海床资源以及该用语方面已经确立了一套为广大成员认可的制度。本文将比较“人类共同继承遗产”概念在两种体制下的运用,并且探讨仅为商业化目的将深海海床模式移植到外层空间的可行性。

指导方针

实现外层空间的商业潜力是一个亟待解决的问题。通过在保护相关开发实体的利润和为人类谋福利两者之间达到平衡来为开发外层空间设计一个体制是非常重要的。以往,讨论集中于“人类共同继承遗产”概念的理论框架;但本文的目的则聚焦于管理体制,主要基于海底管理局的成功先例。

深海海床与外层空间有如下共同点:它们都拥有具潜在商业价值的自然资源;两者都需要高科技和充足的财政后盾来开展勘探开发;两个领域中进行的活动都应当为人类谋福利。而两者最主要的不同点是其各自的地理位置。然而,这对最终规范外层空间活动所采用的规则和体制方面,并不会有实质性的或者重大的影响。空间法因此被与深海海床相似的因素大大影响了。

《海洋法公约》关于深海海床的原文在若干方面没有得到很好的接受。在作出一些修改后,深海海床管理体制才得到普遍地接受。因此,在为外层空间规划一套类似的体制之前,注意到有争议的问题是很重要的。毫无疑问,“人类共同继承遗产”是指导设计这些规则的根本原则。为了更好地贯彻“人类共同继承遗产”的原则,应当进一步订立几条指导方针。

第一,拟建立的国际空间管理局应当设立一个由广泛而且力量对比均衡的议席组成的理事会来进行决策。近似于海底管理局,理事会的议席应当由36个成员组成,并按如下方法分配:其中4个来自于产品最大的消费者和进口商;4个来自于为筹备该地区商业活动作出最大投资的国家;6个来自语发展中国家;其余议席则以达到地理上的公平分配为原则来挑选。一致同意应当成为表决的根本机制。当一致同意不可能达到时,应当由理事会不少于三分之二议席的多数通过一项决定。

第二,对发展中国家的技术转让不具强制性。现代科技代表着在现有知识产权法律的规范下必须得到平等保护的有价值资产。应当允许在研究和开发方面投入劳动、风险以及资金的实体保有自己的技术并且从中获得收益。发展中国家应当以市场价格获得技术,但该价格必须公平合理。还可以设计其他方法促进对发展中国家的技术转移,如与发达国家成立合资企业。此外,作为一种平衡使开发实体和国家受益的方式,对于发展中国家,尤其是对于那些严重受到外层空间商业活动影响的发展中国家,也应当制定向其实施经济援助的规则。可以成立特殊基金来帮助这些国家的经济发展;这些资金可以从承包者交纳的费用中征收,包括勘探实体;也可以来源于自愿捐献。

第三,应当采取自由市场的方法。过去,各国政府是空间活动的负责主体。政府的管理之下产生的是一个运作不良以及对错误和失败不负责任的空间产业。当私营团体越来越多地涉足这一领域,自由市场的做法也得到了推荐。正如Fountain所言,以法律确定性为固有特性和有确定财产权的机制作后盾的自由贸易方式将大大推动发展停滞的外层空间产业。对外层空间资源的开发应当建立在商业原则的基础上:反竞争的行为,譬如补贴和差别待遇在外层空间商业化的进程中都不应得到准许。关于相关市场自由化的世界贸易组织的重要规则,如国民待遇原则和垄断与排他的服务提供者的规则也应当得到适用。

第四,与上一点密切相关,准入的透明度应当得到提倡。透明度措施,作为与合作义务相关的保证和核准的一个重要机制,用于表明和平的意愿,商业信誉以及对现行规则的遵守。基本上,商业经营是未来空间活动最重要的媒介。对外层空间资源的平等的享用权也应当是可得的并且是确定的。新申请的批准程序也应当就位。空间资源精确信息的有效性也是开发成功的关键。精确定信息便于私营团体计划投入、合理分配资产以及降低成本和风险。因此,空间开发信息的透明度和易于取得也应当得到规定。

