马啸:发展的偶然性

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马啸  

如果我们把人类历史比作一天的话,国家这一特殊组织直到这一天最后的半小时才出现。在这一天的大部分时间里,不同地方的人们都过着相似的贫穷生活;国家的出现意味着人类文明迎来了惊鸿一跃,但同时也带来了巨大的财富鸿沟。这种财富差异既存在于个体间,也非常显著地存在于不同国家之间。根据国际货币基金组织统计,二〇二二年世界上最富裕国家的人均国内生产总值是最贫穷国家的五百余倍。为何人类社会在短时间内会出现如此巨大的发展程度差异?国家在其中又扮演了何种角色?这一问题堪称社会科学研究皇冠上的明珠。在过去的几个世纪里,那些对人类产生了深远影响的伟大思想家,从十八世纪的斯密、李嘉图,到十九世纪的马克思、韦伯,再到二十世纪的熊彼特、波兰尼、哈耶克等,都尝试回答这一问题。

相比古典自由主义对市场这一“无形的手”的推崇,“二战”以后社会科学的一个重要共识是:无法绕开国家这个组织谈论发展。二十世纪六十年代,经济史学者亚历山大·格申克龙在《经济落后的历史透视》一书中,提出了“后发优势”的概念。他认为后发地区在工业化进程中的相对落后状态反而是一种优势:这些国家可以利用人类社会迄今为止所积累的技术知识实现“跳跃式发展”。而实现后发优势的重要条件之一是国家在资源(例如资本)调动的过程中能够发挥支配作用。

后发优势理论在现实中很快得到了检验。二十世纪六十至七十年代,日本、韩国等东亚经济体在政府强有力的产业政策的引领之下实现了耀眼的增长。八十年代当“把国家视为问题”的新自由主义政策开始在西方老牌工业国大行其道之时,这些新兴经济体快速工业化的经验在西方学术界引发了“找回国家”的反思,催生了诸如“发展型國家”“嵌入性自主”等概念。这一脉理论认为,这些新兴经济体之所以能实现快速工业化,关键在于有一个强有力的、不受特殊利益影响或俘获的“自主的”国家机器,其通过制定符合本国禀赋优势的经济政策引导市场发展,进而加速实现工业化。

在“发展型国家”学说出现和发展的同时,新制度主义关于发展的解释同样受到了关注。以诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺思为代表的制度主义学派,从更长的历史视角审视国家间发展差异的成因。他们提出,国家作为经济活动的最终裁决者,其能否保护产权、执行市场契约,同时又不成为经济的掠夺者,是影响国家长期繁荣的根本因素。然而上述两个目标之间却有着一定的张力,一个强大到能够保障产权的国家必然能够侵犯产权。在新制度主义学派看来,国家要达到这些目标,必须符合特定的制度特征,例如对于政府的限权和法治等,英国“光荣革命”之后形成的宪政民主体制是这种制度的代表。新制度主义与“发展型国家”理论存在着明显差异,后者强调国家的“有为”(对经济活动的积极干预和调控),而前者则强调国家“为所当为”(保护产权)和“止于不可不止”(掠夺经济)。但相比于古典自由主义和新自由主义学说,这两种理论都突出了国家这一组织作为市场的参与者或裁决者的重要作用。

中国在过去几十年的快速发展为这一研究议题提供了新的素材。中国经济的持续快速增长不仅使得世界人口的近五分之一整体迈入了中等偏上收入社会的行列,也对全球减贫事业做出了重大贡献:按照世界银行的标准,中国在过去四十年里减少的贫困人口占到同期全世界减贫人数的75%。然而中国的现实与“发展型国家”或新制度主义解释均存在着差异。虽然中国政府对经济建设的深度参与很容易让人将其与“发展型国家”联系起来,其特征与“发展型国家”的定义仍存在明显出入。例如“发展型国家”理论认为政府的经济部门通过协同一致的政策引领市场的发展;而在中国经济政策的制定与执行过程中,无论是在政府的横向(不同的政府职能部门间)还是纵向(不同层级的政府间)维度上,均存在着显著的部门职能差异和张力,不存在诸如日本通产省这样单一的、行为逻辑一致的经济政策“领航机构”。而如果从制度主义视角审视,中国也与西方典型的“限权-分权”体制存在不同,执政党和政府在经济社会治理的各个维度都扮演了主导性的角色,不存在与其分享权力的制度主体。如果说“发展型国家”和新制度主义理论均存在局限,那我们又如何解释中国经济腾飞这样一个具有重要现实意义的案例呢?

