何宗海:中国现代教育产权制度

选择字号:   本文共阅读 4686 次 更新时间:2008-08-20 11:12

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何宗海  

[摘要] 第一部分:市场经济条件下的现代教育产权制度。产权的收益权和处置权与所有权的一体性、一致性是产权合法性的根本体现。教育产权明晰之后,多元化变革和交易费用将是我国现代教育产权制度建立过程中首先遇到的两个重大疑难问题。长期以来,有关“教育能否营利、能否取得回报”争议的直接指向,是教育产权不明晰和缺乏相应规范的、可操作的教育产权制度。不允许教育产出和盈利,是否意味着只允许教育投入和亏损呢?答案当然是否定的。教育能否盈利,是由教育的产业经营性质和经营实践所决定的。经营好,便可盈利,经营不好,不仅不能盈利,也便失去了生存空间。由于教育具有公共性的特殊社会职能,以建立现代教育产权制度为核心的教育体制改革可以滞后于经济体制改革,但不能以教育的公益性和公平性为借口,人为地拖延或者拒绝这种改革。站在新世纪的历史制高点上,人们将会越来越清楚地看到,教育文化的开放,才是一个民族灵魂的真正开放。现代教育产权制度是一种将教育产权的各种功能按照一定的教育教学规范予以优化组合、发挥其效用的制度;是由一系列教育产权关系和教育产权运用规范组合而成的制度;是对所有教育产权形式加以保护的一种法律制度。

第二部分:现代教育产权的内涵及其特征。教育产权是以特定的教育领域内的资产、资本和政策、服务等,为存在基础和前提条件的。教育产权是一种教育主体对教育客体所拥有的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等权利。可归纳在资本产权之内的政策产权、人力资本产权和服务产权是教育及其他社会公共事业(产权主体)具有的特别产权,是由国家法律以及相关政府赋予的职能性权利。其中也涵盖不同的教育产权主体基于对特定客体的权利,相互之间发生的各种各样的经济关系。通常有教育教学、教育管理、资产管理、资本运作、领导与被领导、监督与被监督、学校与教职员工之间、教师与学生之间等的相互关系。

第三部分:制度保障下市场配置教育资源。教育资源是指包括人类自有教育活动和教育历史以来,在长期的文明进化过程中所创造积累的教育知识、教育经验、教育技能、教育资产、教育费用、教育制度、教育政策、教育品牌、教育人格、教育理念、教育史籍、教育设施、教育市场、师资、生源以及教育领域内外人际关系的总和。教育资源具有其自身以体现公益性为核心价值的公共性、受市场价值规律支配的产业性、志存高远的理想性、一脉相承的继承性、客观上的差异性、构成因素的流动性的特点。实行市场配置教育资源的意义和作用在于:有利于促进教育体制改革和健全社会主义教育市场体系;有利于推进教育保障制度建设,把教育纳入社会保障的法制轨道进行管理运作;有利于转变政府及其教育行政主管部门职能,增进廉洁高效有利于更有效地提升教育资源的效用,扩大教育资源作为公共产品的市场供给。教育资源市场配置的原则和方式 :公益公平法定原则;受益主体明确原则;产权明晰原则;权利利益对称原则;教育主体自主原则;“能推向市场的都要推向市场”原则。采取“宏观计划,微观市场”的资源配置方式适合我国教育的现实和教育改革发展方向。市场配置教育资源的制度保障:一是公益保障制度是市场配置教育资源的根本前提;二是现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件;三是自主治校制度是市场配置教育资源的基本保证。

第四部分:建立现代教育产权制度的机制和途径。建立适应市场经济条件下公共教育运行的法治机制:一是教育资产所有人机制;二是教育法人机制;三是公共教育经费管理机制;四是教育教学管理监督机制;五是教育资产(资源)评估审核机制。拓展符合现代教育发展的实现途径:一是从教育产权重组和股份制改革开始,实现教育投资主体的多元化;二是建立健全教育产权交易市场;三是保证教育产权主体的合法权益和办学自主权;四是加快教育产权制度改革要与教育产权关系立法、教育人事制度改革、政事分开以及自主办学制度的建立结合起来;五是充分发挥教育金融制度在市场配置教育资源中的作用。

在稀缺性的现实世界里,产权无比重要。在这样的世界里,如果没有一套法律制度区分和保障“你的和我的”,人们将有足够的动机掠夺而不是创造财富[1]。

——题记

第一部分:市场经济条件下的现代教育产权制度

界定教育产权,是为了使教育从制度上融入社会主义市场经济的一种权利选择。无论从法律的、经济的或是管理的、专业的等任何角度看今天的教育,人们都不得不承认,公共教育(不区分所有制形式)终归是一种国家计划指导下的市场经济行为。在资源稀缺的教育市场上,由产权制度通过具体的、责权利明晰的制度安排解决各种矛盾争端,总比单一的行政措施更为和谐有效,更为科学合理。我国现代产权制度变革的成功实践表明,产权制度的功能要求产权关系和产权使用规则。

美国产权经济学家巴泽尔这样认为:只有产权得到相对明确的界定,财富的归属才会明确,价值量才能确定[3]。2007年4月,《南方人物周刊》记者采访我国著名经济学大师张五常先生,提出了这样一个问题:如果您处在邓小平的位置上,但只能做一件事情,您会做选择什么呢?先生肯定地回答:我会清楚界定权利,这是中国发展的关键。人与人之间的权利要界定清楚,模糊不清的话,大家都没饭吃。权利界定清楚后才会有市场,市场是不可能在权利混淆的情况下运作的[4]。沈阳师范大学谢作诗先生“菩提本无树”的观点对产权的认识入木三分。他认为,资源名义上可以国有,但因为交易费用的缘故,不可能让每个人都行使所有权的[5]。

所有权是产权内在的基础和核心。在产权关系中,是因为所有权派生了其他权利,教育产权亦然。只有具备了所有权,才能具有占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等权利,才具有委托他人(或法人)行使这些权利的主体资格。因此,仅仅在管理层面上具有占有权、使用权和支配权,仍然不能真正体现所有者权益,往往会产生侵权纠纷,造成权利和利益不对称、成本收益外溢等。

产权的收益权和处置权与所有权的一体性、一致性是产权合法性的根本体现。包括教育界在内的现实社会的各行各业,通常均存在产权所有权与其派生的其他权利相分离的情况。物权法学理论也允许这种分离情况的存在。但一般情况下并不包括收益权和处置权。收益权与处置权的转移总是与交易费用具有密切的关系。目前我国公有制事业单位(包括公立学校)普遍实行的“收支两条线”制度和财务审计制度,就属于这种情况。面临多元化的市场经济格局,所有权与(不包括收益权和处置权的)占有权、使用权、支配权等权利相分离的情况,虽然从理论到实践,为“政校分开”提供了前提和可能,但这种情况肯定不是现代教育产权制度的最佳状态。如果教育资产的名义所有权与实际所有权是一致的,该所有者行为的成本和收益就是对称的,一般不会有成本收益外溢发生。反之,就必然存在成本和收益不对称或收益外溢的情况。不具有所有权的民事行为,在权益上最终要受到所有权的制约,这种制约最终体现在处置权和收益权两个方面。在多元化的市场经济条件下,多元化的教育产权结构才是与之相匹配、相适应的制度安排。建立现代教育产权制度的意义在于逐步完善各教育产权利益主体的相互关系,便于更好地发挥教育资源的作用,实现教育产权的价值。教育改革与发展现状迫切要求建立符合市场经济发展趋势的现代教育产权制度。统一的教育市场体系建设要求对计划经济体制下形成的“一大二公”的教育产权制度进行变革。

产权是一切经济制度的基础。亚当·斯密当初提出和论述的著名的“看不见的手”,就包含了产权制度对于市场的作用:只要有适当的法律与制度的框架,个人追逐他们自己的利益的行动,可以无意识地(不经意地)产生有利于整个“社会”利益的结果[6]。现代经济学家们相信,制度是一个国家长期经济绩效的首要决定因素,其重要性超过了资源、劳动力和技术。不同时期的经济学家们经过长期的研究所形成的共识是,产权制度是经济运行的基础,有什么样的产权制度,就会有什么样的经济结构、什么样的生产效率。这一共识为现代教育产权制度的建立提供了理论和实践的依据。

为适应教育的改革与发展,近年来,在一些地方教育行政部门的主导下,进行了一些被称作为现代学校制度的变革。其内容是“以学校法人制度为主体,以有限责任制度为核心,以教育管理经营为表征(原文如此)。基本特征是:具有产权关系清晰、政校职能分开、法人制度健全、组织管理科学、奋斗目标明确。要求学校必须有必要的财产、组织机构和场所,能够独立承担民事责任;具有人格、财产和责任的独立性”[7]。这个思路基本上是照搬现代企业产权制度改革的模式而来的。应该说,其用意和出发点是好的。我们不妨问问从大学到小学的校长们,谁有这个能力做得到?除非这所学校是这个校长花钱买下来的。如真按照上述条件做到了,那这个校长早已成教育厅(局)长了。很显然,在教育产权尚不明晰、制度尚未建立、统一规范的教育市场框架尚未形成之前,谈学校(尤其是公立学校)的法人主体、产权清晰、政校分开,无疑是在做一些无源之水、无本之木的文字游戏。

明确界定、保护教育产权是有效率的制度安排的基本要求。全面建立健全现代教育产权制度,将是我国社会主义市场经济改革和发展中不得不攻坚的焦点和热点问题,中国的经济体制改革已推进到了产权制度变革的核心层面[8]。建立健全适应市场机制的现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件。在国内教育市场机制不健全,发育不完善的情况下,我国教育体制改革和教育资源配置面临诸多机制性和政策性障碍,最为突出的是资源配制的主体不明确、目标不清晰、保障不完善、缺乏健全的法规政策支持等。在计划经济体制下形成的传统观念和政策制度,都会成为教育资源优化配置的阻力。教育市场的完善程度及其有效性决定和影响着教育资源配置的有效性。只有“产权明晰、权责明确、政校分开、管理科学”,才可能有效地规范教育资源市场配置后的办学行为和资源经营风险。