第五,管理局应当尽力平衡勘探国和发展中国家的利益。《外层空间条约》规定,在平等和无差别待遇的基础上,所有国家得自由探索和利用外层空间。探索和开发必须为所有国家谋福利,不论它们的经济或科学的发展程度如何。然而,只有少数国家有能力开展空间活动,管理局应当为开发国发展其计划提供合理的指导和推动。此处的重点在于公平和效率的平衡。在致力于发展中国家经济开发的同时,公平有效的管理体制也应当有能力在成功的空间活动中确保充足的投资回报以及开发实体足够的利润。做不到后者将阻碍外层空间的商业活动。为促进公平以及保证控制权,设定连续使用资源的年限是可取的做法。一旦期满,私营团体可以申请延长它的许可执照。另一方面,向管理局缴费的系统也应当公平合理。费用的征收率应当参考如下因素:作出的投资,获利能力,受影响的环境,受影响国的经济状况等等。为了这一目的,应当特别设立一个财政委员会来监督财政问题。管理局应当监控外层空间活动的发展,以外层空间活动范围的比例平均设定费用的标准。

最后,由于承认经济所得是开发空间资源的主要目的,管理局应当为创造一个避免以往冲突以及促进和平的新模式提供机会。就理想而言,空间活动应当为维护国际和平和安全的利益而施行。和平利用外层空间,作为一条国际空间法的基本原则,应当得到维护。应当特别留意以商业化为名而实施的非法活动,如恐怖活动。此外,如《外层空间条约》中所规定,各国应当在避免对地球环境有害污染和不利改变的前提下对外层空间进行研究和勘探。因此,管理局应当为商业化促进合作氛围,减少其对地球的环境影响,并且保护地球的环境。

空间管理局的构想

几种设立国际空间管理局的构想作为制度上的模式被提了出来,有的与海底管理局相似,有的更多地以科技为导向,还有的则将其作为国际民用航空组织的附属机构。应采用何种模式呢?设立管理局的根本目的是对外层空间资源的发展和开发行使管辖权,为全人类谋福利。国际权力机关比私营企业体制更容易实现更平等地利益分配,而后者则可能对外层空间资源产生垄断,并排除其他公营或者私营团体的使用。因此,管理局成为一个国际管辖机关,所有国家都可以成为会员,这一做法是可取的。

联合国在制度上缺乏权威,无力执行指令;当对大范围内的各种活动行使职权时,它也不能有效地为各种天体上的资源开发负责。尽管如此,联合国仍然在国际社会获取利益时占有重要地位。因此,管理局有必要与联合国达成关系协定考虑到相似的政治、经济和法律背景,规划一个类似于海底管理局的主体是一种使发达国家与发展中国家达到平衡的适合的方式。

两大机构,大会和理事会,可以设在构想中的国际空间管理局的之下。在大会中,所有会员国都有议席。大会将规定政策,选举官员,通过预算案和规则。大会选出的理事会将按照保证不同组别中各国公平代表权的法则选出。理事会是决策和执行的主体,主要负责空间活动体制的行政管理。

如上所述,可成立财政委员会专责财政和预算安排,包括起草财政规则制度、机关程序、管理局工作的财政内容、分摊管理局会员国的会费、设定申请费和续费,以及最重要的是,向开采国征收到费用的比率(可能以税的形式)。收取的费用将成为管理局主要的收入来源,负担其行政开支、公营研究和其他活动。

采用海底管理局的模式,可以创立一个法律和科技考察团,由拥有与探索、开发、加工处理资源、环境保护和外层空间经济或法律事务相关资格的人员组成。这一考察团将执行监管勘探及商业活动,评估这些活动对环境的影响,并对外层空间的环境保护提出建议。

