常晨 陆铭:新城:造城运动为何引向债务负担

选择字号:   本文共阅读 621 次 更新时间:2017-10-30 13:25:21

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常晨   陆铭 (进入专栏)  

   近十年来新城新区(本文统称“新城”)在全国各地大量开建,特别是在2009年之后,呈现出爆发性增长的态势。然而,大量新城建在人口呈流出态势的中西部省份和中小城市,同时,规划得密度低,且远离所属城市老城区。出现这种现象,本质上是因为建设用地指标的配置与人口流动方向相背离,且地方政府试图先建城,再吸引产业和人口。而经济规律却告诉我们,人为规划的新城并不会因为有了城市就会有相应的人口和产业,而是人口和产业潜在增长动力强的地区才产生新城建设的回报。

   本文将从城市的土地、人口和产业的关系出发,考察当下新城建设模式的利与弊。有效的城市建设须以劳动力自由流动为基础,配合人口和产业发展的实际需求,实现各新城的有效分工和产业联动,服务于以大城市和都市圈为区域经济增长极的高效城市体系。由于中国的新城建设是以地方政府主导并依靠举债完成的,若新城违背经济规律而建设,建成后不能吸引足够的人口和产业进驻,则转化成地方政府债务负担,严重影响经济的可持续发展。

  

   一、城市建设的逻辑:土地、人口和产业的关系

   是否尊重城市发展规律,处理好土地、人口和产业之间的关系,决定了新城的成败。城市发展以土地规划作为约束条件,产业发展在土地供应的总量和结构约束下由市场各方力量角逐形成,而人口的规模、结构和分布则是土地规划和产业发展的结果。

   在发达国家的市场机制下,城市的发展先有产业,再有人口和土地需求。首先是由企业根据每个城市的区位、资源等多种条件决定选址,土地供给虽然在静态条件下是企业选址的约束条件,但在动态过程中则由价格机制引导,不断适应产业发展的需求。无论是城区扩建还是另建新城都是将农业用地(或其他类型的非城市建设用地)转化为城市建设用地,实现城市扩张,直到遇到城市的土地用途规划边界。在市场机制作用下,若要城市建设得有效率,需要让土地资源利用适应需求。具体来说,不同的企业有着各自的收益和成本考量,各企业从接近市场中获得的收益不同,能够支付起的用地租金也是不同的,竞争性的土地市场保证了城市内的各个地块被为其支付最高租金的企业获得,城市地块通过市场调节实现了最高效的功能分区。[1]在一个单中心城市,城市内各地块的价格会随着地块到市中心距离的增加而降低,并终止于租金等于农业生产用地可支付租金的地块位置,城市的边界就此确定。[2]城市经济发展后,人口的增长、生产率的提升、居民收入的提高共同导致人们对城市用地需求和城市土地实际产出的增长;而通讯、通勤、运输工具的技术进步降低了人们出行的时间和成本,扩大了人们经济活动的可及范围,产出提升和运输成本下降的双向作用共同推动了城市地价的上升,城市边界地块的租金高于了农业用地的租金,城市边界上农业用地被转化为城市用地,城市就在市场成为配置资源的决定性力量下扩张。[3]

   在给定区域经济发展格局下,产业在地区间实现有效分工,形成每个城市不同的产业总量和结构,劳动力自由流向各地区和经济部门,寻求最高的收入和生活质量,相应地产生每个城市人口的总量和结构。经济活动中存在的知识外溢是高技能劳动者向大城市集聚,从而导致这些城市规模扩张的源动力。由于高、低技能者之间存在互补性,高技能者向大城市集聚的过程中,也将带来大量低技能劳动力的需求。[4]在世界范围内存在的普遍规律是,劳动力在大城市有着更高的人力资本回报,同时,大城市有更好的服务质量和多样性,人口空间分布正逐渐向大城市及其周围的都市圈集聚。

   与其他市场经济国家相比,中国的土地供应未能适应需求。在经济全球化的时代,各地区深度参与全球经济产业链的分工与合作,区位竞争力在很大程度上影响了该地区的生产率水平和产业分工。中国东南沿海的港口城市因其接近国际市场获得了优先发展的机会,并通过规模经济逐步形成产业集聚的优势,同时伴随着持续的人口流入。在通常的市场经济下,人口的持续流入将带来土地和住房的需求,价格机制将引导供给端适应需求端的变化,扩大该地区的土地利用规模。而中国采取中央计划式的土地配置方式,并试图通过土地配置控制跨地区的人口流动和平衡地区间的产业发展总量水平。在劳动力不断向东部省份流入的情况下,制定出偏向中西部(特别是中小城市)的土地政策,将建设用地指标向中西部倾斜。图1显示了中西部土地供应占全国总量份额的时间趋势,其中,2003年出现了明显的拐点,中西部的土地供应占比从2003年的29.6%提升至2014年的60%。中西部地区建设用地指标的大量富余抑制了当地的土地价格,偏低的用地成本间接地补贴了低产出效率的企业,地方政府为吸引投资和提升GDP,互相竞争性地压低地价甚至补贴配送土地,导致土地利用效率低下;而东部省份土地供给的减少导致其土地出让价格大幅提高,进而提升了企业的用地成本。[5]与此同时,建设用地指标被收紧地区的房价和劳动力工资出现了过快上涨,企业被迫以资本投入代替劳动力投入,致使中国出现了过早的产业升级;高企的房价又吸引企业将资本从制造业转向房地产,导致制造业的生产率下降、房地产业的过度投资和结构性失衡。[6]一线和少数二线大城市房屋供不应求,而土地供给充足的中西部地区(特别是中小城市)房地产投资过剩。三四线城市大量的库存滞销对企业回笼资金偿还银行贷款形成压力,2016年中央经济工作会议正式将房地产去库存作为五大工作任务之一。