教育产权明晰之后,多元化变革和交易费用将是我国现代教育产权制度建立过程中首先遇到的两个重大疑难问题。就总体而言,我国教育产权制度的建立以及教育产权的多元化变革,尚处于由计划体制向市场体制转变的起步阶段。由于教育具有公共性的特殊社会职能,以建立现代教育产权制度为核心的教育体制改革可以滞后于经济体制改革,但不能以教育的公益性和公平性为借口,人为地拖延或者拒绝这种改革。否则,教育将成为整个国民经济和社会事业发展道路上的绊脚石。改革开放30年了,经济体制在改革,在发展,社会事业在改革,在发展,与社会经济改革与发展息息相关的教育体制也必须适应这种改革和发展。无论任何形式的经济所有制关系,教育产权的权责利高度统一、教育主体归属和收益归属明确、保护严格、流转顺畅、财产权利和利益对称都是至关重要的。站在新世纪的历史制高点上,人们将会越来越清楚地看到,教育文化的开放,才是一个民族灵魂的真正开放。

长期以来,有关教育能否营利、能否取得回报争议的直接指向,是教育产权不明晰和缺乏相应规范的、可操作的教育产权制度。不允许教育产出和盈利,是否意味着只允许教育投入和亏损呢?答案当然是否定的。教育能否盈利,是由教育的产业经营性质和经营实践所决定的。经营好,便可盈利,经营不好,不仅不能盈利,也便失去了生存空间。这是一个再明了不过的物竞天择[9]的市场经济法则,根本没有必要引起争议。在争议终归有了可以获取合理回报[10]的法定答案的时候,也仅仅是针对所谓的民办教育而言的。公办学校不是不需要回报,而是他们的回报都在“内部”消化了。什么样的回报是合理的?“南洋教育储备金”事件似乎渐渐地成为遥远的往事,渐渐地从人们的记忆中淡出了(但投身教育和关注教育的人们永远也不会忘记:这是一次在新世纪的法制国家里,有人利用教育产权不明晰、资产关系混乱,借助公共政策,针对私立教育进行的一场掠夺资源的“土改运动”!)。就在2007年底北京召开的第四届中国教育家大会上,笔者目睹了这样两件事情。第一件是:安徽有一家私立学校,自称办学业绩和效益都不错,借助广告宣传在大会上火了一把之后,立即宣布:从2008年开始,学校将全部资产(包括有形资产和无形资产)无偿捐赠给当地政府,学校从此转为公办。这让人有些丈二和尚摸不着头脑。是她(法定代表人是位女性,是位从事教育教学工作20多年的人民教师)不热爱这摊子从父辈那里继承下来的属于自己的祖传家业吗?恐怕不是。这中间的苦衷,也只有她自己心里清楚。第二件是:在大会举办的“民办教育论坛”上,一位来自西安的著名民办教育家(目前没有恰当的称呼,姑且这样称呼)讲:他投资办学10多年,没用国家一分钱,反而“为国家”创造了、积累了30多亿元的教育资产。为什么说“为国家”呢?因为这些资产的产权不明晰,名义上是学校的,可学校没权处置它们;既不能抵押,也不能转让,甚至连贷款担保都被确认无效。而有些公办学校,欠银行贷款30多个亿,该抵押仍在抵押,该贷款继续在贷款。他发狠地敲着桌子说:“目前,我们面临的最大敌人是政策!”试想,在目前的教育产权制度状况下,做教育该有多难啊!难就难在你的不是你的,我的不是我的;公的不是公的,私的不是私的。有道是:见山不是山,见水不是水;见山又是山,见水又是水。在这种朦胧诗般的教育产权现状下,谈教育的公益公平,谈教育的可持续发展,无异于纸上谈兵!

我国教育产权存在的主要问题。由于缺乏科学完善的现代教育产权制度,目前,我国教育产权,不论是公立教育还是私立教育,普遍存在产权不明晰、权责不明确、保护不严格和流转不顺畅的问题。具体表现在两个方面:一是建国以来实行的全民所有制教育模式,几乎把所有的教育资源都统一由政府及其教育行政部门调配,受传统的计划管理体制、教育价值观和教育政策制衡因素影响,公立教育产权仍旧处于权利主体和责任主体不确定的模糊状态。教育产权结构的单一化,在具体运作中,始终是由政府的行政权力支配或遥控。二是近10多年来,随着改革开放的不断深入,私立教育在各地局部性的、小规模的兴起和发展,积蓄了一定规模和数量的私立教育资产(资源);由社会力量投资形成的私立教育资产,尽管支配权、使用权、收益权和部分处置权属于投资者,但在所有权的法律层面上仍旧不具备完整的教育产权主体资格,没有形成明晰的可独立享受民事权利、承担民事责任的权利主体,私立学校也不是真正意义上的民事责任主体。私立教育产权的这种不明晰、不完整、不具有独立的民事行为能力的原因,同样来自于受传统的计划管理体制、教育价值观和教育政策制衡因素影响,基于对公立教育产权法律关系的主体与权能认识不到位、教育价值观错位而造成的连带影响——既然我“公家的”是这样,你“私人的”也不能那样。公有教育产权的模糊,由于责任主体不明确,还可以像过去一样“吃大锅饭”,大家都可以负责任,都可以不负责任,或者大家都负不了责任;任何责任最终都会有政府承担(比如巨额的高校贷款债务)。社会力量投资办学的情况就很有戏剧性:在大力提倡和鼓励社会力量办学的政策条件下,事先,由教育行政部门代表政府给教育投资者一个热热乎乎、模模糊糊的承诺,让你投资办学。亏了,自认倒霉,后果自负;盈了,等你形成资产规模后,代表政府的有关方面(不仅限于教育行政部门),会做出一些相关政策上(工商、税务、土地、劳动、保险、治安、消防、社区等)的和市场资源分配上(资产、生源、教师待遇等)的调整,再用一些莫名其妙的条条杠杠牵制你,制约你,什么都可以给你,唯独不给你产权。

建立现代教育产权制度的必要性。建立现代教育产权制度,就是寻找能够解决这些矛盾的调节手段,使之清晰化,责任化;寻求既能够调动教职员工积极性,又能确保教育资产优化、良性运营的方式,使教育事业又好又快的发展。通过现代教育产权制度,解决如何界定、变更和安排教育产权结构,降低或消除教育市场机制运行中费用过高的问题,提高运行效率,改善资源配置,加快教育发展,促进教育经济增长。

产权是由社会强制执行的对资源的多种用途进行选择的权利[11]。这么多年来,我们往往在强调鼓励发展各类教育的同时,始终纠缠在教育资产所有权形式上的“公”与“私”的零和博弈中,有意强化和保护“公”的一面,淡化和排斥“私”的一面,走了一条由社会强制不执行的单一的无选择权利的教育之路。

教育产权的表述。根据一般的对产权制度结构特征的表述方式,结合教育自身的特点,我们将现代教育产权制度表述为:是一种将教育产权的各种功能按照一定的教育教学规范予以优化组合、发挥其效用的制度;是由一系列教育产权关系和教育产权运用规范组合而成的制度;是对所有教育产权形式加以保护的一种法律制度。现代教育产权制度的主要功能在于:赋予教育产权主体合法占有该产权的法定主体资格;促使教育产权在参与教育市场的竞争中高效运作;规范投资者、学校、国家等主体的行为,并对各产权主体的行为做出合理预期[12]。明确各自的权利义务关系,解决教育资源你我不分、你我不清的矛盾,最终保障教育资本的财产权益和教育事业的健康发展。这种功能,是促使各种教育行为主体通过对教育产权以及可控制的教育资源的有效使用,产生令社会满意的教育效果。同样,教育产权制度也是通过创新教育教学激励机制、市场配置教育资源和规范市场竞争秩序三大功能[13],促进教育经济和教育事业发展的根本保证。

现代教育产权制度的基础和要求。制度与资源一样,也存在着稀缺性。当制度供给短缺时,经济发展和社会进步将受到制约。在某些条件下,制度制约比资源制约更为关键[14]。教育资产和教育资本的权责利高度统一、产权主体归属明确和产权收益(包括公共财政投入和各类学费及办学收入等)归属具体明确,是现代教育产权制度的基础;权属主体和责任主体(教育主体和教育自主权)明确、权利义务保护严格,是现代教育产权制度基本要求。建立健全适应中国国情和教育发展规律的现代产权制度,在市场经济框架体制下建立完善统一开放竞争有序的教育市场体系,是实现市场配置教育资源的基础。

现代教育产权制度的标志。在制度框架下,资源流转畅通、财产权利和利益对称是现代教育产权制度健全的显著标志。经济学上的权利利益对称,是指市场主体在整个管理过程中特别是在处理各种利益关系时,追求权利和利益的对称性、对等性,实现二者之间实现最佳效益的状态。我们以市场为背景,对现代教育产权制度框架下的办学行为的权利和利益对称作如下假设:市场主体(政府、单位和个人,下同)赋予教育主体(学校和教职员工,下同)多少投入(全部教育资源),该教育主体在拥有对应权利的同时,就负有完成相应任务的责任,具有获得相应利益的资格;市场主体赋予教育主体多少权利和享受了多大的利益,教育主体就应对市场主体负有多大的责任。通过权利和利益的对称对等,教育主体付出的劳动和贡献与实际所得的对称,可体现公正、公平和多劳多得,这正是现代教育所体现、所追求的效果和目标。