应当创立一个许可系统。计划开发外层空间资源的实体应当向管理局递交它的计划书,管理局应当有权决定是否准许其请求。该决定应当根据之前设立的标准作出。许可执照可以更新也可以撤回。许可不会授予永久的财产权。只有被许可实体开发的资源才会处于其排他的控制权下。

国际空间管理局将通过与被授权在外层空间进行特定活动和爱发的私营和公营企业和团体订立合同来运作。国际空间管理局详细的职权和责任可以遵循海底管理局的范例,并就外层空间的特殊情况作出相关的修改。

结 论

“人类共同继承遗产”的概念本身带来了严肃的讨论。这一模糊的措辞被认为是将外层空间用于商业活动的障碍。一个注重实效的做法已经在规划之中。《海洋法公约》中取得的进展提高了对“人类共同继承遗产”概念理解,并指出发展中国家和发达国家之间的分歧可以被调和。虽然对于这一概念理论上的讨论仍然悬而未决,但是组建一个致力于利用外层空间自然资源的国际团体的工作可以开始了。无论它采取何种组成形式,这一团体有能力指导和促进发展中国家的共同、公平的利益(非空间力量),和发达国家的利益(空间力量)。该管理体制将致力于促进财产权有益的方面,并订立阻却冲突和掠夺行为的规则。

以海底管理局为模板,本文提议建立国际空间管理局。外层空间商业化不再仅仅是一个构想。我们迫切需要用务实的眼光审视这一问题,并设计可行的规则和机关来防止这一事业走上错误的道路。人类已经走出来尝试性的第一步,为商业扩展铺设了科技的基石。我们面对的挑战是在现有的科技基础上创设合理的法律体制来支持和促进这一扩展。

简析中国空间法规:问题与建议

凌 岩 中国政法大学 教授

中国自20世纪50年代起开始发展空间技术,在半个世纪中,一直致力于为和平目的和为全人类的利益从事空间的使用和探索活动。但是,中国的国内的空间立法比较缓慢滞后,至今只制定了两项空间法规:2001年颁布的《空间物体登记管理办法》(以下简称“登记管理办法”)和2002年颁布的《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》(以下简称“发射许可证管理办法”)。本文拟简单分析这两个法规的不足之处并提出相关建议。

简析《发射许可证管理办法》

(一)对军事用途的空间发射项目也应颁发许可证

这项《发射许可证管理办法》只适用于非军事用途的民用航天发射项目。这样规定不符合国际空间法的规定:每个国家都必须保证其空间活动符合空间法和《联合国宪章》。[1]这意味着,如果一国的空间活动违反了国际法和《联合国宪章》,无论它是由谁从事的,国家都要承担国际责任,空间活动是做何用途则在所不问。世界上大多数国家的对空间发射活动颁发许可证的法律都不区别空间物体的用途是否为军事或非军事的。[2] 因而不应将军事用途的航天发射项目排除于国家的监管之外,应制定相应的军用航天发射项目许可证管理办法,或将其纳入今后较全面的国内空间立法,以保证中国对其从事的各种用途的空间物体发射项目进行授权和监督管理。

(二)对其他组织的含义应予解释

《发射许可证管理办法》第2条规定该法适用于“在中国境内的卫星等航天器进入外层空间的行为,以及中华人民共和国自然人、法人和其他组织已拥有产权的或者通过在轨交付方式拥有产权卫星等航天器在中国境外进入外层空间的行为。”但是没有对这条规定中的法人和其他组织做出定义。当然法人可按照《民法通则》中的法人定义来解释,但是其他组织指的是什么?与法人是否具有同样的含义并不清楚,需要对该词作进一步解释。