  

   在传统规划思维下,中国的新城建设呈现出距离老城较远的特征。在市场化的用地机制下,各地块与中心城区的距离因其反映了接近市场的程度,在很大程度上决定了该地块的结构功能。根据“中心-外围”的理论模型,会在离中心城市足够远、市场潜力足够大的位置出现次中心,形成多中心的城市体系。[7]而当前中国各城市大多也在市郊较远的位置建设了新城,但这不符合“中心-外围”模型的机制,因为中国的绝大多数城市规模不够大,并不具有出现次中心城区的市场潜力。在这种情况下,本意试图与主城拉开距离才能避免“摊大饼”的新城建设,却实际上“摊了更大的一块饼”。远离主城意味着远离市场,延长了人们的通勤距离,不利于新城的产业发展、人口集聚和公共服务设施的建设,最终导致新城缺乏活力,发展缓慢。[8]

   中国的新城建设也不够重视人口密度对于城市发展的重大意义。高密度的城市人口因其具有分享固定投入(sharing)、生产要素间的高效匹配(matching)、不同厂商间和厂商员工间的相互学习(learning)等规模经济效应,[9]故新城须有适度的人口密度,才能让生产者降低单位生产成本、提高生产率,消费者获得更加专业化和多样化的服务,并降低新城建设初期公共服务和基础设施的人均成本。当前中国绝大多数的新城规划中均提出要打造高新技术产业和金融商务中心,但绝大多数的新城并不具备发展这些高端产业的条件,同时,因其新城密度不足,并且城市自身的人口规模有限,更难以满足先进制造业和生产性服务业发展的集聚条件。

  

   二、新城建设的总量过剩与供需错位

   2.1新城规模过大,数量过多,2009年后扩张迅速,且大量建在人口流出地

   《大英百科全书》将新城定义为一种规划形式,其目的在于通过在大城市以外重新安置人口,设置住宅、医院和产业,设置文化、休憩和商业中心,形成新的、相对独立的社会(张捷、赵民,2002)。[10]我们以此为参照将新城定义为承载一定规模人口,并为其提供较完整的城市生产生活功能的具有较清晰边界的片区,故本文所统计的新城数据是具有较为成熟的城市综合服务功能的新城,不包含工业园区、大学园区、科技园区等“功能单一”的片区。我们依据手工收集的新城规划建立了新城数据库,涵盖了截至2014年全国281个地级以上城市(除了直辖市和拉萨),其中有272个城市有在建或已建设完成的新城。全国新城规划面积加总达6.63万平方公里,规划人口1.93亿人,平均每个城市建有2.5个新城;全国各城市的新城规划面积中位值约为40平方公里。[11]2008年国际金融危机后,地方政府设立的新城数量激增,规划的新城面积迅速扩张。在我们收集的数据中,2009年之后规划的新城面积是之前的2.77倍,规划人口是之前的1.95倍。大规模的建城热潮直到2013年才有所收敛。

   2009年后,新城建设在全国范围内铺开,大量新城建设在中西部和东北地区的人口流出地。常晨和陆铭发现,在2008年之前,人口较多的城市更可能规划建设新城,但到2009年之后,新城就已经大量布局在中西部省份和中小城市周围。[12]图2显示了截至2014年的全国各城市已开建(或建成)新城的面积总和,地图中显示颜色越深的城市表明其规划的新城面积越大。可以看到,即使用我们收集的可能不完整的数据,除去山地、牧区等不适宜发展城市的地方,全国各省市都建设有新城新区,而且有不少规划较大的新城布局在中西部省份和辽宁。

  

   2.2行政配置土地违背经济规律

   在城市经济活动中的制造业和服务业是以建设用地作为其载体,而人们的居住生活也需要住房和商铺。故在通常的市场经济中,土地面积和土地利用强度应适应人口规模和产业发展的需求。而中国的土地供给是以建设用地指标的形式受政府直接调控的,且出于平衡区域经济总量发展的目的,建设用地指标供应向人口流出、经济发展水平落后的中西部倾斜。该土地政策的一个后果就是,新城大规模建设在了中西部省份和辽宁。

   a)东南沿海的快速发展吸引中西部人口的持续流入

   改革开放后,东南沿海地区因为港口等地理优势,使其制造业迅速发展,引发了大规模的人口转移,每年有数以亿计的劳动力从内地来到沿海。且由于经济发展具有很强的规模效应,人口从中西部地区向东部地区转移的趋势并未因东部地区人口规模的增长而缓解,反而延续至今。图3显示了2008年至2016年东部和中西部地区跨省外出农民工的人数,可以看出东部地区每年跨省外出的农民工数量不足1000万人,而中西部地区农民工外出人数约6500万,其中流向东部地区的人数达5960万。[13]而且这样大规模的持续人口流动在实施了开发中西部和振兴东北老工业基地等政策之后维持不变,显现出东部强大的经济集聚力,也符合全球范围内经济和人口向少数地理优势地区集聚的规律。

  

   b)新城建设的区位与人口流动方向背离

在中国偏向中西部的土地供应的政策背景下,[14]新城建设大量出现在中西部的人口流出地。中西部省份由于有过剩的建设用地指标,建设新城-土地抵押与再融资-新城扩大建设的循环过程成为当地政府拉动短期经济增长的主要方式之一。地方政府在设立新区后,先对划入新区的地块进行基础设施改造,通过基建投资拉动经济增长;在新城的公共设施初具规模后,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《学术月刊》

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