兰小欢在《置身事内:中国政府与经济发展》一书中对这一问题进行了系统性的回答。全书分为上下两篇,分别从微观机制与宏观现象两个视角解释中国发展的条件、过程和存在的问题。本书的一个核心观点是,不应简单地将发展过程与发展的结果等同。社会科学关于发展的理论往往基于对若干成功国家的政策或制度特征的总结。这种“横截面”式的结论往往忽视了发展本身是一个漫长且复杂的过程,可能需要经历几代人的时间。把对发展结果(发达国家)总结形成的经验嫁接到尚未或正在经历发展过程的后发国家,无异于刻舟求剑。对于那些尚未建立起良好市场机制的发展中国家,政府在资源动员和配置,以及建立和完善市场经济的过程中应该发挥重要的作用。

具体到中国,在改革开放初期,政府掌握了社会中绝大部分的资源,因此如何调动政府部门的积极性,对提高整体经济效率至关重要。对此,中国的做法是采用“属地管理”和“地方竞争”相结合的方式,将经济发展纳入地方主政官员的升迁考核,使地方官员将经济增长作为工作重点。一个地方经济能否增长,很大程度上取决于该地企业能否在更大的全国乃至全球市场的竞争中获胜,以及诸如资本、人才等生产要素能否持续地流入该地。这就驱使地方政府既要按照市场规律来配置资源,同时又尽量克制掠夺市场等行为。因此,各地政府不仅竞相出台优厚的营商政策(例如廉价的土地、完善的基础设施和税收优惠及补贴),一些地方政府甚至直接“下场”,通过财政出资成立产业引导基金等形式促进新兴产业的发展。这种“官场+市场”的竞争使得政府和市场的边界变得模糊,地方政府如同市场中的企业一般通过竞争参与到发展的过程中,成为推动经济增长的强大动力。

当然,地方政府之间的竞争与企业间的市场竞争也存在着显著不同。兰小欢在书中提到,大部分政府官员并不需要为失败的产业政策负责,而企业决策失误则可能面临被市场淘汰;相比市场竞争产生的“正和效应”,地方政府围绕生产要素之间的竞争更像是“零和博弈”,因此更容易导致地方保护主义和贸易壁垒;此外,相比企业间的长期竞争,地方政府受主政官员任期的影响更容易出现短视行为,导致债务等长期风险。某种意义上,中国发展过程中出现的一些问题(例如高房价、地方政府债务、产能过剩等)和取得的成就宛如一枚硬币的两面,“官场+市场”竞争的激励结构让中国在快速追赶发达国家的同时也付出了一定的代价。随着中国改革发展进入深水区,单纯的模仿和学习先进国家技术的发展路径上升空间已经很小。兰小欢在结尾中提出,能否成功地从“组织学习模式”转变为“探索创新模式”,取决于迄今为止总体较为成功的“生产型政府”能否逐步地向“服务型政府”转变。

如果说基于理想发展目标(即发达国家)的特征抽象化而成的理论并不一定适用于广大发展中国家的话,那么中国的发展过程,对发展中国家又是否具有借鉴意义呢?二〇二三年暑假,我和几位同事及研究生前往埃塞俄比亚,走访了该国的联邦和地方政府机构、企业、科研院所等,尝试理解该国发展的现状和问题。作为非洲屈指可数的未被殖民的国家,埃塞俄比亚走出了一条较为独立的发展道路。在很多维度上,埃塞俄比亚的发展路径与中国存在相似之处。例如,埃塞俄比亚的宪法规定土地为国家所有,土地因此成为政府可以调配的重要资源。作为一个联邦制的国家,埃塞俄比亚地方政府在经济社会发展中具有较大的自由裁量权,不同州之间围绕投资等要素也存在竞争;此外,埃塞俄比亚政府也深度地参与到经济发展的过程中,在联邦政府层面设有计划发展部、贸易与区域融合部、工业部、创新与科技部、投资委员会等经济政策部门。这些部门出台了一系列产业政策鼓励投资和吸引国内外投资。埃塞俄比亚政府早在二十世纪五十年代就制定了指导经济发展的首个“五年计划”,虽然连续性不及中国,但之后也陆续出台多次。在埃塞俄比亚各地还存在不同规格的经济开发区,有些由联邦政府设立,有些由地方政府设立,也有由外国企业(主要是中资企业)投资设立的开发区。这些经济开发区不仅拥有相对良好的基础设施(例如稳定的供电供水),还给予了入驻企业一系列税收和雇佣方面的优待。由于这些相似性,埃塞俄比亚经常被人称作“非洲小中国”。