(三)在中国境内从事空间发射活动的国际组织应承担责任

有些国家例如英国,其《外层空间法》规定:按照在英国和另一国之间已有的保证符合英国的国际义务的安排从事的空间活动,不需要取得许可证。[3]即根据英国与其他国家间签订的从事符合国际法的外空活动的条约而从事的空间活动,无须取得许可证。澳大利亚的《空间活动法》也有一项条款:澳大利亚参与的国际组织的空间活动不需要取得澳大利亚当局的批准。[4]中国的《发射许可证管理办法》中没有这样的规定。我们应该注意到,亚太空间合作组织的章程已于2006年10月生效,中国是该组织的成员并且是其东道国。该组织在中国境内的外空活动应由该组织或该组织的全体成员进行授权和监督,而不应由中国一国进行授权和监督,因而无须由中国颁发许可证。今后有必要修改此办法或在较全面的空间活动条例中加入类似条款。

(四)在外空处理已完成任务的卫星的义务

中国的法规与大多数国家一样要求从事空间活动可证时的申请人和许可证持有人应符合某些条件。值得一提的是:按照英国的《外层空间法》,在许可证中还可以特别规定许可证持有人在许可的有效载荷运营结束时,在外层空间处置该有效载荷。[5]这对于防止产生和减少空间碎片起着积极的作用。鉴于国际机构间空间碎片协调委员会已制定了一个减缓空间碎片的指南,和平利用外空委员会科技小组委员会也起草了减缓空间碎片指南草案,建议各国和国际组织自愿采取措施,最大限度地减少在完成任务后空间物体因储存的能源产生的空间物体破碎的可能性,最大限度地限制在完成任务后空间物体和发射运载器留在轨道上的部分长期留在低地球轨道上和长期影响地球同步轨道。[6]这也是中国空间立法应予以考虑的问题。

(五)对外空发射活动进行检查的公务人员的权力

《外空条约》第4条为各缔约国施加了授权和监督本国外空活动的义务。不少从事外空活动的国家都在其国内有关的外层空间法中规定了对外空活动进行监督管理的措施。一种措施是指定一个主管当局检查外空活动和向政府具报。例如瑞典是这样作的。[7]另一种办法是任命公务人员监督和检查经授权的外空活动。例如澳大利亚和南非都是这样做的。该两国都在法律上详细规定了这些公务人员的权力,以保证在该设施从事的空间活动完全符合空间活动许可证和发射许可证规定的条件。[8]

与其他国家的做法类似,中国的民用空间物体发射活动是由国防科工委进行不定期监督和检查,该委员会也可授权公务人员在现场检查发射项目执行过程中的有关活动,[9]但是对这些公务人员在执行其使命时都有哪些权利,该法规未作具体规定,这不利于该公务人员执行检查的任务,以后应考虑在制定有关空间法律中予以补充。

简析《登记管理办法》

(一)中国商业发射提供者不应登记为外国卫星

在我国的《登记管理办法》第8条规定:在空间物体为外国(人)所有,但在我国境内发射,应由承担商业服务的公司进行登记。适用这一规则,中国承担为外国发射空间物体的商业发射公司就应该对该外国的空间物体进行登记。

中国代表外国客户在国内登记了一些数量的空间物体。在笔者看来,这种规定和作法是没有必要的。应该强调:登记空间物体的目的是要确定哪国对该空间物体在外空和天体时行使管辖和控制权、以及在空间物体返回地球时,将该空间物体返还该国。《登记公约》只为空间物体的一个发射国施加登记空间物体的义务。虽然中国为其他国家的空间物体进行发射时是一个发射国,但按照《登记公约》的规定,该空间物体的所有者的所属国也是该空间物体的一个发射国。由于只有空间物体的一个发射国应对该空间物体进行登记,登记国应该是与该空间物体的管辖和控制者或该空间物体的所有者密切相关的国家。因此,空间物体所有者应该在国内和国际对该空间物体进行登记。在商业发射服务的提供者完成了发射任务,并将该已进入轨道的空间物体的管辖控制权交给了该空间物体的所有者或运营者,它就无需登记该空间物体。

