周玉渊:大变局时代中非合作的动力、议程与方向

选择字号:   本文共阅读 3390 次 更新时间:2024-03-13 00:22

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周玉渊  

 

中共二十大报告指出,“当前,世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。一方面,和平、发展、合作、共赢的历史潮流不可阻挡,人心所向、大势所趋决定了人类前途终归光明。另一方面,恃强凌弱、巧取豪夺、零和博弈等霸权霸道霸凌行径危害深重,和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重,人类社会面临前所未有的挑战”。大变局时代正深刻塑造着中国与世界包括中国与非洲的关系,中非合作正呈现出新特点与新趋势,新的任务、机遇和挑战正塑造着中非合作的新议程,并对中非关系的长远发展提出了新要求。如何加强中非战略沟通和共同行动,如何巩固和深化中非友好合作关系,如何推动构建高水平中非命运共同体,正成为中非合作重要的时代课题和前进的方向。

一、中非合作的新动力

21世纪第三个十年以来,中非合作的外部环境正发生重大变化。其一,世纪疫情、百年变局、乌克兰危机,以及气候变化推动的全球发展转型,正在重塑世界政治经济秩序和国际发展合作格局,世界发展的不确定性明显上升。其二,“东升西降”“南升北降”的趋势正在放缓,南南合作的挑战和挫折正在增加。全球通胀、经济衰退、发展挑战加剧给世界经济和国际发展蒙上阴影,国家发展的内生动力和外部刺激明显减弱,发展中经济体“硬着陆”的风险急剧上升。其三,不断增加的安全问题分散了全球对发展议题的重视和投入,安全问题泛化则加剧了国际分裂和对抗,进而导致国际协调合作的阻力和挑战持续增加。地缘政治、全球秩序和国际合作氛围的变化使中非合作不得不面临更多的压力和未知的挑战,其结果是,中非合作享有的全球化以及和平发展红利正在衰减,大国协调的氛围正在变淡,中非合作相对受外部干扰较少的局面正在被改变。

从“全球化时代的中非合作”转向“大国竞争时代的中非合作”,正成为当下中非合作的重要时代特征。随着中国在非洲乃至全球地位和影响力的上升,美西方对中国和中非合作的焦虑明显上升,加强与中国在非洲的竞争正成为美西方的战略共识。国际对非合作格局已从差异互补转向竞争分裂。美西方国家开始不“承认”中国在非洲发展尤其是基础设施上的重要贡献,而是持续将中国抹黑为“掠夺国家”,炒作所谓“债务陷阱论”“不透明论”,表示将向非洲提供不同于中国的“更好选择”。美西方国家通过提出“重建更好世界”和“全球门户”计划、“全球基础设施投资伙伴关系”“全球能源转型伙伴关系”“矿产安全伙伴关系”等系统性倡议,全面强化与中国的竞争。在政治领域,它们加大对非洲民主和人权事务的介入力度,勾画所谓“民主”相对于“威权”的制度前景,既通过“千禧年挑战公司”(MCC)、提供发展援助等“胡萝卜”工具支持非洲国家“民主”发展,也利用对津巴布韦等国的制裁工具打压与中国关系好的非洲国家。在安全领域,美西方国家对非安全合作的效果持续遭到质疑,却对中国与非洲国家的安全合作非常警惕,包括炒作中国在非洲的港口、信息通信、矿产投资、联合演习以及海外后勤基地所引发的安全问题。

非洲发展转型与挑战加剧带来了中非合作内部动力的变化。第一,非洲经济发展遭遇严重挫折对中非合作带来新的压力。自2015年前后世界大宗商品价格暴跌以来,尼日利亚、南非、安哥拉等非洲大国经济衰退的拖累,以及埃塞俄比亚等之前经济增长较快的非洲国家因各种问题陷入困境,非洲增长的动能开始衰减,政治、经济和发展挑战不断积累;新冠肺炎疫情冲击、乌克兰危机和能源转型的结构性影响则进一步加剧了这一趋势,非洲国家前20年的发展成果遭遇逆转,非洲发展挑战加剧不仅凸显了中国作为非洲重要发展伙伴的道义责任和压力。第二,非洲政治安全挑战加剧。近年来,非洲出现新一轮的政变浪潮,非洲暴力冲突明显增加,极端恐怖主义扩大至14个国家,多重危机导致非洲的粮食与能源安全问题更加突出,人道主义和民生危机不断加剧。非洲政治安全形势恶化对中非合作带来直接的影响,提出了更高要求。