建立现代教育产权制度的目的。由现代教育产权制度的框架内涵,我们可以清楚地认识到,建立现代教育产权制度的最终目的是通过对现代教育责、权、利的关系确认和制度保障下市场配置教育资源,以提高教育资源配置和使用的效率,实现教育与市场的合理融合,和谐发展。只有教育产权的法律地位受到足够的尊重和制度的保护,国家教育发展战略才能够如期实现,公平、有序的竞争才有可能存在,统一的教育市场才有可能真正形成。否则,在教育产权制度严重残缺的情况下,教育运行的交易成本将是一股不受市场经济规律制约的暗流,会在受到行政权力干涉的情形下,教育市场始终处于一种不公平竞争状态之中,教育经济不仅得不到充分的发展,教育的社会效益也必然越来越低下。只有建立了现代教育产权制度,教育市场的秩序才能真正建立起来,统一的教育市场才能逐步形成,教育产权价值才能够确定和体现。教育市场的价值一旦明确,将会促成教育产权的产生;现代教育产权制度的建立又进一步明确了教育产权的价值。人力资本理论也认为,只有在产权清晰的前提下才能最大限度地发挥人力资本(教职员工)效能。

第二部分:现代教育产权的内涵及其特征

就经济层面而言,教育是建立在公共经济基础(不是公有经济。公有经济是公共经济的重要组成部分。下同)之上的一项社会事业的系统工程。以公共经济为基础、多种经济成分混合而成,是教育经济的一个显著特点。

教育产权存在的基础和前提。教育产权是以特定的教育领域内的资产、资本和政策、服务等,为存在基础和前提条件的。教育产权是一种教育主体对教育客体所拥有的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等权利。可归纳在资本产权之内的政策产权、人力资本产权和服务产权是教育及其他社会公共事业(产权主体)具有的特别产权,是由国家法律以及相关政府赋予的职能性权利。其中也涵盖不同的教育产权主体基于对特定客体的权利,相互之间发生的各种各样的经济关系。通常有教育教学、教育管理、资产管理、资本运作、领导与被领导、监督与被监督、学校与教职员工之间、教师与学生之间等的相互关系。

建立在公共经济基础上的教育产权,是由于教育资源的稀缺性派生而来。公共经济学理论认为,产权源于稀缺性。没有稀缺性就没有产权。产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等。以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度,是用来巩固和规范社会经济生活中财产关系,约束人的经济行为,维护经济秩序,保证经济活动顺利运行的法权工具。和一般的产权所包含的内容一样,教育产权也包括两个方面,一是教育主体对教育客体和主体能作为或不能作为的权力,二是该主体通过对该客体和主体采取这种行为能够获得什么样的收益。教育产权也可称之为教育权益。对教育产权主体的各项权利和职能都是通过利益主体(投资教育者和教职员工)来实现的。教育产权的利益主体既包括教育投资者,也包括教育产权的各种权利在分解条件下的承担者,即教职员工。教育产权主体是多元的。教育产权是有限的,即产权的外部影响使得产权必须有一个界限。产权是被法律认可的行为关系,即产权主体要通过行使财产权力和职能的行为来实现自身的权力和利益。这种行为既体现产权主体的意志和相应的行为能力,同时也是产权主体获得利益的根据和保障。现代教育产权主要由教育资产产权和教育资本产权两个方面构成。教育资产产权包括用于教育教学的房屋、土地、设施和物品等;教育资本产权包括教育经费、政策、制度、知识、品牌、服务、师资、生源等。教育产权在具有一般产权的法律特征的同时,表现形式上与一般产权又有明显的区别,具有既包括原始产权(资产)、法人产权(经营管理)和股权产权(合作制教育投资)的同时,还包括资本产权,即以上所说的教育经费、政策、制度、知识、品牌、服务、师资、生源等;既包括物的产权,也包括人(人力资本)的产权;既有有形产权,也有无形(知识)产权。

教育产权是一定教育价值的体现。任何产权都是一定价值的体现,教育产权也不例外。产权制度的发展一再证明,资产(包括有形的和无形的)的产权关系一旦得到确认,便毫无疑问地产生了价值。当教育成为人类社会生活不可或缺的人力资本生产方式后,由教育资源的稀缺性派生出来的产权关系便客观地体现着它的市场价值。教育产权是产权经济的有机组成部分。是一个纯市场经济的概念,不应包括公共政策、教育理念等非市场因素。在界定教育产权价值的时候,应尽量排除“公益”、“平等”、“差异”等人为的和政策的因素干扰。只有走向市场,教育产权才能体现其客观的公正的价值,才能有效发挥市场配置教育资源的作用。

现代教育产权的特征。现代教育产权具有完整性、授予性、多重性、特定性、地域性、阶段性、流动性和转移性等多种特征。其中完整性是教育产权合法的外部特征的健全肌体。教育产权的完整性是指教育产权不仅是一种物权(资产权和资本权),还必须同时具备法人权(教育主体资格),即办学许可,二者缺一不可,仅有物的产权,不是完整的教育产权,不具有教育产权资格。授予性是指教育产权必须由国家、政府及其教育行政主管部门,依据相关教育法律规定授予,并受到国家强制力保护。在我国,教育产权的授予性主要反映在这样两个方面:一类是直接授予,由国家及其各级政府投资,根据教育教学的实际需要,置办符合办学条件的资产设施,组织专业教学管理队伍(人员),制定相应政策,组成一个完整的教育主体,授予该主体相应的办学资格和教育权限,属于完全授予;这类授予主要是指国家以及各级政府所拥有的各类公办学校。另一类是间接授予,有两种情况:一种是由社会力量投资举办的(包括合资合作举办的)各类学校(培训机构),经政府及其教育行政主管部门审核批准后,授予教育主体资格(办学许可),确认其教育产权,属于有限授予;另一种是经由政府及其教育行政主管部门同意,由各类公办学校租赁房屋、设施,聘用临时人员等构成的教育主体或主体部分,属于不完全授予或临时授予。多重性是指教育产权既有相关人身权(如教职工和学生)的性质,又包含财产权的内容;既有有形产权(如资产、资本和人),又有无形产权(如品牌、知识和专利)。教育产权以物为客体时是显形的,以人为客体时是隐形的;以物为客体时是固定的,以人为客体时是流动的。人是教育资源的重要组成部分,与其他领域产权概念不同的是:在人与物的关系上,教育产权的构成具有双重含义,人是教育产权构成的基本前提,失去了人和对人的教育服务,就意味着失去了教育产权的主体资格和法律意义。特定性是指教育产权只属于具有教育主体资格的学校(培训机构),除此之外,其他社会组织及个人要受到排斥或者保护限制。地域性是指受教育政策、教育环境和主体资格等因素影响,教育产权只在某一法律确定和保护的地域内具有效力。严格的法理意义上的教育产权不具有跨区域性和区域分割性。阶段性是指该教育产权在特定的教育阶段内,对特定的产权主客体、教育对象具有效力。在特定阶段失去教育主客体资格,如学校被撤并或破产、学生毕业,学员结业等。流动性和转移性是指由于时空变化造成的教育产权关系的不确定性。比如,专用于教育教学的房产、地产和设施,改变了用途;教师转行,学生毕业或转学等。

在教育产权领域,只要具备了教育产权的完整性特征,物的产权比较容易理解和界定,对人(教职员工)的产权理解和界定起来有一定的难度。由于教育属于人力资本劳动,教育产权直接涉及到与人力资本相关的产权问题。长期以来,在我国的经济理论和实践中,对人力资本的产权问题存在着许多纷争,比如,人力资本有没有产权资格?符合不符合“谁投资、谁收益”的市场规则?在所有权与其派生的其他权利相分离的情况下,如何处理人力资本产权等等。

教育产权,除物的产权价值外,最为本质的体现是由人力资本(劳动力——教职员工)构成的产权价值部分。早期的产权理论认为,劳动力产权可以由习惯或法律比较明确地界定为属于其本人或家庭所有,这种方法很少由此引发争议[15]。在具备了教育有关物的产权框架的基础上,教育产权价值的实现,完全取决于人力资本(教职员工)。

教职员工(人力资本,下同)产权在教育产权中占有相当重要的位置。但这种产权价值的实现却又是一个相当模糊的现实。这是由于:首先,教职员工是教育行为主体(学校,下同)产权的组成部分,教育实践中的客观情况是教职员工产权必须与教育行为主体产权相结合,才能实现其价值效能。教职员工是人力资本产权承载者,但不是教育产权主体决策者,不具有制度制定权和教育决策权;但事实上教职员工(不包括临时雇佣人员)本身又是人力资本投资者。教职员工效能的发挥需要学校为他们提供就业岗位,创造教学环境和条件。很明显,教职员工的价值实现必然受到学校利益的影响。其次,教职员工效能发挥程度的不确定性。以教师为主体的教职员工队伍,其能量的发挥,是通过学校的制度安排(教学课程内容、课时、质量等)来完成的,教职员工效能是否有效发挥,会直接影响他们劳动价值实现的程度。所以说,教职员工的劳动价值取决于他们效能的发挥程度。再次,在一般的教育工作岗位上,教职员工的劳动价值是一种模糊价值。一方面,由于教育收支的不确定性,很难准确确定教职员工实现劳动价值的大小;另方面,教职员工收益分配通常不是按照学校的收益比例分成。教职员工作为教育产权的有机构成部分,主要是根据契约(合同、协议和聘书等)的规定而形成的责任和权利,是一种人力资本的价值实现形式。与物的产权不同,教育对于人(教职员工)的产权,具有个体性、连带性和自发性的特点,符合人力资本产权的一般特征,即:人力资本天然归属个人;人力资本的产权权利一旦受损,其资产可以立刻贬值或荡然无存;人力资本总是自发地寻求实现自我的市场[16]。

