何宗海:市场经济条件下的现代教育产权制度

选择字号:   本文共阅读 2775 次 更新时间:2008-01-23 09:48:55

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何宗海  

  

  [摘要]产权的收益权和处置权与所有权的一体性、一致性是产权合法性的根本体现。教育产权明晰之后,多元化变革和交易费用将是我国现代教育产权制度建立过程中首先遇到的两个重大疑难问题。长期以来,有关“教育能否营利、能否取得回报”争议的直接指向,是教育产权不明晰和缺乏相应规范的、可操作的教育产权制度。不允许教育产出和盈利,是否意味着只允许教育投入和亏损呢?答案当然是否定的。教育能否盈利,是由教育的产业经营性质和经营实践所决定的。经营好,便可盈利,经营不好,不仅不能盈利,也便失去了生存空间。由于教育具有公共性的特殊社会职能,以建立现代教育产权制度为核心的教育体制改革可以滞后于经济体制改革,但不能以教育的公益性和公平性为借口,人为地拖延或者拒绝这种改革。站在新世纪的历史制高点上,人们将会越来越清楚地看到,教育文化的开放,才是一个民族灵魂的真正开放。现代教育产权制度是一种将教育产权的各种功能按照一定的教育教学规范予以优化组合、发挥其效用的制度;是由一系列教育产权关系和教育产权运用规范组合而成的制度;是对所有教育产权形式加以保护的一种法律制度。

  

  在稀缺性的现实世界里,产权无比重要。在这样的世界里,如果没有一套法律制度区分和保障“你的和我的”,人们将有足够的动机掠夺而不是创造财富[1]。

  ——题记

  

  一

  

  界定教育产权,是为了使教育从制度上融入社会主义市场经济的一种权利选择。无论从法律的、经济的或是管理的、专业的等任何角度看今天的教育,人们都不得不承认,公共教育(不区分所有制形式)终归是一种国家计划指导下的市场经济行为。在资源稀缺的教育市场上,由产权制度通过具体的、责权利明晰的制度安排解决各种矛盾争端,总比单一的行政措施更为和谐有效,更为科学合理。我国现代产权制度变革的成功实践表明,产权制度的功能要求产权关系和产权使用规则两者的结合方式都必须是清晰的,只有产权在法律地位上和经济活动中有明确的界限,才能确定产权的主体及各主体的责权利关系;产权制度才能发挥资源配置作用,使不同的产权主体将自己的财产以产权的方式通过市场选择实现有效组合[2]。这一结论同样适用于教育改革以及现代教育产权制度建立的全过程。

  美国产权经济学家巴泽尔这样认为:只有产权得到相对明确的界定,财富的归属才会明确,价值量才能确定[3]。2007年4月,《南方人物周刊》记者采访我国著名经济学大师张五常先生,提出了这样一个问题:如果您处在邓小平的位置上,但只能做一件事情,您会做选择什么呢?先生肯定地回答:我会清楚界定权利,这是中国发展的关键。人与人之间的权利要界定清楚,模糊不清的话,大家都没饭吃。权利界定清楚后才会有市场,市场是不可能在权利混淆的情况下运作的[4]。沈阳师范大学谢作诗先生“菩提本无树”的观点对产权的认识入木三分。他认为,资源名义上可以国有,但因为交易费用的缘故,不可能让每个人都行使所有权的[5]。

  所有权是产权内在的基础和核心。在产权关系中,是因为所有权派生了其他权利,教育产权亦然。只有具备了所有权,才能具有占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等权利,才具有委托他人(或法人)行使这些权利的主体资格。因此,仅仅在管理层面上具有占有权、使用权和支配权,仍然不能真正体现所有者权益,往往会产生侵权纠纷,造成权利和利益不对称、成本收益外溢等。