然而埃塞俄比亚的发展似乎不如中国那样一帆风顺。二〇二〇年以来,受族群关系紧张的影响,埃塞俄比亚政府与地方势力断断续续地打了几场内战。战争的一个直接后果是外汇短缺(政府需要进口武器),本币比尔(Birr)大幅贬值,美元兑比尔的黑市匯率是官方汇率的两倍。埃塞俄比亚工业基础极为薄弱,在日常生活用品中,小到不锈钢锅、电扇等都需进口,而出口主要依靠咖啡等农产品。二〇二二年埃塞俄比亚贸易逆差达到了一百四十七亿八千万美元。政府为了获取外汇,对进出口企业采取强制结汇的措施。出口企业用黑市汇率进口设备和原材料,产品出口赚取的外汇却被政府以官方汇率结汇,出现了“生产越多,亏损越多”的怪象。企业如果想将赚取的利润转成美元汇回本国,则需要获得埃塞俄比亚央行的审批,而等待过程常常遥遥无期。我们在调研中发现,除了首都亚的斯亚贝巴周边的少数工业园区,政府斥巨资建设的各地工业园入驻率并不高,而为数不多的出口企业,因为严格的外汇管制,大部分主动缩减了产能,一部分则干脆转向了进口替代业务。

此外,和绝大部分发展中国家一样,埃塞俄比亚也受腐败问题的困扰。二〇二二年透明国际(Transparency International)公布的腐败感知指数排名中,埃塞俄比亚位列第九十四名。在与一名在当地经营酒店的中国商人的交流中得知,其酒店的推拿服务(主要面向当地的中国人)每次收费折合约三百元人民币,相当于当地普通人一个月的收入,前来消费的本地人主要是政府官员,他们的正常工资显然无法支撑这类消费。虽然政府职位意味着获得体面生活的机会,但其招录过程却比较随意。埃塞俄比亚并不存在全国性的公务员招录考试,各级政府部门通过在报纸上刊载广告自行招聘人员。可以想象,缺乏统一标准的招录会为寻租创造空间。在个体腐败行为之外也存在着较为普遍的制度性腐败。一名中方投资的工业园的管理人员告诉我们,每个进出工业园的集装箱都要被当地政府收取一笔额外的“过路费”。 埃塞俄比亚地方政府与联邦政府之间的关系也比较微妙,两者经常处于竞争甚至对立的关系,而这种关系在掺杂了族群政治的因素之后变得更加复杂。

虽然经过了长期的发展努力,埃塞俄比亚的人均GDP至今仍徘徊在一千美元上下,在联合国认定的“最不发达国家”之列。该国今天面临的很多问题,例如外汇短缺、汇率双轨制、腐败、政策不协调等,在中国改革发展的过程中也曾出现过。但这些问题并未阻碍中国经济的起飞,在后续发展过程中我们也逐渐克服(或部分解决)了上述问题。或许有人会说,埃塞俄比亚主要是受到内战的困扰。然而跨国数据显示,导致内战的最显著因素恰恰是贫困:人均收入每下降一千美元,内战发生的概率增加41%。当收入增加,发生冲突的机会成本上升,内战发生的概率就会下降。人们常说战争是政治的延续,内战的发生归根结底还是可以溯源至前文所述的诸多问题交织构成的低发展水平的均衡。

仔细审视埃塞俄比亚的现状和中国改革开放的初始条件,会发现两者间还存在着一些细微但重要的不同。中国在改革开放之前已经经历了三十年的工业化进程,形成了一套比较完整的工业体系并完成了初级产品的本国替代。根据兰小欢的观点,改革开放前各地积累的工业知识和体系(包括在这一过程中训练的工人),为改革后地方乡镇企业和私营企业的发展奠定了基础。这些企业最初的经营者,很多依靠的是国有工厂的技术基础,另外一些则通过与国营工厂的“联营”等形式进入生产制造环节。与之形成对比的是,埃塞俄比亚的工业基础仍然极为薄弱,二〇二二年工业占国内生产总值的比重仅为22.72%。该国通过农产品出口换取的宝贵外汇首先需要满足日用必需品的进口,无法用于企业进口先进设备。当企业不掌握技术优势时便很难具备全球市场的竞争力,于是陷入了“外汇短缺—工业升级困难—逆差持续”的怪圈。此外,工业基础薄弱也意味着本地缺少熟练的技术工人,外企在埃塞俄比亚投资时更倾向于使用外国雇员操作关键技术,延缓了工业知识和生产技能向本地转移的过程。