在实践中,一些国家,如美国曾为外国空间物体提供商业发射服务,但并不对该空间物体进行国内登记,而只登记与发射运载器相关空间物体,例如发射运载工具的第三级火箭等。俄国在提供了商业发射服务后,并不在本国对该外国的空间物体进行登记,只是通知联合国秘书长它用它的发射工具把外国的空间物体置入了地球轨道。法国的做法类似于美国和俄国。[10]中国也应这样做。

(二)外空物体所有权在轨道转让的登记问题

我国《登记管理办法》按照《登记公约》第4条第2、3款的要求规定:“所登记的物体的状态有重大改变(如轨道变化、解体、停止工作,返回及再入大气层等)时,空间物体登记者应在空间物体状态改变后60天内进行变更登记。”(第9条)这一款显然只指技术方面的改变。现今,地球静止轨道通信卫星的所有权在轨道转让已非罕见。通信卫星发射数年后被租赁或买卖,原登记国可能就不再控制该空间物体了,于是在所有权从一国的实体转移到另一国的实体后,发生了到底由哪方登记该空间物体的问题。[11]联合国外空委员会法律小组委员会注意到《登记公约》对改变所有权时如何登记没有做任何具体规定,于是设立了一个工作小组考虑该问题。2004年联合国大会通过95/115号决议,建议和平利用外空委员会请会员国自愿提交资料,说明在轨道上转让空间物体所有权的现行做法。[12]中国和英国之间曾有过此种实践,英国将4颗静止轨道通信卫星的所有权转给中国,英国通知联合国这些卫星已从该国的登记册中删除,中国通知联合国这些卫星已加入中国的登记册。但是我国的《登记管理办法》却没有反映这种实践。看来《登记管理办法》将因所有权转让而产生的登记问题留给个案依情况解决。但依笔者的看法,可以在《登记管理办法》或今后的国内空间立法中增加一项条款,规定在出现这种情况时,中国政府应与有关国家协商后做出安排,使有关的空间物体的登记由原始登记国转移到该空间物体所有者的国籍国,以利对空间物体的管辖和控制以及承担相应的国际责任。

我国的空间立法还处在起步的阶段,虽然不能满足外空活动的全部要求,但至少已经有了一些从事空间活动应遵守的规范,其中有些规则能与国际空间法的规定接轨或与其他国家的实践一致,有些还有差距。我国空间法学者应对国家空间立法作深入细致的比较研究,提出合理建议,以期制定出较科学和完善的国内空间法。

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[1] 《外空条约》第2、4条。

[2] 只有在俄国空间活动许可证法中有类似条款:“4. 在俄罗斯联邦中, 俄罗斯宇航局对用于科学和国家经济的空间活动颁发许可证。”

[3] Outer Space Act 1986 (United Kingdom)Chapter 38,3(2)(b).

[4] Space Activities Act,No. 123,1998, (Australia), Division 1, 17.

[5] Outer Space Act 1986 (United Kingdom)Chapter 38,5(2)(g).

[6] UN Doc. A/AC.105/C.1/L.284, 28 February 2006, Revised draft space debris mitigation guidelines of the Scientific and Technical Subcommittee of the Committee on the Peaceful Uses of Outer Space.

[7] Act on Space Activities(1982:963),Sweden,Section 2,Decree on Space Activities (1982:1069), Section 3.

[8] Space Activities Act, Australia, No.123, 1998, Part 3, Division 8, 50-58. UN Doc. A/AC.105/C.2/L.224,paras. 6 & 7 & 38.

[9] 《发射许可证管理办法》第23条。

[10] Practice of States and international organizations in registering space objects, UN Doc. A/AC.105/C.2/L.255, 25 January 2005, para.36.

[11] Practice of States and international organizations in registering space objects, UN Doc. A/AC.105/C.2/L.255, 25 January 2005, para.38.

[12] UN Doc. A/RES/59/115, para. 3.