构建高水平中非命运共同体是新时代中非合作的战略目标,这意味着需要从更长远和战略性的高度来规划新时代的中非合作。其重要的表现是,在中非合作论坛达喀尔会议后首次发布了《中非合作2035年愿景》(下简称《2035年愿景》)和《中非应对气候变化合作宣言》两份重要文件。《2035年愿景》为中非合作规划了中长期的愿景,体现了中非双方从长远角度发展中非关系的意愿。《中非应对气候变化宣言》则是中非第一次在全球重大问题上发布共同的立场文件,表明中非不仅在全球重大问题上能够达成战略共识,而且也能够形成务实的合作机制和方案。这为未来中非应对其他全球战略挑战提供了重要启示。

二、中非合作的新议程

非洲正遭受21世纪以来最严峻的经济和发展危机,非洲对外部的需求也在快速增加,中非关系正进入构建高水平中非命运共同体的新阶段,面临转型升级、提质增效的新需要,引领和推动新时期的中非合作正成为中非双方的共同任务,如何利用国际对非合作的机遇以及如何应对持续上升的国际竞争和挑战,构成了中非合作的共同议题。

如何推动非洲发展与“一带一路”倡议和中非合作论坛的对接与联动,从战略和政策层面规划中非合作也成为非洲国家重要的战略选择。二十大的召开为大变局时代的中非关系发展指明了新方向。二十大报告明确了中国建设社会主义现代化强国的目标,对世界局势和中国对外政策作出了清晰定位,如何更好地参与全球治理、推动构建有利的国际环境是中国对外政策的重要目标。在百年变局下,中国面临的外部挑战和压力日益复杂严峻,中国承担的全球责任和参与全球治理的能力也在不断提升。在此背景下,加强与发展中国家的团结合作不仅具有重要战略意义,也是中国更好参与全球治理和国际发展的历史必然。习近平在会见二十大后首位访华的非洲国家元首坦桑尼亚总统哈桑时表示,“中国愿以自身新发展为非方提供新机遇,加快落实‘九项工程’,以基础设施为引领,夯实贸易、投资、融资三大支柱,培育中非合作新动能。中方愿同非方坚持和平共处五项原则等国际关系基本准则,积极落实全球发展倡议,提高发展中国家在全球治理中的代表性和发言权,为推动构建人类命运共同体作出更大贡献。”

全球发展范式转型和非洲发展挑战加剧塑造了中非合作的新议题。当前的非洲面临着十分紧迫的发展挑战十分紧迫,国家的发展融资的缺口依然巨大,全球发展转型则加剧了非洲国家对未来发展发展道路、模式和伙伴选择的需求。非洲国家需要中国对非洲当前严峻发展挑战的紧急回应,需要中国作为一个关键发展伙伴对非洲中长期发展的稳定支持,包括持续的基础设施融资,非洲国家在提升在全球产业链和价值链中地位上存在着的强烈诉求,对中国在引领非洲绿色发展转型和支持非洲发展上存在较高期待。相对于物质层面的需求,非洲国家还需要发展转型的理念和经验的分享。这构成了新时期中非合作的核心议题。在这一过程中,非洲对于中国的重要性也在上升。非洲是中国摆脱美西方经济围堵的重要突破口,在美西方国家以国家安全为名义加大对中国的产业和科技围堵的背景下,非洲的地位显得更加重要,非洲潜在的庞大市场正在为中国企业提供重要机遇。