政策性资源产权是教育产权的一种特有形式。所谓政策性资源产权,主要是指教育法人依据国家教育政策规定,管理、享受、分配和使用财政性教育经费的权利。

教育产权的公有或私有只是一种价值表现形式。在合法的竞争条件下,教育产权并不体现公有或私有的性质,而是市场配置教育资源的一种权利关系的归属,如同国有资产与非国有资产,其社会地位是平等的。教育产权的激励作用也明显地表现在教育产权主体可以运用产权来谋求自身利益。因此有人担心教育产权的界定和行使会使教育成为一项牟利的行业,担心教育产权多元化在使教育效率提高的同时会有碍于教育公平的实现[17]。这个问题已在国家有关政策规定中得到了解决:产权是所有制的核心和主要内容。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,有利于维护公有财产权,巩固公有制经济的主体地位;有利于保护私有财产权,促进非公有制经济发展;有利于各类资本的流动和重组,推动混合所有制经济发展;有利于增强企业和公众创业创新的动力,形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求,是构建现代企业制度的重要基础[18]。

第三部分:制度保障下市场配置教育资源

党的十七大报告中提出:“要深化对社会主义市场经济规律的认识,从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。认真学习和领会这一重要部署,对于指导我国教育在制度保障前提下,实现教育资源的市场优化配置、有力地推进教育事业的改革与发展具有重要的战略意义。

一、教育资源的内涵及其特点

资源是指人类能以利用的各种物质要素和条件的总称。在人类社会经济活动中,资源一般指国家、地区、单位以及个人所拥有的各种物力、财力、人力等物质要素和条件。联合国环境规划署对资源的定义是:“所谓资源,特别是自然资源是指在一定时期、地点条件下能够产生经济价值,以提高人类当前和将来福利的自然因素和条件”。马克思在《资本论》中指出:劳动和土地,是财富两个原始的形成要素。马克思的定义,既指出了自然资源的客观存在,又把人的因素视为财富的另一不可或缺的来源。因此,可以说:资源指的是一切可被开发和利用的物质、能量和信息的总称,是一种能够带来财富的财富[19]。资源可分为自然资源和社会资源两大类。自然资源指天然存在的自然物(不包括人类加工制造的原材料)如土地资源、矿产资源、水利资源、生物资源、气候资源等[20];社会资源是人类在认识和改造自然的过程中所创造积累的知识、经验、技能、社会关系以及各类物质文化成果的总和,其中包括人力资源、技术资源、信息资源以及经过劳动创造的各种物质财富。教育资源属于社会资源。教育资源是指包括人类自有教育活动和教育历史以来,在长期的文明进化过程中所创造积累的教育知识、教育经验、教育技能、教育资产、教育费用、教育制度、教育政策、教育品牌、教育人格、教育理念、教育史籍、教育设施、教育市场、师资、生源以及教育领域内外人际关系的总和。千万年来,教育资源伴随着教育实践,不断积累着、扩展着、丰富着自身精神的和物质的内涵,成为我们今天的教育事业得以生存和发展的基础和土壤。教育史家认为,自有人生,便有教育[21]。历朝历代的圣贤们,基于对各种各样的与教育有关的资源的认识、利用和积累,使得教育资源逐步形成了今天这样内涵丰富、理念纷繁、结构庞杂、产业兴盛、自成一体的资源系统,成为源远流长的人类文明的精华和重要组成部分。

从本质上说来,教育本身没有高低、上下、公私、贵贱和内外之分,有教无类[22]。由于教育的客观性赋予了教育所具有的公共性和产业性的双重属性,在实践中,教育资源便呈现类型的多样性。教育资源的分类方法有多种,按其归属性质和管理层次区分,可分为国家资源、地方资源和个人资源;按其办学层次区分,可分为基础教育资源和高等教育资源;按其构成状态区分,可分为固定资源和流动资源;按其知识层次区分,可分为品牌资源、师资资源和生源资源;按其政策导向区分,可分为计划资源和市场资源,等等。制度作为教育资源,它既可以是市场导向的,从而充分发挥市场机制在其它教育资源配置中的基础性作用;也可以是计划导向的,从而使市场机制在教育资源配置中难以有所作为[23]。

古往今来,在各个不同的历史发展时期,人们因各自所处时代的社会制度、意识形态和物质生活水平的不同,对于教育资源的属性、价值、用途、利用方法和实现途径等有着各自不同的认识。新资源观认为,在知识经济条件下对某种资源利用的时候,必须充分利用科学技术知识来考虑利用资源的层次问题,在对不同种类的资源进行不同层次的利用的时候,又必须考虑地区配置和综合利用问题[24]。教育资源作为公共资源的一种,受教育者(公众)始终是受益主体。因此,自从有教育历史以来,教育资源便承载着人类理想和社会公德的负荷,被视为厚德载物[25]的载体。教育资源是公共社会资源和市场经济资源的混合体。教育资源在具备其他公共社会资源所具有的属性和功能的同时,也具备其他市场经济资源所具有的属性和功能。市场配置教育资源,就是按照市场运作规则,将教育资源的经营、管理、收益等权利,以制度的形式明确赋予教育主体——学校以及各类教育培训机构。

教育资源的构成,由其自身的规律和特点。教育资源在具备社会资源的一般性特点外,还具有以下几方面的自身特点:

(一)以体现公益性为核心价值的公共性。教育资源的公益性是指公众受益的特性。公众受益是教育资源最为集中的体现。教育是一项公益性事业,这是人们对教育的利益属性和价值特征的基本判断,事实上也是人们从利益归属和资源配置等方面对教育运行规律的基本概括[26]。维护教育的公益性是我国宪法和法律赋予各级政府、社会组织和每个公民的责任和义务。国家和政府的责任,是在制定涉及教育的法律法规时,要在保证公正公平的前提下,首先考虑以教育资源的投入使用方式来确保公益性的维护。教育资源的公益性的实现,是教育本质的根本体现,也是教育资源的核心价值所在。

(二)受市场价值规律支配的产业性。教育的产业属性是与工业经济的发展、知识经济的出现,以及教育内容和教育模式的变化紧密相关的。同时,也应看到教育是一个复杂的社会结构群体,具有多重性、类别性、动态性和交错性。教育的属性并不是单一的,它既有传统观念的社会公益属性,也具有产业属性,但两者并不对立[27]。教育资源的产业性是教育的物质属性的客观特征。

(三)志存高远的理想性。教育本身就是一项寄希望于未来的事业。教育理念、教育方针和教育价值观念,通常直接体现着现实的人生理想和追求。教育是一种期待:教育者对受教育者的期待,社会对人发展的期待。而期待本身就是对理想的憧憬;或者干脆直接说,教育就是对理想的追求[28]。中国春秋时代的教育家孔子所提倡的好仁不好学,其蔽也愚;好知不好学,其蔽也荡;好信不好学,其蔽也贼;好直不好学,其蔽也绞;好勇不好学,其蔽也乱;好刚不好学,其蔽也狂[29]的教育道德修养。战国时代的教育家孟子所推崇的富贵不能淫,贫贱不能移,威武不能屈[30]的大丈夫浩然之气,唐朝教育家韩愈所倡导的博爱之谓仁,行而宜之之谓义,由是而之焉之谓道,足乎己无待于外之谓德[31]的德育主张,以及近代教育家陶行知为中国教育寻觅曙光,捧着一颗心来,不带半根草去[32]的为了教育无私奉献精神,无不闪烁着教育理想的光芒。

(四)一脉相承的继承性。和所有的资源积累一样,教育资源也不是现代人独有的发明创造,是伴随着教育的传承,一代一代继承而来的。是古今中外教育实践经验的总结和许多先行者教育理论思维的结晶[33]。所不同的是,教育资源的继承总是带有鲜明的公共性和崇高的社会理想性色彩。教育资源的继承多以社会化公共产品为载体,以精神文化成果为体现,最终为实现教育自身价值服务。教育资源,是人类精神财富的核心所在。

(五)客观上的差异性。教育资源的差异性是由于社会经济发展的不平衡性所造成的教育资源分布的不平衡性、管理体制和供给方式的差异性、社会对人才需求的信息不对称等原因形成的。教育资源的差异普遍存在于人类教育的各个层面,各个角落,构成了教育行为过程和效果的差异。在我国,教育资源的地区和城乡差异,是教育发展的一个突出矛盾,也是中国教育差异性的显著特色和具体体现。教育投入的差异,教育环境及条件的差异,生均教育经费的差异,教师收入的差异,师资水平及教学质量的差异等,说到底,都是教育资源的差异。这种差异在地区和城乡之间明显地、普遍地存在着,直接影响着教育的整体平衡发展,是制约国家教育战略实施的关键因素。

(六)构成因素的流动性。教育资源构成因素的多元性和复杂性决定了教育资源本身的不稳定性。其中有人的因素,也有物的因素,还有政策导向和社会经济条件发展变化的因素等。教育资源流动性主要表现在:教师资源的流动、学生资源的流动和经费资源的流动等方面。

教育产权与教育资源的关系。教育资源(资产)是实现现代教育产权制度的必然要素。当某一部分资源(资产)或权利变为产权时,这部分资源(资产)或权利就不再属于原来的所有者,其所有权演变成了使用权、转让权和收益权,而且,这些权利的实现不是随意的,它必须受产权使用规则(即产权制度)的约束并通过经济组织来实现,产权的原所有者个体没有单个实现权。教育资源(资产)是建立现代教育产权制度的法理依据。教育资源(资产)是现代教育产权制度存在的客观载体。

现代教育产权制度在权利结构有以下两个特点:一是教育资产的所有者及其受委托的经营者,在承担教育的公共性职能过程中,可依据市场法则,只对教育产权单位(学校)的经济活动承担有限的财产责任;二是现代教育产权制度决定了教育资源(资产)必须具有相对独立性,以保证学校及其他教育单位能够自主办学、自负盈亏、自我发展。