探月工程需要法律保障:以外空物体损害赔偿责任为例

薄守省 博士 北航法学院

航天是充满风险的事业,其健康发展离不开法律的保障。在国际公法的基础上,一个新兴的、专门调整航天活动的法律部门——外层空间法已经形成。其渊源主要有两个:一是国际条约,一是各国国内立法,目前世界上已经有20多个国家制定颁布了外层空间立法。

国务院新闻办公室发布的2006年“中国的航天”白皮书中,将加强政策法规建设作为今后五年中国航天事业发展的重要措施之一。要求研究制定航天活动管理的法律法规和航天产业政策,指导和规范各项航天活动,提高依法行政水平,营造有利于航天事业发展的政策法规环境。航天活动是在外层空间进行的,这决定了她不能简单套用现有的民法或国际法规则。当前我国尚没有由全国人大制定的“航天法”或“外层空间活动法”,只有由国防科工委制定的两个“办法”,一个是2001年2月8日发布的《空间物体登记管理办法》,一个是2002年12月21日施行的《民用航天发射许可证管理暂行办法》,关于外层空间活动的其他很多法律问题则连这类的“办法”都没有制定。因此,制定一部系统的“空间法”实属必要。

概括起来说,外层空间活动涉及的法律问题主要有以下一些方面:外层空间的非军事化问题;外空环境的保护问题;月球及其他天体的所有权问题;外层空间活动的市场准入问题;外层空间的商业化问题;地球静止轨道的法律地位问题;卫星遥感地球的法律问题;外空物体的登记问题;宇航员及外空物体的营救问题;外空物体导致损害的赔偿责任问题;等等。限于篇幅,本文仅仅就其中的一个问题,即外空物体损害的赔偿责任问题作一简单的探讨。

研究外空物体损害赔偿责任问题的必要性

航天活动充满风险,有两方面的含义。一方面是指航天活动本身技术要求高,不可预测因素多,不成功的可能性甚大,一旦发生危险,就会带来人财具毁的严重后果。上世纪80年代美国“挑战者”号航天飞机爆炸,八名航天员殉职。第二方面是指除了自身面临的高风险外,航天活动给其他人也可能带来重大的风险,造成人、财、物的重大损失,例如1979年苏联的宇宙954号飞船坠毁于加拿大境内,造成严重的环境污染。而去年智利的一架飞行中的客机,就险些被火箭残骸击中。

外空物体损害赔偿责任,就是指从事外空活动的国家、企业或个人,因其外空活动导致第三人损害时要承担的赔偿责任。虽然到目前为止,中国的航天发射几乎都是成功的,但仍然不能排除给无辜第三人造成损害的可能。2007年10月,嫦娥一号整流罩掉落江西省全南县和广东省始兴县境内的山林中,一级火箭残骸掉落贵州境内,均没有造成人员和财产的大损失,实为幸事。而前几年则有一卫星状物体掉落广东省某县,砸穿一农户的三层楼房;神州五号发射时则有火箭碎片掉落陕西击伤男孩的事件。这些事件虽然没有引起诉讼,但从法律角度预先考虑这些可能出现的后果,对保障中国探月工程的顺利实施是完全必要的。事实上,发射时外空物体的坠落,造成损害的可能性是很大的。当今世界没有无主的土地,坠落物体就算没有直接击毁房屋或击伤人,掉落山林会造成林木的损害,掉落田野则会损毁庄稼。在上述事件中,如果受害者是外国的公民或财产,就更不是能够用我们常用的行政手段可以解决的了。

外空物体损害赔偿责任的四种类型

按照导致第三人损害的情形的不同,外空物体损害赔偿的责任也不同。当前的外空物体损害,分为四种情形:第一种情形,受害者是其他国家的政府或国民,造成损害的地点是在地球表面;第二种情形,受害者是其他国家的政府或国民,地点是在外空,针对其他国家的外空物体造成的损害;第三种情形,受害者是本国政府或国民,地点是在外空;第四种情形,受害者是本国政府或国民,地点是在地球表面。