作为最大的发展中国家和发展中国家最集中的大陆,中非在更多全球问题上开展共同行动的意愿和能力也在增加。第一,应对全球发展挑战构成了中非共同行动的重要动力。中非双方还共同发起“支持非洲发展伙伴倡议”,共同发布《中非应对气候变化合作宣言》,共同致力于构建公平稳定的国际发展融资框架。中国承诺转借100亿美元特别提款权给非洲,是最早和最多向非洲国家提供特权提款权的国家,中非还共同呼吁发达国家和国际社会积极履行承诺,为缓解非洲国家和发展中国家的财政和债务问题作出贡献。第二,共同维护全球公平正义。维护全球公平正义是中非共同的诉求,坚持真正多边主义是中非双方共同行动的方向。“面对当今世界形形色色的强权霸凌,中非双方肩并肩站在一起。我们赞赏非洲各国坚定奉行一个中国原则,坚定支持中国维护国家的主权、安全和领土完整。中国也在联合国等多边场合为非洲国家主持公道,伸张正义,反对任何对非洲的无理干涉和单边制裁。中非团结协作,已经成为维护发展中国家正当权益的中坚力量,成为维护联合国宪章宗旨的中坚力量,成为维护多边主义和国际公平正义的中坚力量。”第三,共同参与完善全球治理之行动。中国积极支持非洲国家在全球事务中发挥更大作用,在联合国积极支持非洲国家的提案,支持非洲国家在安理会改革中发挥更大作用,率先支持非盟成为二十国集团永久成员,支持增加非洲国家在多边金融机构中的份额,通过二十国集团、金砖国家等多边平台加大对非洲议题的重视。非洲国家也积极支持中国在全球治理上的主张和倡议,非洲是中国提出的“一带一路”倡议、《全球发展倡议》和《全球安全倡议》最积极的方向之一。实现联合国2030可持续发展目标、推进非盟《2063年议程》实施、构建有利于发展中国家的全球政治、经济、金融和发展环境,是当前中非全球治理合作的重要目标。

应对和解决中非合作中的问题,推动中非关系高质量发展,正成为中非双方的重要课题。针对中非贸易、投资和融资合作中的问题,中国积极通过双边和多边途径进行回应解决。中国支持非洲利用中国国际进口博览会、中非经贸博览会、建设电商中心等扩大对华出口,进一步扩大同中国建交的最不发达国家输华零关税待遇的产品范围,建立非洲农产品输华“绿色通道”。中国承诺在2022~2024年对非洲投资总额不少于100亿美元,鼓励中国金融机构支持中国企业以公私合营等方式投资非洲企业和项目,为非洲援助实施10个工业化和就业促进项目,加强中非产业对接和产能合作,通过扩大产业链和提升价值链,带动非洲工业化发展,促进非洲经济多元化发展。针对当前非洲融资难的问题,中国承诺适当提高优惠贷款优惠度,创新融资模式,为非洲援助实施10个设施联通项目,支持非洲基础设施建设,向非洲金融机构提供100亿美元授信额度,重点支持非洲中小企业发展。破解非洲安全挑战,为非洲发展和中非合作创造稳定的环境,是中非合作的重要目标。为支持非洲之角实现长治久安与和平繁荣,中国提出了“非洲之角和平构想”,支持地区国家应对安全、发展、治理三重挑战。非洲也被确定为践行《全球安全倡议》的重点合作方向,“支持非洲国家、非洲联盟、次区域组织为解决地区冲突、反对恐怖主义、维护海上安全所作努力,呼吁国际社会向非洲主导的反恐行动提供资金和技术,支持非洲国家增强自主维护和平的能力。支持以非洲方式解决非洲问题,推动非洲之角以及萨赫勒、大湖地区等热点问题和平解决。积极落实‘非洲之角和平发展构想’,推动非洲之角和平会议机制化,积极打造合作示范项目。”

三、中非合作的新作为

面对百年变局,中非团结合作是世界和平发展的重要力量,能为非洲乃至全球繁荣发展和持久和平注入强劲动力。大变局时代的中非合作既需要增强中非双方在应对全球共同挑战上的团结合作能力,也需要提升中非在塑造和引领新议程上的合作能力,更需要增强中非双方解决问题、创新合作方面的能力。

第一,强化理念认同,彰显中非的“共同点”。南南合作是发展中国家群体性崛起、构建有利于发展中国家国际环境的重要保障,而中非合作的快速发展和取得的重大成就证明了南南合作的旺盛生命力。在当前全球发展挑战增加、发展中国家面临严峻冲击的新形势下,中非更应该加强对南南合作的认同,在南南合作的旗帜下加强在国际事务上的团结合作。面对疫情冲击、经济衰退、气候变化、能源转型、绿色发展、地缘冲突、非传统安全、贫困陷阱等重大挑战,中非双方应该加强沟通协调,提升发展中国家在联合国系统、国际金融体系以及二十国集团等全球治理机制中的代表性,增强发展中国家的话语权,加强在发展和安全重大议题上机制化对话。中国提出的全球发展倡议和全球安全倡议为全球治理提供了重要理念和方案,中非双方可以此为契机,积极对话沟通,推动形成中非共同的全球治理观。中非必须强化双方在以联合国为核心的国际体系和以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则上的认同和共识,加强在国际事务上的立场协调,在维护发展中国家利益上共同发声、共同行动。