二、教育资源市场配置的现实意义和作用。

在人类社会发展的各个历史阶段,教育资源的产生和积累总是相对滞后于时代经济发展水平。建国半个多世纪以来,由于长期受计划体制的影响,我国市场配置教育资源尚处于探索阶段。教育资源相对于日益增长的教育需求而言,总是处于稀缺状态,是人们要长期面临的社会现实。加之配置制度、配置体制和配置方式等因素,集中表现为“投入不足”;办“重点校”、抢师资、抢生源、择校生、“高考移民”等,则是教育资源匮缺的具体表现。在制度保障下对教育资源进行科学合理的配置,以求得教育事业健康、优质、良性发展,取得最佳社会效益和经济效益,符合国家和民族的长远利益。教育事业的公共性和产业性因素,决定了教育资源必须采取计划和市场并举的双重配置方式。教育资源既是公共资源,也是产业资源。一方面,国家、省、市、县及其各级教育主管部门,根据教育发展的客观要求,以计划配额方式来统管统配教育资源;充分考虑教育的公共性和公益性,切实体现和维护教育资源的公益性价值;充分发挥社会主义的制度优势,把市场配置教育资源作为实现教育公平的重要平衡器;充分照顾我国教育的城乡差异、地区差异以及质量差异等因素,制定实行城乡有别、资源对称的公共教育政策;充分维护国家法律法规在教育领域的权威性,以适度适当的行政手段确保教育资源的科学合理配置。另方面,制度保障下市场配置教育资源,将是现代教育在社会主义市场经济大背景下,求得和谐发展的最为科学的配置方式。逐步实现由计划为主配置教育资源向以市场为取向配置教育资源方式的转变,是教育改革要着力解决的重大课题。

实行市场配置教育资源,其现实意义和作用在于:

(一)有利于促进教育体制改革和健全社会主义教育市场体系。立足市场看教育,我们可以把教育资源看作是教育市场构成的主要要素。教育市场要素(资源)的稀缺,导致了教育市场价格的不规范和发展的不均衡。教育市场的存在始终具有两重性:一方面,作为公共产品,政府提供的公共教育投入,由于受公共政策制约,形成了一种游离于市场之外的隐性价格;另方面,作为竞争性的要素市场,在统一市场尚未建立之前,受不同层次教育需求的刺激,由个体教育主体提供资源举办的各种形式的教育培训,形成了一种投机于计划与市场之间的随意性价格。以计划方式由教育主管部门垄断配置教育资源所形成的价格,没有经过充分的市场竞争,就不能够体现市场均衡价格以及市场的公平性。而没有规范统一的教育市场和市场竞争规则,随意性价格引发的各种纷争,往往造成对受教育者权利利益的伤害。因此,需要通过市场配置资源,形成教育市场统一规范的价格机制。和其他市场价格的形成一样,教育市场的价格也是在供需关系中形成的。供需关系在教育市场的价格形成中起着决定性作用,教育资源的稀缺,表明教育市场需求大于供给,学费价格呈现上升趋势,教育成本加大,就成为一种必然。完整地、准确地理解市场在教育资源配置中的基础性作用,将现代教育和谐地融入市场,与经济建设同步发展,对于促进教育的全面发展,具有积极的促进作用。市场机制在教育资源配置过程中可以而且应该发挥更积极的作用。在生产力层面,教育从来就是国民经济中的一个产业部门。按劳动价值的表现形式划分,教育的产出就是教育服务[34]。

(二)有利于推进教育保障制度建设,把教育纳入社会保障的法制轨道进行管理运作。教育保障应该也必须成为社会保障系统之一,国家教育战略才能落到实处。由社会统筹的养老、医疗、失业、计生等各项保险,最低生活保障制度,残疾人福利保障制度,住房公积金制度等等,均以实名制的形式由符合条件者个人参与,依照相关法规,公共资源直接配置给个人,机会均等,个人受益。唯独教育资源仍然以“一大二公”的传统方式进行配置,形成了普遍性的受益主体真空,既不能真正体现公益公平,又不能保证有效使用。以义务教育为例,一个适龄学生,从小学一年级到初中毕业的9年间,他应当享受多少义务教育经费补贴,怎样享受,享受到了没有?不但他本人不知道,他的家长不知道,甚至他的学校也说不清楚。在目前的教育管理体制下,公共教育资源配置的主体不明确,权属不明晰,已给教育发展带来了诸多隐患;无论是计划配置资源还是市场配置资源,目前的配置方式都已显示出明显的弊端。

(三)有利于转变政府及其教育行政主管部门职能,增进廉洁高效。公共选择理论认为,人们必须破除凡是国家都会全心全意地为公众服务的观念;政府本身也存在缺陷,包括由政策失当和政府制度本身的缺陷引起的低效率、自我扩张和权力寻租等[35]。市场配置教育资源的过程,也是教育资源由计划管理型向市场服务型转化的过程。很明显,市场配置教育资源的一个突出特点是,在教育实践中确立教育市场的资源配置机制,使教育和谐地融入现代市场。这个过程,可充分体现教育资源配置有计划地竞争性原则和行政权力适度原则,充分体现资源配置的公开性、公平性的客观要求,也可起到防止利用行政权力进行教育资源寻租,提高政府绩效的作用。创新教育资源配置的体制机制,能够进一步提高权力运行的透明度,从根本上减少以权谋私、权钱交易的条件和机会,可有效规范和制约政府公职人员依法行政。由于现行的教育资源配置制度行政权力过于集中,配置方法过于笼统,导致近年来教育局长、学校校长利用资源寻租个人不当得利的案件屡见不鲜,玷污了教育的公众形象。 ( http://www.tecn.cn )

(四)有利于更有效地提升教育资源的效用,扩大教育资源作为公共产品的市场供给。我国的国情是幅员辽阔,人口众多,需要接受教育的人员所占比例大,地区分布广,教育需求量大。而由于受经济发展水平制约和影响,教育资源相对稀缺,在中西部地区表现得更为突出。通过市场配置资源的方式,引入竞争机制,可提高教育资源的利用效率;有效启动教育投资机制,引导和鼓励社会力量投资教育,参与办学,扩大教育资源,增加教育“产量”,提高教育质量,使教育布局和结构得到有效改善。通过更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,教育资源的配置更加科学化、效率化、合理化,促进其自我滚动、自我积累、自我增值和自我发展,实现效益的最大化。实行市场配置教育资源,可有效维护教育资源的安全,促进教育资源的保值增值。

三、教育资源市场配置的原则和方式

无论是经过怎样的变革,公共教育资源的配置仍将是政府及其教育行政部门的一项基本职能。强调政府职能转变并不意味着政府可以放弃对公共教育资源配置方面的宏观计划和管理。实现教育资源市场配置后,更需要政府以科学计划为先导,周密监管为保证,管自己该管的、能管的事情。但这并不意味着政府及其教育行政部门还可以像在计划经济时代那样,将公共教育资源(主要是指公共财政用于教育的经费和相关教育资产部分)直接用于无限制地开办并不体现教育公益性和公平性的各类公办“重点学校”,无休止地扩大公办教师队伍,使正常的教育经费尤其是义务教育经费,长期处于“无主受益”的状态。教育资源的配置应在制度体制保障下,遵循公益公平法定、受益主体明确、产权明晰、权利利益对称、教育主体自主和“能推向市场的都要推向市场”的基本原则。

(一)公益公平法定原则。以完善的制度框架来体现教育资源配置的公益性、公平性,进而上升到法律的层面,将成为一种现代社会公共事业发展的必然选择。教育资源的市场配置,不能违背教育公益性和公平性原则。现行的教育资源配置方式也在尽可能地体现公益、公平和差异性原则,但在现实生活中,往往仅限于一般的政策提倡或者行政要求,很少具有法律层面上的规定性。资源配置方式是更深层次、带有根本性的问题。社会主义市场经济中教育资源配置方式如不搞清楚,体制变革的讨论和体制变革本身,难以准确,难免摇摆、反复。对于改革中的热点问题的讨论,容易就事论事,头痛医头,脚痛医脚[36]。浙江省绍兴市正在推行的“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”的公共资源市场配置方式,同时也为教育资源的市场配置带了个好头。

(二)受益主体明确原则。我国现行的社会保障制度,是以个人受益为基本前提的公共资源配置制度,既体现了社会主义制度的优越性,也体现了社会主义市场经济条件下,作为个体的社会成员的基本权利的平等性和法定不受剥夺的特性。义务教育应该也必须纳入社会保障制度,像其他保险制度一样,实行实名制义务教育保险,使每一个进入义务教育学龄段的孩子,以及职业教育阶段应享受资源补贴的人员,都享有一份切实的教育保障。2003年4月,由浙江大学教育学院和中国教育学会教育政策与法律研究专业委员会、中国教育学会中青年教育理论工作者专业委员会共同发起主办的“全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会”在浙江杭州召开,这是一次教育资源配置过程中“受益主体明确”的有益尝试。公共经济学中产权与制度理论认为,权利归属应该明确界定[37]。由此认为,义务教育以及职业教育实施过程中的“无主受益”,不符合相关法律的本意。当前,我国的公共教育资源及其配置普遍存在所有者缺位现象,公共教育资源的配置仍然沿用30年前计划经济时代的“一大二公”的配置方式。市场配置教育资源,是维护教育资源高效安全的有效措施。通过市场配置手段,可从所有权关系和服务对象上,转化教育资源的“一大二公”状态,改变教育资源所有者缺位的混乱状态。

(三)产权明晰原则。西方经济学家也认为,在资源共有的条件下,没有任何对于技术和学习的激励,相反,排他性的产权却能够给所有者提供高效率与生产的直接激励[38]。根据现代产权制度的一般定义,现代教育产权制度应表述为:教育资源的权责利高度统一、产权(包括使用权、收益权等)主体归属明确和产权收益(包括公共财政投入和各类学费及办学收入等)归属具体明确,是现代教育产权制度的基础;权属主体和责任主体(教育主体和教育自主权)明确、权利义务保护严格,是现代教育产权制度基本要求。建立健全适应中国国情和教育发展规律的现代产权制度,在市场经济框架体制下建立完善统一开放竞争有序的教育市场体系,是实现市场配置教育资源的基础。

