史啸虎:中国土地改革六十年:“三农”问题的由来之二:无奈的制度选择

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史啸虎 (进入专栏)  

  

  从1958年到1978年,人民公社整整在中国存在了二十年。在这段漫长的时间里,中国农村不仅遭遇了骇人听闻的大饥荒,饿死了至少3000万人,其中大多数是农民,[1]而且致使农业生产处于一种极度萎缩的状态,农村一片落后与破败的景象,而广大的农民则长期生活在极度的贫穷之中。据资料披露,从1958年到1978年这二十年里,中国农民在人民公社体制下人均收入总共仅增加了60元,平均每年每人增加3元。[2] 这一期间中国还至少发生过5次通货膨胀。[3]而且,还不仅仅是农业。众所周知,在文革结束的时候,中国的国民经济已经处于崩溃的边缘。随着毛泽东的去世,当年曾被其誉为伟大创造的属于意识形态产物的所谓人民公社“一大二公”制度这时也已遭到执政党内更多的质疑,神圣的光环开始消退。人民公社本身就像一栋建筑在沙滩上的大厦处于风雨飘摇状态,岌岌可危了。

  1978年底,安徽凤阳小岗村的十几个农民冒着生命危险私下里在村里实行十几年前在安徽省曾经普遍实践过的大包干,终于以其较高的生产经营效率以及调动农民生产积极性的独特作用很快取得了成功。之后,这种做法在国内其它地方政府的推动下得到了越来越多农民的欢迎,最后得以迅速地在全国推广。大包干或包产到户是一种农业经营制度,它们兼顾到集体和劳动者个人利益,因此能很好地调动农民的生产积极性。这两者之间的区别是,所谓“包产到户”是指分配功能仍由集体行使,农民收获后将产品全部或部分交给集体,由集体根据承包任务完成情况分配;而“包干到户”则是指农民只需完成上交任务,其余产品都归自己支配。由于劳动的边际收入都归农户,农民的积极性因而更高。由于农民的自由度更大,包干到户当时也有称之于“分田到户”。与人民公社的集体生产经营制度相比,这两种经营制度的优越性是非常明显的。因为几乎所有后来陆续推行这两种农业经营制度的省区,都取得了粮食丰收的惊人成绩。可是,包产到户这种经营制度并非是新东西,在中国集体化历史上,甚至在人民公社之前也曾多次出现过,并都取得过很好的效果。[4]但最后均无一例外地被当作资本主义的东西而受到制止,流产了,相关人员甚至受到了严厉的惩处。[5]

  比如,人民公社成立后没多久开始的席卷中国的大饥荒给了农业集体化制度一次沉重的打击。党内也出现了质疑。1961年,为了消除大饥荒影响,解决农民吃饱饭、不至于饿死的问题,安徽等省就尝试过包产到户和包干到户的改革。而且,这种做法得到了执政党内许多领导人的支持,甚至在开始时还曾受到过被大饥荒的惩罚弄得不知所措的毛泽东的首肯。[5]但是,尽管包产(干)到户体现了农民的维护自身权益的要求并得到某些地方官员的试验性推行,但它们的决策和实施从来没有上升到中共中央的集体决策层面,当然也始终没有以中共中央决议的形式得到官方的支持与推广。由此可见,当时执政党决策层内大多数人,包括那些支持包产(干)到户的都不过是将其看作为一种恢复农业经济、与民休养生息的权宜之计而已。即使有所质疑,也是私下的,并没有上升到理论的高度对农业集体化制度本身进行批判。因此,当毛泽东后来开始反对包产(干)到户并认为它是资本主义的东西时,这类试验还是遭到了党内的严厉批判。1962年9月召开的党的八届十中全会将这些仅仅是改革人民公社经营制度而不是所有制度的局部的试验上升到是走社会主义道路还是走资本主义道路的所谓路线斗争高度进行批判,认为是单干风,是资本主义复辟。会后不久曾总结并肯定包产(干)到户经验的中央农村工作部被认为“十年来没有做过一件好事”而被撤消。该项改革试验的相关发起人和推行者,如曾希圣、邓子恢等也受到了撤职等处分。