我们在埃塞俄比亚观察到的另一个现象是地区间发展水平和禀赋巨大的差异。首都亚的斯亚贝巴是包括非洲联盟在内的多个国际组织总部所在地,有着非常完善的基础设施,同时还是非洲最大航空公司埃塞俄比亚航空的主要中转地。但是一出首都就是另一番景象:连接城市间的道路不少仍然是土路,电力供应也并不是很稳定,中小城市还存在着治安问题。这种区域间的巨大落差使得联邦制的一个优势,即次国家辖区间的竞争,无法得到充分发挥。虽然埃塞俄比亚政府在各地都投资建设了工业开发区,但因为交通、供电、工业基础等条件的限制,仅首都周边的工业园区对外国投资者有一定的吸引力。兰小欢在解释中国发展过程时提及,只有当大多数地区的工业基础相差不大时才能在工业化进程中孕育出地方竞争,否则资源会迅速向优势地区聚集。中国在改革开放初期拥有一个地理上相对分散的工业体系,为后续各地“各显神通”的发展竞争奠定了基础。这种相对分散的初始工业分布,很大程度上要归因于六十年代开始的“三线建设”:因外部战争威胁而向内陆进行的转移,使得广大的中西部省份也拥有了基本的工业体系和基础设施。此外,规模也是两国间一个不容忽视的差异。埃塞俄比亚从人口和面积来看与中国的一个大省相当。在中国的一省之内同样存在着中心(省会)城市和边缘城市的差异,但因为中国有着数目众多的省份,发展竞争仍然可以在不同省份间展开。改革开放初期,虽然沿海地区和内陆之间在招商引资的条件上存在巨大差异,但因为中国海岸线漫长,在沿海省份之间仍然出现了竞争。而在埃塞俄比亚则不存在与首都条件接近的地区,真正有意义的区域间竞争因此也难以产生。

仔细审视两国间的这些差异,可以发现中国在发展初期拥有的有利条件不是通过简单模仿能获得的特征。这些特征要么是长期发展积累形成的路径差异(例如发展初始阶段的工业基础),要么是历史“无心插柳”的意外(例如“三线建设”导致分散的工业体系),或者就是一些无法习得的客观特征(例如国家规模等)。此外,两国在其他维度上的差异,例如中国官僚体系的相对专业和独立性,以及主体人口的文化融合等,也并不完全是近现代的产物。

这些无法习得的差异让我想到了学术界对制度主义理论的批评。制度主义学派强调完善的制度(例如民主、法治等)对于发展的促进作用,却忽视了形成这一系列制度的过程中可能会产生的代价。这些代价既包括对既有社会关系的艰难调整—很多制度的变革可能需要通过代价高昂的战争或革命实现;也包括了制度形成后产生的新的成本。例如,在一个工业化尚未起步的国家,过早建立严格的产权制度,会大幅增加诸如土地等生产要素从低生产率行业(农业)向高生产率行业(工业)转移的成本。正是因为忽视了制度形成的代价,才产生了兰小欢所说的将发展结果(例如完善的制度)错当成发展手段的问题。因此,在讨论某些特征条件(无论是制度还是政策)对发展的影响时,我们首先应考虑的是这些特征是如何形成的,在这一过程中又付出了什么样的代价。当另一个国家以发展为目标尝试复制这些条件时,可能未必能负担创造这些条件的巨大成本。

以发展型国家为例,它们的突出特征之一是政府对社会资源有强大的调动能力。而一个强国家的产生,按照米格代尔的观点,需要战争、大规模移民等能对既有社会结构形成破坏性冲击作为必要条件,以及独立的官僚体系、合适的国际环境等充分条件(Migdal, Joel S. Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World. Princeton University Press, 1988)。例如,斯莱特等人在探讨东亚发展型国家的缘起时,指出这种特殊的国家-市场关系只有在持续的内外部安全威胁以及资源约束的共同作用之下才有可能出现(Doner, Richard F., Bryan K. Ritchie, and Dan Slater.“Systemic vulnerability and the origins of developmental states: Northeast and Southeast Asia in comparative perspective.” International Organization 59.2 (2005): 327-361)。而上述无论哪个条件,对于一个没有恰好经历过这些的国家来说,它们的“再现”成本都是极其高昂的。因此,我们不仅不能简单地将发展结果当作发展过程,在评价某一特定发展过程时,也需要思考其产生的特殊初始条件。

这一结论让我想起了政治学对于民主诞生决定因素的研究。民主制度的兴起与经济发展一样,是一个广受社会科学研究者关注的重要议题。在过去一个世纪的时间里,学术界曾尝试用收入、不平等、资源依赖等多种结构性变量,为民主制度的产生做系统性解释。然而最近二十年日益形成的一个共识是,民主制度在一个国家的立足,与其说是某些系統性力量的驱动,不如说是偶然性事件的结果。同理,在回答政府为何能有效促进发展这一问题的时候,这种对“偶然性”的尊重可能同样是必要的。就像兰小欢在书的结尾处所说:“(要理解发展过程)必须理解初始条件和路径依赖,对‘历史的延续性和强大力量心存敬畏,对简单套用外来理论心存疑虑。”

(《置身事内:中国政府与经济发展》,兰小欢著,上海人民出版社二○二一年版)

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文章来源:本文转自《读书》2024年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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