(四)权利利益对称原则。在制度框架下,资源流转畅通、财产权利和利益对称是现代教育产权制度健全的显著标志。经济学上的权利利益对称,是指市场主体在整个管理过程中特别是在处理各种利益关系时,追求权利和利益的对称性、对等性,实现二者之间实现最佳效益的状态。我们以市场为背景,对现代教育产权制度框架下的办学行为的权利和利益对称作如下假设:市场主体(政府、单位和个人,下同)赋予教育主体(学校和教职员工,下同)多少投入(全部教育资源),该教育主体在拥有对应权利的同时,就负有完成相应责任和义务、获得相应利益的资格;市场主体赋予教育主体多少权利和享受了多大的利益,教育主体就应对市场主体负有多大的责任。通过权利和利益的对称对等,教育主体付出的劳动和贡献与实际所得的对称,可体现公正、公平和多劳多得,这正是现代教育所体现、所共同追求的效果和目标。

(五)教育主体自主原则。学校(包括各类教育培训机构)是实施教育的主体,这一观念应当以法律的形式予以确定。长期以来,学校的教育自主权得不到教育行政部门的承认,校长作为教育主体法人代表的权利义务得不到保障,是我们今天的教育没有生机活力、缺乏创新精神、成果得不到社会认可的一个重要原因。有人埋怨说,中国的法律对学校的自主权没有明确的界定,校长的法律地位不明确,没法自主。其实,全国人大早在2000年就对高校办学自主权作了界定,大体包括:招生自主权;设置和调整学科及专业的自主权;教学自主权;开展科学研究、技术开发和社会服务的自主权;开展对境外科技文化交流的自主权;进行内部机构设置、评聘教师和其他专业技术人员及调整津贴和工资分配的自主权;财产管理和使用的自主权等七个方面[39]。这里只存在实践不到位的问题。

(六)“能推向市场的都要推向市场”原则。“能推向市场的都要推向市场”,这是实践对教育资源配置方式改革的呼唤,是中国教育适应社会主义市场经济改革的必然选择。二○○七年四月,中共福建省教工委、省教育厅发出通知,以制度的形式在全省推广市场配置教育资源方案[40]。明确提出“逐步建立适应符合我省教育发展实际的教育系统公共资源市场化配置体系,促进我省教育事业的健康、持续、快速发展”,要求“能推向市场的都要推向市场,无论是有形的还是无形的公共资源,都要逐步纳入市场化配置轨道”。该省教育系统首批确定了八大类应进行市场化配置的公共教育资源,如:“收费查询服务、教学设备物资采购、教育资产对外承包经营、交通服务、物业管理、校方责任保险、资产股权转让等,具有经营效益、易滋生违法违纪违规问题的公共资源配置项目”。这是迄今人们能够真切感受到的唯一的省级教育行政机关(或许还有)实施教育创新的一项重大举措,是新时期市场配置教育资源改革的一缕透过云层的耀眼曙光。我们应当为之喝彩叫好!为了使市场机制在教育资源配置中发挥更积极的作用,政府应从一切可以由学校自主决策的领域逐步退出[41]。

对于市场配置教育资源采取何种方式,大家众说纷纭。王善迈先生认为:有两种观点大相径庭:其一认为教育资源配置应以市场为基础性手段,教育应产业化,市场化;其二认为教育的宗旨是育人,教育不是商品,不应也不能市场化。二者的分歧涉及教育改革的方法论,即市场经济作用的范围和教育产品的性质。运用公共经济学理论作为分析的工具,有助于这一问题的解决[42]。公共经济学理论观点认为,问题的关键不在于资源本身,而在于如何以最有效率的方式利用这些稀缺资源[43]。说到底,这最有效率的方式就是制度保障下的市场配置方式。

在教育理论和教育实践中,人们习惯于将义务教育理解为纯公共产品。人们会因为有关公共产品的概念定义传统地认为,义务教育由于是政府提供的公益性服务,符合“公共产品”的基本特征。其实,我们还可以就“公共产品”的内涵外延提出其他方面的质疑。比如,义务教育可不可以用“产品”来定义,尚值得商榷;义务教育是不是“纯公共的”?《义务教育法》规定的“义务”是特指的、有范围的和有个体特征的教育对象群体。因此,义务教育不符合“公共产品”的“消费上具有非竞争性和非排他性(萨缪尔森定义)”的有关特征。首先,义务教育的“消费”对象仅限于“义务教育阶段”(小学至初中9年)的受教育者;其次,“消费”对象指向最终是符合义务教育条件的学生本人,并不是公众;第三,义务教育的“消费者”,具有明显的“排他性”,即不是“这一个”就不具有“消费”主体资格,就会被“排斥”;第四,符合主体资格者“消费”(特指义务教育经费资源)后,其他人就不能够再“消费”此资源。所以说,教育资源的配置方式的转变,应从相关法律的立法本意为出发点,而不是只侧重计划方式和市场方式这些形式上的东西。

采取“宏观计划,微观市场”的资源配置方式适合我国教育的现实和教育改革发展方向。市场配置教育资源的方式可以使教育与市场直接接轨,学校可在保证完成计划配置资源目标的基础上,根据教育市场供求关系的需要,参与教育市场的竞争,在竞争中扩大自身资源,实现教育与市场的最佳结合,实现教育资源的不断优化,持续增值。

四、市场配置教育资源的制度保障

国家政策导向是避免市场配置资源盲目性的必要手段[44]。市场配置教育资源,也必须在国家宏观调控下进行。这是公益保障的根本前提。一方面,市场不是万能的,市场作用有其盲目性的一面;另方面,我国目前教育市场机制和功能还不健全,存在着规则和制度方面的许多盲区和漏洞,统一的教育市场尚未形成,需要逐步完善。政府配置资源的权力过多过大,职能转变不到位,是现阶段资源配置中基础性作用不能正常发挥的根本原因[45]。由于我国教育资源分布领域广,构成复杂,性质各异。导致教育资源与市场配置矛盾与冲突的主要因素是:教育公共性与产业性之间内在矛盾的协调和利益关系的把握。关键取决于公共政策的价值取向。公共政策是两者之间的润滑剂和平衡器。对市场配置教育资源,需要从政策层面上根据教育层次、地区经济、资源性质等方面采取不同的方法和措施,分别对待,分步到位。转变政府及其教育行政主管部门管理职能和改善教育资源配置方式,是教育体制改革要重点解决的关键问题和重大课题。必须有相应的制度来保证教育资源的市场配置,应把教育资源市场优化配置放在世界教育经济发展的大舞台上进行制度化的安排。

党的十四大以来的16年间,我国在资源配置方式上的成功实践充分表明,教育资源实行市场配置是可行的。由于市场配置教育资源的工作相对滞后于其他领域资源的市场化配置,仍然需要在实践中进一步探索,逐步完善。凡是具有行政管理职能的、由公共财政投入作支撑的行业、产业和产品,仍然需要科学周密的计划和体现公平原则的政策安排,教育也应当如此。由于教育的特殊性,市场配置教育资源需要采取特殊的政策措施。宏观政府计划、微观市场调节,应当是我国实现市场配置教育资源的总体布局。当然,在配置方式上应进行适应性改进。体制问题要靠改革解决,而结构调整则应该主要由市场机制自主完成。好的宏观经济政策应该有利于结构调整和优化,而不是试图用行政手段直接解决结构问题[46]。 ( http://www.tecn.cn )

(一)公益保障制度是市场配置教育资源的根本前提。我国的《宪法》、《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》和《民办教育促进法》等法律法规,都将教育的公益性作为立法的重要原则作了相应的规定。《义务教育法》“合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”[47]的规定。《高等教育法》“根据不同类型、不同层次高等学校的实际,推进高等教育体制改革和高等教育教学改革,优化高等教育结构和资源配置,提高高等教育的质量和效益”[48]作了规定。《职业教育法》中有“对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育,传授职业知识,培养职业技能,进行职业指导,全面提高受教育者的素质”[49]的条款。《民办教育促进法》中进一步明确了“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”[50]。维护教育的公益性就是维护国家的法律法规。保障教育的公益性就是保障国家相关教育法律法规的贯彻执行。市场配置教育资源,必须是在保障教育公益性的前提下有序进行。

(二)现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件。在国内教育市场机制不健全,发育不完善的情况下,我国教育体制改革和教育资源配置面临诸多机制性和政策性障碍。首先是现代教育产权制度尚未建立,资源配制的主体不明确,目标不清晰,保障不完善,缺乏健全的法规政策支持。长期以来,在计划经济体制下形成的传统观念和政策制度,都会成为教育资源优化配置的阻力。现阶段,我国的教育资源配置权主要掌控在县(区)级以上政府及其教育行政主管部门手中,他们既是教育资源的权属拥有者,又是教育资源的调配管理者。建立健全现代教育产权制度是实现市场配置教育资源的关键所在。教育市场的完善程度及其有效性决定和影响着教育资源配置的有效性。只有“产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学”,才可能有效地规范教育资源市场配置后的办学行为和资源经营风险。

(三)自主治校制度是市场配置教育资源的基本保证。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国教育法》第28、29条对学校的权利义务作了较为详尽明确的规定,而对校长,只是在第30条这样提到:“学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居、并具备国家规定任职条件的公民担任,其任免按照国家有关规定办理。学校的教学及其他行政管理,由校长负责”。2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》,对学生、学校、教师和教育教学等都分别设立章节作了具体规定,对于校长,只是在第26条这样提到:“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”两部重要的国家教育法律,对于校长,除了对其任职条件和任免权限有明确要求外,其他的一切权利义务,就只能听任有权任命他的行政领导来赋予了。保障学校的办学自主权,需要通过进一步完善法律,让学校真正成为权责利明确的教育主体。