  其实,无论是包产到户还是包干到户都只涉及到集体经济的经营权制度及其导致的分配制度的改革,并没有涉及到生产资料,特别是土地的所有权制度的这类带有根本性的改革问题。但即便如此,这类给予农民以一定自由的经营制度的推行也给了以所谓“三级所有,队为基础”和政社合一的人民公社体制以沉重的打击。人民公社体制中,生产大队是集体所有制的基础,但生产队则是直接组织生产和组织集体福利事业的单位。[6] 可见,体现了生产责任制的包产(干)到户虽然动摇的仅仅是人民公社三级所有制度中的第三级也即最基础的生产队制度,也就是人民公社制度的根基——脚后跟,但就是这么一个脚后跟的折断,却让人民公社这个庞大的、当年还被人为神化的意识形态产物最终站立不稳而轰然倒塌了。

  按照马克思主义政治经济学观点,生产资料所有制决定生产关系中另外两个组成部分,即分配制度和人与人之间的关系而不是相反。也就是说,有什么样的生产资料所有制也就有什么样的分配制度。1962年,中共八届十中全会通过的《关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》就是企图通过强化以“生产队为基本核算单位”,“独立核算,自负盈亏,直接组织生产,组织收益分配”等体现了所谓集体经济优越性的社会主义分配方式来批判包产(干)到户的所谓单干风的反社会主义性质的。[7]

  但是,上世纪八十年代初大包干导致的人民公社分配制度的改革和变化虽然暂时没有触及土地的集体所有制根基,却给了人民公社政社合一制度以致命的一击。这是因为生产责任制的推行瓦解了作为人民公社组织基础的生产队。联产承包责任制的推行让“独立核算,自负盈亏,直接组织生产,组织收益分配”等生产队这个最基层的经济组织的所有基本职能都不复存在了。农业生产和分配方式的变化促进了农村市场经济的发育和发展,反过来,逐步市场化的生产和经营方式也使得人民公社的以生产大队为单位制订和实施的生产计划和生产资料采购计划等也最终不得不因流于形式而废止了。在这种情况下,生产大队作为人民公社这个“三级所有”的联合经济组织的中间层架构的“独立经营单位”,其原本被授权的对下属各个生产队的生产计划管理和分配产品与收入的职能也受到了强烈的冲击。

  作为政社合一的人民公社在政治上是农村基层政权机构,而在经济上则是各个生产大队的联合组织。[8] 当组成其基本经济组织架构中间层的生产大队的经营管理模式发生根本性变化,即不再拥有生产管理和收入分配职能时,人民公社的经济组织的属性就值得人们去质疑和商榷了。随着大包干制度的日益深入人心,人民公社经济上的职能逐步被削弱,这时其在政治上的充当基层政权机构的职能也开始遭到了质疑。这是人民公社体制最终瓦解在组织制度结构上的原因。

  不过,在包产(干)到户推行之初,我党对这种农业生产责任制是否是社会主义的还是持怀疑和批判态度的。比如,作为改革开放标志的中共十一届三中全会制定的有关农村改革的两个重要文件——《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》,还明文规定“不许包产到户,不许分田单干”。(第一个文件在第二年9月的中共十一届四中全会正式通过后公布实行。第二个文件由于考虑到人民公社制度可能需要改变,没有提交十一届四中全会通过和公布)。 因此,1979年9月28日十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》也仍然规定:“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外,也不要包产到户。”[9]

  但是,情况很快就发生了变化。1980年9月14日至22日,执政党中央召开了各省、市、自治区党委第一书记座谈会,讨论加强和完善农业生产责任制问题。27日,印发了《(关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题)的通知》,在仍然明确了农业集体经济的不可动摇性的同时,第一次以中央文件形式指出,“群众对集体丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定。就这种地区的具体情况来看,实行包产到户,是联系群众,发展生产,解决温饱问题的一种必要的措施。就全国而论,在社会主义工业、社会主义商业和集体农业占绝对优势的情况下,在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济,而不会脱离社会主义轨道的,没有什么复辟资本主义的危险,因而并不可怕。”[10]