  产权的收益权和处置权与所有权的一体性、一致性是产权合法性的根本体现。包括教育界在内的现实社会的各行各业,通常均存在产权所有权与其派生的其他权利相分离的情况。物权法学理论也允许这种分离情况的存在。但一般情况下并不包括收益权和处置权。收益权与处置权的转移总是与交易费用具有密切的关系。目前我国公有制事业单位(包括公立学校)普遍实行的“收支两条线”制度和财务审计制度,就属于这种情况。面临多元化的市场经济格局,所有权与(不包括收益权和处置权的)占有权、使用权、支配权等权利相分离的情况,虽然从理论到实践,为“政校分开”提供了前提和可能,但这种情况肯定不是现代教育产权制度的最佳状态。如果教育资产的名义所有权与实际所有权是一致的,该所有者行为的成本和收益就是对称的,一般不会有成本收益外溢发生。反之,就必然存在成本和收益不对称或收益外溢的情况。不具有所有权的民事行为,在权益上最终要受到所有权的制约,这种制约最终体现在处置权和收益权两个方面。在多元化的市场经济条件下,多元化的教育产权结构才是与之相匹配、相适应的制度安排。建立现代教育产权制度的意义在于逐步完善各教育产权利益主体的相互关系,便于更好地发挥教育资源的作用,实现教育产权的价值。教育改革与发展现状迫切要求建立符合市场经济发展趋势的现代教育产权制度。统一的教育市场体系建设要求对计划经济体制下形成的“一大二公”的教育产权制度进行变革。

  产权是一切经济制度的基础。亚当·斯密当初提出和论述的著名的“看不见的手”,就包含了产权制度对于市场的作用:只要有适当的法律与制度的框架,个人追逐他们自己的利益的行动,可以无意识地(不经意地)产生有利于整个“社会”利益的结果[6]。现代经济学家们相信,制度是一个国家长期经济绩效的首要决定因素,其重要性超过了资源、劳动力和技术。不同时期的经济学家们经过长期的研究所形成的共识是,产权制度是经济运行的基础,有什么样的产权制度,就会有什么样的经济结构、什么样的生产效率。这一共识为现代教育产权制度的建立提供了理论和实践的依据。

  为适应教育的改革与发展,近年来,在一些地方教育行政部门的主导下,进行了一些被称作为现代学校制度的变革。其内容是“以学校法人制度为主体,以有限责任制度为核心,以教育管理经营为表征(原文如此)。基本特征是:具有产权关系清晰、政校职能分开、法人制度健全、组织管理科学、奋斗目标明确。要求学校必须有必要的财产、组织机构和场所,能够独立承担民事责任;具有人格、财产和责任的独立性”[7]。这个思路基本上是照搬现代企业产权制度改革的模式而来的。应该说,其用意和出发点是好的。我们不妨问问从大学到小学的校长们,谁有这个能力做得到?除非这所学校是这个校长花钱买下来的。如真按照上述条件做到了,那这个校长早已成教育厅(局)长了。很显然,在教育产权尚不明晰、制度尚未建立、统一规范的教育市场框架尚未形成之前,谈学校(尤其是公立学校)的法人主体、产权清晰、政校分开,无疑是在做一些无源之水、无本之木的文字游戏。

  

  二

  

  大多经济学家承认,明确界定、保护产权是有效率的制度安排的基本要求。全面建立健全现代产权制度,将是我国社会主义市场经济改革和发展中不得不攻坚的焦点和热点问题,中国的经济体制改革已推进到了产权制度变革的核心层面[8]。建立健全适应市场机制的现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件。在国内教育市场机制不健全,发育不完善的情况下,我国教育体制改革和教育资源配置面临诸多机制性和政策性障碍,最为突出的是资源配制的主体不明确、目标不清晰、保障不完善、缺乏健全的法规政策支持等。在计划经济体制下形成的传统观念和政策制度,都会成为教育资源优化配置的阻力。教育市场的完善程度及其有效性决定和影响着教育资源配置的有效性。只有“产权明晰、权责明确、政校分开、管理科学”,才可能有效地规范教育资源市场配置后的办学行为和资源经营风险。

  教育产权明晰之后,多元化变革和交易费用将是我国现代教育产权制度建立过程中首先遇到的两个重大疑难问题。就总体而言,我国教育产权制度的建立以及教育产权的多元化变革,尚处于由计划体制向市场体制转变的起步阶段。由于教育具有公共性的特殊社会职能,以建立现代教育产权制度为核心的教育体制改革可以滞后于经济体制改革,但不能以教育的公益性和公平性为借口,人为地拖延或者拒绝这种改革。否则,教育将成为整个国民经济和社会事业发展道路上的绊脚石。改革开放30年了,经济体制在改革,在发展,社会事业在改革,在发展,与社会经济改革与发展息息相关的教育体制也必须适应这种改革和发展。无论任何形式的经济所有制关系,教育产权的权责利高度统一、教育主体归属和收益归属明确、保护严格、流转顺畅、财产权利和利益对称都是至关重要的。站在新世纪的历史制高点上,人们将会越来越清楚地看到,教育文化的开放,才是一个民族灵魂的真正开放。