温家宝总理在2007年8月22日举行的国务院第二场教育工作座谈会上,就切实转变教育行政机关职能、进一步落实学校办学自主权时语重心长地谈到:“南开的张伯苓自主办学时,学校就非常兴旺。我们也得把每所学校办出特色,办出自己的特点。”[51]学校缺乏办学自主权,是我国教育界从小学到大学普遍存在的制度和体制上的问题。国家督学、山东潍坊市教育局局长李希贵先生认为:现在的问题是:一些该管的事情总是找不到该管的单位;而完全可以由着学校独立去做的,却常常冒出许多既“主动”又“积极”的部门插手。我们赋予了一些部门太多的权力,他们可以随意地对学校指手画脚,但却并不承担指手画脚带来的后果。为什么会这样?是因为体制上没有解决好各自的定位。学校没有作为一个独立的法人实体自主发展,仍然在计划经济的泥潭里挣扎,一天天地应付着太多来自上面的东西,很容易迷失自我[52]。在社会主义市场经济的制度环境中,为了保证教育满足社会需要并与经济发展相协调,学校必须面向市场自主办学。为了保证学校的办学自主权,必须确立和强化学校法人制度,使学校依法自主办学获得法律保障。不断提高教育行政部门的法律意识和法治意识,彻底纠正政府和其他举办者对学校办学自主权的侵犯行为[53]。

第四部分:建立现代教育产权制度的机制和途径

在建立现代教育产权制度的过程中,教育产权明晰和教育资源(资产)的自由流动,将是这一制度改革要着重解决的重大课题。因此,必须建立行之有效的教育改革保障机制,拓展符合建立现代教育产权制度的现实途径,确保改革进程又好又快的取得预期效果。

一、建立适应市场经济条件下公共教育运行的法治机制,切实保障教育改革有序进行。

(一)教育资产所有人机制。教育资产所有人机制,是教育资产所有人依法对自己所拥有的教育资产行使权利的过程中,对教育资源进行职能和责权调整与配置的一种责、权、利关系。教育资产所有人是教育资产的法定所有者,是教育资产的市场主体。教育资产所有人享受一般市场主体意义上的所有者权益,即:教育资产所有人是学校(包括其他具有教育培训职能的机构)的举办者。在学校开办期内,其资产依照相关协议供教育法人办学使用,教育法人不必向教育资产所有人返还资本金;教育资产所有人凭其对学校投入的资本以及依据有关教育法规政策所享受的教育资源,享有分配利润的权利;教育资产所有人有权行使学校的办学管理权(须取得教育法人资格),亦可授权教育法人行使办学管理权;教育资产所有人对所授权委托的教育法人所管理学校的债务和亏损负有无限责任或有限责任,而教育法人对学校的其他债务不发生关系,一般也不承担学校亏损的责任。教育资产所有权中的处置权是教育资产所有人独有的;协议办学期内,支配权和使用权是教育法人独有的;教育资产所有人与教育法人分享教育资产(包括有形资产、无形资产和政策性教育资源)占有权和收益权,以实现该产权增值保值,实现教育的社会效益和经济效益。

国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽先生认为,建立现代产权制度,在实践中应解决这样四个问题:一是要确立产权界定制度,谁出资谁所有;二是建立产权配置制度;三是解决产权流动、流转、流通和运营问题;四是产权保护的问题,以立法为起点,把我国的产权及其配套改革推向前进[54]。国有教育资产占主导地位的教育资产所有人(以往的公办学校),也应明确界定各级教育资产所占比例,以控股者身份确定教育资产所有人的名称和管理层次。比如,国家控股的,冠以“国立”,省控股的,冠以“省立”,县控股的,冠以“县立”。尽管都是“公有”的,但产权界限一定要清晰,是哪一级的就是哪一级的,该由谁所有就由谁所有,该由谁主导就由谁主导。股份合作制教育资产所有人亦应如此。在公私合作办学中,私人股权占控股地位的,在教育资产的经济性质上应属“私立”。

(二)教育法人机制。现代产权制度和传统产权制度的根本不同点就在于现代产权制度中的产权关系表现为出资人财产和法人财产的分离,从而导致出资人所有权和法人财产权的分离[55]。教育产权完整性的基本前提是授予性。不经过政府行政授予办学主体资格和办学权的教育产权是不完整的或不具效能的。教育法人是依法经国家认可的教育组织,是教师的执业机构。现代教育产权制度体制下的教师,是指依法取得教师资格证书,为社会提供教育服务的执业人员。教育法人应当具备下列条件:有自己的名称、住所和章程;有规定金额以上的资产;有符合相应规定数额以上的教师。教育法人依法自主开展教育教学业务,以该教育法人的全部资产对其债务承担责任。教师可以设立合作或合伙教育法人,以该教育法人的全部资产对其债务承担责任。教育法人和教师应当依法纳税。现代教育产权制度条件下的教育资产所有人和教育法人将是两个独立的法律关系主体,即使两者统一为一体的情况下,即教育资产所有人同时是经营着该资产的教育法人,也应如此。教育资产所有人和教育法人之间是一种委托代理关系。教育法人化,就是要赋予教育自由运作的权力,使其更容易发挥教育专业特色,强化教育的行业独立性,更好地适应社会和经济发展的需要。实行教育法人化,将改变原有的公办学校教职工的国家事业单位工作人员身份,减少财政预算支出。实行教育法人化后,学校不再是国家行政部门的下属机构,而成为独立的市场主体,拥有独立的法人权利。教育法人不具有政府意义上的行政级别。依资质可分为高教、中教(高中和初中)、小教和幼教四个类型;依从事教育职业的类型可分为普通教育、职业教育和特殊教育三个类型。教育法人可自由成立,自由组合。对教育法人实行国家、省、县三级管理。教职员的身份由事业编制向自由职业者过渡。无论公立还是私立学校,教师的聘用均采用公开招聘制和任期制,并放宽对教师兼职、兼业的限制。原有制度体制下,国家事业编制内的“铁饭碗”使教职工缺乏竞争意识,论资排辈的序列工资体系不利于人才脱颖而出,最终导致学校缺乏活力。实行教育法人化之后,教职员工不再是国家事业编制内人员(实际享受公务员待遇),将有助于教育事业的有序竞争和提高现代教育管理水平。

(三)公共教育经费管理机制。这里所说的教育经费,是指既包括国家或政府用于教育事业的费用,也包括私人用于教育事业的费用。教育经费管理,就是有关教育法人和相关政府机关,遵循法规制度和管理原理,对教育经费进行筹措、分配和使用的过程。教育经费管理具有筹资、导向和监管三大功能。我国的教育经费来源,在80年代教育改革前,几乎全部来自政府的预算内财政拨款。自80年代中期实行地方负责、分级管理的体制后,初等和中等教育的管理权与责任划归到了地方政府,在教育经费的供给和管理上,则采取“谁管谁出钱”的办法,层层下放,省下放到县,县下放到乡,乡下放到村。这种管理体制极大调动了地方办教育的积极性,地方对教育的投入大大增加,在一定程度上促进了地方教育的发展,同时也减轻了国家在教育上的沉重负担,有一定的积极意义。但也出现了一些突出的问题是,由于地方经济条件和发展水平的差异,层层下放的政策必然导致贫困地区教育经费严重短缺,教育条件下降甚至难以维持,形成了教育发展的不平衡[56]。

将公共教育经费管理,尤其是义务教育阶段的教育经费管理,纳入社会保障系统,建立公共服务型的教育经费管理机制,是保证我国教育平衡发展、公平发展的重要制度措施。

(四)教育教学管理监督机制。也就是目前已建立和推行的政府教育督导机制。教育督导的主要内容是检查和监督地方各级政府及教育行政部门贯彻执行国家教育法律、法规和政策的执行和贯彻落实情况。教育的公共性所具有的行政性,赋予国家、政府及其教育行政部门依法行使教育管理的权力和职能。国家必须依法对各种教育活动实施控制、协调、指导和监督。教育管理历来是各级政府的重要行政职能之一。那种让“教育独立于现实社会,独立于政治”的企图,显然是既不合情理,又违反常规的一厢情愿,也是违背教育基本属性的主观臆想。对于教育的产业性来讲,行政管理是一把双刃剑,用好了,会促进和保护教育的快速发展,用不好,会阻碍甚至破坏教育的发展。用得好与不好,关键取决于国家教育法规和教育政策制定的科学有效性及其开放程度。现阶段,转变教育行政管理职能和改善教育供给方式,是教育体制改革要重点解决的关键问题和重大课题[57]。需要进一步明确的是,国家以及地方各级政府对教育教学实施监管的方法、步骤、程序和内容,一定要法制化、体量化、科学化和规范化。各级政府及其教育行政部门对教育(主要是通过教育法人对学校)的每一项管理措施都应当是有法可依的,明明白白的,理性的。教育行政管理应以教育法律法规制约和宏观指导为主。超脱一些,有所舍,有所得,有所为,有所不为;少当教育裁判,少组织教育活动,少进行政治说教,少干涉教学业务。比如,监督教学质量的事,组织考试的事等等,这些不属于教育行政的事情,完全可以由学校、老师和学生、家长及社会去完成,没必要兴师动众地搞全国统一行动。以考试为例,其实大家都明白,这是在考学,不是在考官。要坚决改变以往那种什么都可以管,什么都可以不管、该管的不管,不该管的乱管的无序管理状态。关键是要明确该管什么,不该管什么;明确鉴别教育行政职能的真实内涵,依法行政,不缺位,不越位。