需要说明的是,所谓地球表面,包括飞行中的航空器。航空器与航天器的不同在于,航空器是在大气层中依靠空气获得反作用力而飞行的飞行器;航天器则是不依靠空气的反作用力且能够在外层空间飞行的飞行器。飞机是典型的航空器,火箭则是典型的航天器。对于上述第一、第二两种情形的赔偿责任,国际上已经有明确的法律依据,这就是联合国主持制定的《外空物体损害赔偿责任公约》(以下简称责任公约)。中国已经加入了该公约。如果致害国和受害国都加入了该责任公约,则他们之间的赔偿责任可以按照公约来确定。

根据该责任公约,外空物体损害赔偿责任的承担者是国家。第一种情形下,发射国对受害人承担的是绝对赔偿责任。此绝对赔偿责任,比民法上的严格责任还要严格,即使遇到不可抗力也不能免责;而且赔偿没有责任的限额,以恢复原状为原则,就是说,赔偿应当使受害人回到“损害发生之前他所处的状态”。第二种情形下,即在外层空间给别国造成的损害,适用过错责任原则,双方都有过错的,按照过错比例分担责任。

上述第一、第二两种情形,承担赔偿责任的主体是国家,不论发射该致害的外空物体的是不是国家。就是说,某国某私人公司甚至个人发射的外空物体,导致损害时,责任都是由该国国家承担。赔偿都是通过外交途径提出,协商不能解决的,可以成立求偿委员会来寻求解决办法。求偿委员会带有仲裁性质,如果当事国同意,求偿委员会的决定可以具有终局效力。如果当事国不能达成协议,国际诉讼也是可行的。如果当事国没有参加责任公约,可以根据国际法的一般原则来解决,责任公约当然也可以作为重要的参照。

第三种和第四种情形,是当前的法律空白区。这属于一国的国内法问题,公约没有涉及。但是,中国目前尚没有合适的法律来填补这一空白。现有的民法不足以解决这些问题。我国民法上有三种类型的责任:即过错责任、公平责任和严格责任,过错责任之下还可以分为一般过错责任和推定过错责任。因此也可以说,我国民事责任有四种,就是一般过错责任、推定过错责任、公平责任和严格责任。

航天离不开发射,外空物体的发射者、拥有者或运营者对于其活动导致他人损害的可能性是可以预见的,但是如果因为可能导致损害就禁止或取消航天活动,显然是不可行的。因此,国家一方面要积极推定和鼓励进行航天活动,另一方面又需要对航天活动造成的损害后果作出适当的处理。

就第三种情形而言,尽管目前中国的航天活动几乎都是政府行为,私人行为尚不多,但是未来私人进行航天活动却是必然的。如果一个中国公司所拥有的卫星与另一个中国公司所拥有的卫星相撞,其赔偿责任应当如何确定?笔者认为,这种情况下应当适用过错责任,而且是一般过错责任,就是由受害人证明致害人存在过错。因为双方都处于外空,其地位是平等的。双方都有可能成为受害方,也可能成为致害方。采用过错责任不会带来不公平。这一原则也与责任公约一致。

在第四种情形即外空物体导致地球表面中国国民的损害或对飞行中的中国航空器造成损害时,存在以下几个问题:是发射者承担责任还是国家承担责任?承担责任的基础是什么?是否设定责任限额?笔者认为,应当发射者承担绝对责任,但是可以考虑设定一定的责任限额,以支持航天事业的发展。我们考察现有的法律中对责任设定限额的规定,都带有扶持产业发展的意味。例如,海商法和航空法。航天比起航海和航空,风险更高、技术更复杂、意义也更大,既然航海和航空都可以享受责任限额的保护,航天就没有理由不享受限额的保护,至于限额是多少,则可以探讨。

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