第二,坚定相互支持,破解非洲发展的“痛点”。当前,非洲面临的发展挑战对非洲国家的财政和国家治理能力提出严峻考验,也导致非洲国家更加依赖外部的支持。美西方正通过一系列新的倡议加大对非洲发展进程的介入,迫使中国面临着更大的道义和责任压力。作为非洲重要的发展伙伴,中国应承担更大的国际责任,在能源转型、融资可持续性、债务处置等中国拥有较大话语权和影响力的议题上,加大与非洲国家的真诚沟通合作,主动作为;在减贫、粮食安全等民生领域加强双方合作,为破解这些重大发展挑战贡献力量。美西方正加大对非洲的投入,诋毁中非合作模式,诱导甚至迫使非洲国家在发展道路和伙伴关系上选边站。为此,中非双方应该高度重视当前非洲国家发展道路转型期出现的新问题和新挑战,加强发展理念沟通和经验分享,遵循“安全—发展—治理”的基本逻辑,以非洲国家发展赤字、安全赤字为主要抓手,支持非洲国家提高国家治理能力,通过提升非洲国家对自身发展道路的自信来增加对中非合作模式的道路自信和制度自信。

第三,完善合作机制,提升中非合作的“亮点”。构建更加紧密的中非命运共同体是中非合作的奋斗目标和行动指南,而共建高质量“一带一路”则是践行新时代中非合作的重要路径。《全球发展倡议》和《全球安全倡议》是破解全球治理赤字的中国倡议,是构建全球治理伙伴关系的中国设想,其在应对非洲发展挑战上具有广阔空间。在非洲落实两个倡议、推动构建全球治理伙伴关系具有较大的现实基础和实际操作性。一方面,需要在理念和实践层面提升非洲在“一带一路”合作、落实两个倡议中的地位,构建“一带一路”国际高峰论坛与中非合作论坛的平台联系,加大对中非 “一带一路”高质量合作的举措设计。另一方面,重视非洲在落实“一带一路”和两个倡议上的实践优势和示范作用,总结中非合作在其中的比较优势和问题挑战,为更好推进“一带一路”和两个倡议提供先行先试的经验实践。从中非跨区域合作的发展上,中方可利用非盟在协调非洲发展和全球伙伴上的“中心”地位,加强与非盟在非洲发展转型、重大发展挑战和平安全建设上的政策沟通协调;在务实合作上,加强与非盟在跨区域基础设施、公共卫生、地区安全、粮食安全等紧急和中长期挑战上的合作,支持非洲国家联合自强、维护地区发展安全的努力。

第四,坚持创新引领,不断培育中非合作的“增长点”。其一,能源转型、数字经济、绿色发展、新产业革命使非洲正处于经济转型的新阶段,提升在全球产业链中的地位、把握第四次科技革命的机遇、实现“弯道超车”,正在成为非洲国家的重要期待和国家战略。电子商务、“5G”网络、绿色经济、新能源合作等正成为中非合作新的增长点,“培育”这些新增长点、提升中国在非洲发展转型进程中的作用,是中非合作新的重要方向。其二,加大与非洲社会和民间的机制化联系,是中非合作进一步优化的重要领域。相比于政府、公共部门和国有企业,非洲私营部门是经济发展的“发动机”,是吸引就业最主要的部门,对非洲私营部门的投资和政策支持能够带来广泛的经济社会影响,这也是目前发达经济体对非合作的重点方向,中非合作应加大对非洲私营部门和中小企业的重视,应更加重视非洲青年、妇女、社会组织的独特作用,通过具体倡议和实质投入在非洲建立广泛的社会网络。

最后,“非洲不是大国博弈的竞技场,而是国际合作的大舞台”。新冠肺炎疫情以来的现实表明,大国间协调合作的不足对非洲应对发展安全挑战带来了重要影响。因此,如何引领和构建良性的大国对非关系、推动国际对非协调合作是非洲发展的重要保障,也是中非合作重要的增长点。中非合作应该发挥引领作用,致力于推动构建非洲发展的全球伙伴关系。当下的一个重要方向是促进不同融资模式间的沟通协调和优势互补,构建更稳定的国际对非融资体系。发挥非洲的中心纽带作用,推进大国在非洲的对话和协调合作,促进大国间相互了解,推动构建良性的大国关系。从域外大国的角度,应为非洲提供力所能及的帮助,通过在非务实合作推动大国间关系的改善和发展,为全球治理和国际发展注入强劲动力。

(作者:周玉渊 上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副主任、研究员)

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