  虽然还把是否社会主义而不是实践结果作为衡量一种经营制度的主要标准,但承认包产到户“没有什么复辟资本主义的危险“,这也是中国共产党在社会主义理论上的一次重大突破。它表明,中共虽然仍然坚持土地的集体所有制是社会主义的基础,但却认为在社会主义公有制——工商业全民所有制和农业的土地集体所有制下实行带有资本主义色彩的包产到户责任制也“不会脱离社会主义轨道”。至此,原有的纯粹基于意识形态目标的农村改革出现了新的完全不同的改革目标,那就是邓小平提倡的“贫穷不是社会主义”、“发展生产力,以经济建设为中心”等经济指向。不可否认,这种为了发展农业经济而扬弃了传统马克思主义集体经济理论的新集体经济思想的确是受益于1978年5月份发生的“实践是检验真理的唯一标准”大讨论所引发的思想解放运动的。尽管这种实践检验标准的应用范围和程度还往往受阻于意识形态问题的限制,因而是不完全的也是不彻底的。

  思想一旦解放,剩下的理论和实践问题都好解决了。1981年10月,全国农村工作会议在北京召开。1982年1月1日,中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》,也就是著名的第一个有关农村问题的中央一号文件,指出:目前实行的各种责任制,都是社会主义集体经济的生产责任制。包干到户建立在土地公有制基础上,由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施,接受国家的计划指导,有一定的公共提留,在统一规划下进行农业基本建设。因此,它不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分。坚持土地等基本生产资料公有制和生产责任制长期不变。[11]此时,社会主义与否仍然是改革的分水岭。也就是说,如果一个改革不能被解释为社会主义的性质,它就不具有合法性。

  1982年后,双包责任制进一步推广和完善,“政社合一”的人民公社体制随之废除。1982年9月,中共十二大对以包干到户为主要形式的农业生产责任制的社会主义性质给予了充分肯定。1983年1月2日,中共中央印发《关于当前农村经济政策的若干问题》的文件,进一步肯定了家庭联产承包责任制,提出这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适用性,要求全面推行家庭联产承包责任制。文件下发后,在很短的时间内,实行包干到户的农户就达到农户总数的95%以上。1984年1月1日,中共中央又发出《关于一九八四年农村工作的通知》,提出延长土地承包期到15年以上,帮助农民在家庭经营的基础上扩大经济规模,提高经济效益。从1982年起接连发出的这5个所谓的“中央一号文件”,一步一步地按照农民的意愿和实践创造,完善政策,引导农民开拓改革的新领域,终于确立和巩固了家庭联产承包责任制。

  与人民公社的大锅饭式的农业生产经营制度相比,大包干这种农业经营制度具有保障农民的生产经营权和可以调动农民生产积极性的优越性,在后来几年中也的确有力地促进了我国的农业和农村经济的快速发展。据资料显示,1978~1984年,我国农业生产总值年均增长7.6%(按1978年价计算),粮食生产增长率年均4.9%,粮食产量突破8000亿斤;农村居民人均纯收入由160.2元增长到355.3元,增加了1倍多,年均递增17.3%,即使扣除物价上涨影响因素仍高达15.9%。农民收入增长速度远远高于农业总产值增长速度,城乡居民收入差距在短短的几年里也从2.7:1大幅度地缩小到了1.8:1。[12] 这是一个惊人的成就,堪与土地改革后农业经济的爆发式恢复性增长相媲美。这一时期也是我国农业经济发展史上最值得浓墨重彩加以宣扬的黄金时期之一。但是令人感到遗憾的是,我们在废除人民公社时并没有乘热打铁一并废除造成人民公社的所有制基础——土地集体所有制,而仅仅是改革了这种所有制下的经营和分配制度。这种带有妥协性的制度改革虽然让执政的决策集团内部避免了在意识形态问题上的摊牌,但却为后来中国“三农”问题的恶化埋下了制度上的伏笔。

  由于这种农业经营制度回避了土地集体所有制,因此它并没有完全解决农民的所有政治和经济权益的回归问题。不仅当年通过合作化将农民所有的土地等生产资料强行收归高级社和人民公社集体所有的历史事实依然客观存在,而且,这种土地集体所有制基础上的大包干经营责任制对于农业经济的促进作用也是有限的。(点击此处阅读下一页)

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