  长期以来,有关教育能否营利、能否取得回报争议的直接指向,是教育产权不明晰和缺乏相应规范的、可操作的教育产权制度。不允许教育产出和盈利,是否意味着只允许教育投入和亏损呢?答案当然是否定的。教育能否盈利,是由教育的产业经营性质和经营实践所决定的。经营好,便可盈利,经营不好,不仅不能盈利,也便失去了生存空间。这是一个再明了不过的物竞天择[9]的市场经济法则,根本没有必要引起争议。在争议终归有了可以获取合理回报[10]的法定答案的时候,也仅仅是针对所谓的民办教育而言的。公办学校不是不需要回报,而是他们的回报都在“内部”消化了。什么样的回报是合理的?“南洋教育储备金”事件似乎渐渐地成为遥远的往事,渐渐地从人们的记忆中淡出了(但投身教育和关注教育的人们永远也不会忘记:这是一次在新世纪的法制国家里,有人利用教育产权不明晰、资产关系混乱,借助公共政策,针对私立教育进行的一场掠夺资源的“土改运动”!)。就在2007年底北京召开的第四届中国教育家大会上,笔者目睹了这样两件事情。第一件是:安徽有一家私立学校,自称办学业绩和效益都不错,借助广告宣传在大会上火了一把之后,立即宣布:从2008年开始,学校将全部资产(包括有形资产和无形资产)无偿捐赠给当地政府,学校从此转为公办。这让人有些丈二和尚摸不着头脑。是她(法定代表人是位女性,是位从事教育教学工作20多年的人民教师)不热爱这摊子从父辈那里继承下来的属于自己的祖传家业吗?恐怕不是。这中间的苦衷,也只有她自己心里清楚。第二件是:在大会举办的“民办教育论坛”上,一位来自西安的著名民办教育家(目前没有恰当的称呼,姑且这样称呼)讲:他投资办学10多年,没用国家一分钱,反而“为国家”创造了、积累了30多亿元的教育资产。为什么说“为国家”呢?因为这些资产的产权不明晰,名义上是学校的,可学校没权处置它们;既不能抵押,也不能转让,甚至连贷款担保都被确认无效。而有些公办学校,欠银行贷款30多个亿,该抵押仍在抵押,该贷款继续在贷款。他发狠地敲着桌子说:“目前,我们面临的最大敌人是政策!”试想,在目前的教育产权制度状况下,做教育该有多难啊!难就难在你的不是你的,我的不是我的;公的不是公的,私的不是私的。有道是:见山不是山,见水不是水;见山又是山,见水又是水。在这种朦胧诗般的教育产权现状下,谈教育的公益公平,谈教育的可持续发展,无异于纸上谈兵!

  由于缺乏科学完善的现代教育产权制度,目前,我国教育产权,不论是公立教育还是私立教育,普遍存在产权不明晰、权责不明确、保护不严格和流转不顺畅的问题。具体表现在两个方面:一是建国以来实行的全民所有制教育模式,几乎把所有的教育资源都统一由政府及其教育行政部门调配,受传统的计划管理体制、教育价值观和教育政策制衡因素影响,公立教育产权仍旧处于权利主体和责任主体不确定的模糊状态。教育产权结构的单一化,在具体运作中,始终是由政府的行政权力支配或遥控。二是近10多年来,随着改革开放的不断深入,私立教育在各地局部性的、小规模的兴起和发展,积蓄了一定规模和数量的私立教育资产(资源);由社会力量投资形成的私立教育资产,尽管支配权、使用权、收益权和部分处置权属于投资者,但在所有权的法律层面上仍旧不具备完整的教育产权主体资格,没有形成明晰的可独立享受民事权利、承担民事责任的权利主体,私立学校也不是真正意义上的民事责任主体。私立教育产权的这种不明晰、不完整、不具有独立的民事行为能力的原因,同样来自于受传统的计划管理体制、教育价值观和教育政策制衡因素影响,基于对公立教育产权法律关系的主体与权能认识不到位、教育价值观错位而造成的连带影响——既然我“公家的”是这样,你“私人的”也不能那样。公有教育产权的模糊,由于责任主体不明确,还可以像过去一样“吃大锅饭”,大家都可以负责任,都可以不负责任,或者大家都负不了责任;任何责任最终都会有政府承担(比如巨额的高校贷款债务)。(点击此处阅读下一页)

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