(五)教育资产评估审核机制。这里所说的教育资产,仅指直接服务于教育的有形资产和无形资产,不包括政策性教育资源。教育资产作为经济行为主体,不可避免地要进入市场流通,其交易的结果,最终必然体现为价格。由于我国的教育资产长期处于不流动状态,资产评估长期处于缺位状态,教育资产转化为产权的过程,也是对资产进行重新评估的过程。

我国目前教育资产的基本状况是,公办学校的资产,绝大部分名义上属于国有,这是教育资产的主体部分,比较容易界定;纯民办学校的资产属于办学者所有(土地使用权除外),也容易界定,界限比较模糊的和情况比较复杂的是由公办学校举办的那些半公半私、不公不私的学校,如独立学院、公办民助、民办公助等混乱状态下形成的资产。

构建教育投资社会经济效益评价体系,评价教育投资的社会经济效益不仅可以增强对教育的经济意义的认识,改变教育是一项单纯的消费与福利事业的错误认识;还可以增强制定教育发展规划的科学性、计划性。通过对教育投资社会经济效益的计算,可以确定教育投资的各种比例,避免人力、物力的浪费,使教育投资获得最佳的经济效益。构建区域教育投资评价指标体系和国家级、省级以及县(市)教育投资评价的思路,进行努力程度评价、教育资源配置的合理性评价、教育投资利用效率评价等。构建学校教育投资评价体系,进行教育投资总量与来源、教育投资的支出结构、教育投资成本与效益、学校人力、物力、财力资源的使用效率等方面评价。构建个人教育投资评价体系,进行个人教育投资的成本、个人教育投资收益率、个人教育投资回报期等方面的评价[58]。

二、拓展符合建立现代教育产权制度的现实途径,全面推进教育管理体制创新。

(一)从教育产权重组和股份制改革开始,实现教育投资主体的多元化。教育产权的社会化,是实现市场配置教育资源的基本前提。以教育产权主体的明晰化促进市场配置教育资源取得根本性进展。多利益主体的社会,要求多,监督多、竞争也多;需求多,选择多,制约多、导向也多。两方面的吻合,是教育多元化方向发展的良好动力,也是教育产权多元化制度建立的充分社会基础[59]。现代教育产权制度中的资产以股权的形式表现出来,构成学校(各类教育培训机构)的资本金,形成教育资产所有人产权。教育法人受委托对该资产在教育领域行使使用、管理和支配的权利。现代教育产权从本质上拒绝不同的经济制度对其作出的不同的规定性,但不同的经济制度可以通过建立适应教育事业发展的教育产权制度对教育产权关系、教育产权使用规则、两者的结合方式进行调节,使教育产权、教育产权制度通过适当的改革途径与社会经济制度相适应,以提高教育资源(资产)的运行效率和实现教育资源(资产)在全社会范围内更为有效的配置[60]。

教育产权重组,是指通过对建国以来在计划经济体制下形成的公有教育资源(资产)产权归属不明晰、不确定的情况,根据教育发展的现实需求,依照现代产权经济运行方式,进行改革和改造,建立一种与市场经济接轨的现代教育产权制度。是在原有单一的被垄断的共有投资者名义上所拥有全部教育产权的前提下,引入新的投资者,使原来的产权格局改变为多个投资者,以多种方式共同拥有的形式。教育产权的多元化组合,能克服单一的公有体制下存在的多种弊病。比如,教育投资严重不足与教育资源严重浪费等。能有效地强化教育资源配置,有力地提高教育资产所有人、教育法人以及教育从业者的积极性和创造性[61]。多元化教育产权制度的核心,是形成有利于教育从业人员充分发挥聪明才智的机制和环境。承认并促进教育法人的管理、品牌、专业知识、专利和经验等无形资产转化为股份,对建立现代教育产权制度具有重要意义。教育产权多元化的实现,将会从根本上解决教育投入的严重不足。教育产权多元化必须依法有序进行。

(二)建立健全教育产权交易市场。完善的教育产权交易市场是建立现代教育产权制度的前提。建立现代教育产权制度的一个重要内容是产权可交易。产权要能够交易,就需要有交易市场。应循序渐进地建立健全多层次、多形式的产权交易市场体系。逐步建立以有形市场和无形市场相结合,多样化的产权出让主体及收购主体、多层次的产权交易品种、多形式的产权交易方式相结合的产权交易市场体系[62]。教育产权交易市场是指从事与教育产业有关的房产、土地、设施、装备等有形资产和品牌、管理、专利、专业、经验以及资质等无形资产的出售、租赁、买卖、抵押等交易活动的场所或领域。根据教育行政管理权限和管理层次,可对教育产权交易市场进行层次划分,分为:国家级市场,省级市场和县级市场;根据办学层次可分为:高等教育市场和中小学教育市场;根据城乡教育政策的差异,可分为:城市教育市场和农村教育市场。在涉及到教育领域内的房地产交易时,应与房地产市场规则对接。教育产权市场除具有一般要素市场的特征外,还具有不同于一般要素市场的独特的特征,这就涉及到对教育属性的认识和教育政策的制定问题。这是关系到现代教育产权制度能否真正建立的一个起决定作用的因素。在这方面,需要更进一步深化认识,解放思想,才能真正走出教育产权“你我不分,你我不清”的制度沼泽。

随着教育产权交易市场的发育成熟,未来,谁拥有了“中国教育”这块黄金品牌,谁就占领了中国教育走向世界的制高点。

(三)保证教育资产所有人的合法权益和教育法人办学自主权。对于产权的保护,我国已有一整套较为完善的法律法规。这些法律法规完全适用于教育领域和对教育产权的保护。保证教育资产所有人的合法权益和教育法人办学自主权的根本前提是政事分开,用严格的法律手段界定政府与教育资产所有人及教育法人之间的责、权、利关系。以往政府及教育行政部门职能越位、错位、缺位的关键是缺少明确的产权基础。由于教育产权不明确,造成政府和教育行政部门的角色和定位错误,管了不该管的,该管的却没有管好。要把转变政府及教育行政部门对教育管理的职能提高到保护教育产权,执行教育产权制度的高度来认识,彻底改变那种把教育行政部门办成政事不分、责权利不清的教育管理集团,把学校办成官气十足的教育衙门的畸形教育局面。

现代教育产权制度下的办学自主权,是教育资产所有人与教育法人之间的权利利益关系,不再是政府及其教育行政部门的事务。在这种制度下,政府所要做的是,用法规的形式明确界定,什么是办学自主权,怎样维护办学自主权以及学校(教育法人)与教育资产所有人、与学生、与家长之间的关系等等。当教育资产所有人与教育法人之间、教育法人与学生及其家长之间发生权利纷争或民事纠纷时,教育行政部门可组成类似劳动纠纷仲裁委员会的教育纠纷仲裁委员会,作为调解方来行使行政职能。逐步理顺教育产权所派生出来的各种责、权、利关系。汲取现代学校制度中积极合理的成分,促进现代教育产权制度下的办学自主权的生成。

(四)建立现代教育产权制度要与教育产权关系立法、教育人事制度改革等相应的配套制度的建立结合起来。以教育产权激励效用为契机,建立适应现代教育产权制度的教育从业人员收入分配制度。现代教育产权制度是教育自身改革发展适应时代需要的创新。我们对现代教育制度的探索,并不是学校换个称谓,也不是照搬经济股份制的种种模式,而是在吸收经济股份制合理内核的思想上作进一步发展,也就是要把学校办成一个对外能够始终适应与满足社会及个体不断变化的教育需求,对内充满竞争、合作与激励机制的健康的组织,使学校直正进入可持续发展的体系[63]。有效的教育产权激励机制是教育资源中的人力资源充分发挥作用的关键。因此,教育从业人员的收入分配体制改革要与教育产权制度的建立相配套。现代教育产权制度的建立,首先要考虑与教育从业人员收入分配制度相配套,相适应。其次,教育产权激励是促进教育资源合理配置、优化配置的基础制度。教育法人及其员工拥有部分股权或分享劳动剩余,会增强他们的主人翁责任感和敬业精神,是人力资本在现代教育产权制度作用下,不断提高劳动效率的重要环节,它反映了现代教育产权制度发展的新特点、新趋势。再次,结合教育实践,积极探索,寻求合理的教育产权激励的多种有效形式。借鉴国外、境外做法,以利益相关人理论为基础,建立教育法人治理结构。重新修订《教育法》和《大学法》等教育法律法规,不断完善保障现代教育产权制度健康发展的法制环境。

(五)充分发挥教育金融制度在市场配置教育资源中的作用。目前我国教育融资渠道,主要是国家财政转移支付、社会教育机构收取学费融资和受教育者缴纳学费融资等形式。市场化的教育金融机制尚未形成。教育金融制度是现代教育制度的有机组成部分。在建立教育产权制度的过程中,离不开教育金融制度的辅助。应多渠道的进行教育融资,建立起教育金融制度,使更多的资金通过融资渠道进入教育领域。资金是教育供求双方的共同需求。从资金来源上来讲,教育资金可以分为财政型资金和市场化资金。广义的教育金融是指在传授过程中教育双方的融资行为:教育供给方为了生产教育产品(服务类)需要资金融通;教育需求方为了消费教育服务也需要融资。寻找“教育金融”工具,达到一方面解决教育融资问题,另一方面改善现存教育制度的效果。

金融制度安排对教育制度安排具有反向调整作用,一种科学的教育金融制度安排的运行会带动教育制度不断优化。目前我国有效教育金融制度建设尚属于起步阶段。教育金融(产品)制度的效率主要表现在财政或金融对教育产业的支持上。教育金融制度(工具)安排融资效率的低下导致了教育供求两方主体资金融得性差。更为重要的是,大部分的融资安排对教育制度本身的优化作用微弱。教育制度和教育融资制度安排存在互相作用、互相优化的可能。教育金融制度的双重作用不能充分发挥。一方面,教育金融制度可以起到有效融资的作用;另方面,教育金融制度的实施可以有效弥补现有教育制度的缺陷[64]。

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