高程:美国对华战略竞争与亚太地区秩序演变

选择字号:   本文共阅读 4750 次 更新时间:2023-11-28 22:48

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高程  

内容提要:美国试图在亚太地区制造打压和孤立中国的集团政治生态,但当前中美关系并非“冷战模式”,不会升级为经济隔绝情况下两个平行的军事联盟体系和意识形态阵营的直接对抗。亚太地区秩序走向更多取决于中国与亚太周边国家的互动,如果未来中国在亚太周边产业链重构过程中扮演更积极的终端市场角色,并成为地区治理公共产品的主要提供者,为地区稳定与繁荣贡献更大力量,那么中国倡导的地区协同发展模式将会超越美国制造的集团政治生态,成为亚太地区秩序的主流方向。

关键词:美国对华战略  亚太地区秩序  中美战略竞争  集团政治

作者系中国社会科学院大学国际政治经济学院教授,拉丁美洲研究所副所长、研究员

文章原载于《当代世界》2023年第11期,注释略

 

近年来,大国战略博弈加剧导致国际秩序变革加速:在国际力量对比层面,美国单极霸权松动,世界多极化深入发展;在全球规则层面,美国主导的自由主义国际秩序处于前所未有的颓势,美国针对中国发起的“脱钩”“去风险”政策导致产业链加速重构;在价值认同层面,中美基于各自社会认知的发展和治理模式碰撞加剧。在美国霸权主导的国际秩序三个层面受到冲击的背景下,美国着力在亚太地区对中国进行战略打压,试图打造以阵营化集团政治、排他性经济俱乐部和西方中心主义“价值观同盟”为基础的地区秩序框架。本文重点分析中美博弈下亚太地区秩序的演变趋势,就中国如何防范和突破美国试图打造的印太集团政治生态提出战略应对思路。

美国在亚太地区推行集团政治的政策动向

特朗普政府出台的《国家安全战略》将中国定位为战略竞争对手后,拜登政府2021年3月发布的《临时国家安全战略指南》进一步将中国定位为“唯一有潜力与美国竞争的国家”。2022年2月出台的《美国印太战略》再一次明确指出,印太地区所面临的挑战大部分来自中国,并由此提出美国将在印太地区为共同应对中国崛起而加强与盟友和战略伙伴的机制化建设,其内容包含十项主要行动,覆盖军事、经贸、供应链、技术研发、网络空间等领域。同年10月发布的《美国国家安全战略》更将中国定位为美国“优先考虑的、唯一的全球竞争对手”和“唯一有重塑国际秩序意图的竞争对手”。相比特朗普政府的“印太战略”,拜登政府更加强调美国对印太地区领导力的回归,注重深化和加强盟友及伙伴关系网络;同时鼓励盟友和战略伙伴加强联系,拉拢域外盟友介入印太地区,将安全、政治、经济与意识形态深度捆绑,打造全方位的集团政治生态孤立和打压中国。

一是在军事及安全领域大力强化与盟友的伙伴关系。通过驻日、驻韩、驻澳、驻菲等美军力量增强与盟友的军事捆绑,构建美日印澳“四方安全对话”(QUAD)机制,基于盎格鲁—撒克逊认同打造美英澳“三边伙伴关系”(AUKUS)、“五眼联盟”(FVEY)等核心同盟机制,逐步推动与其盟友在军事安全上的全面合作。与核心盟友进行多线互动,构建美国主导的区域军事安全一体化体系,通过频繁举行的以中国为假想敌的联合军事演习来强化美国与其区域盟友及伙伴的“身份意识”。对于新兴伙伴,美国则通过常态化军事接触、机制性防务贸易与技术合作,以及深度的后勤援助、电子通信、信息共享合作等形成安全合作关系。美国采取“分层拉拢”策略,分化东盟并重点加强对菲律宾、印度尼西亚与越南的拉拢。与此同时,美国鼓励北约集团等域外大国干预亚太事务,推动欧洲盟友关注亚太地区和台海局势并积极介入亚太地区事务、增加其在南海和台海的军事存在,深化对欧亚同盟体系的整合。此外,2022年6月,美国与澳大利亚、日本、新西兰和英国组建“蓝色太平洋伙伴”,这是拜登政府首次在太平洋岛屿地区构建制衡中国的联盟体系。2023年3月,美国国防部网站公布2024财政年度国防预算,其中强调要优先考虑与美国伙伴和盟友发展更牢固的关系与合作,以应对中国在印太地区的挑战。2023年5月七国集团峰会之际,美国邀请印度、印度尼西亚、巴西、越南、澳大利亚、韩国等国召开扩大会议,试图进一步扩大盟伴阵营。

二是在经济领域建立以排斥中国为目标的俱乐部式排他性机制,弱化主要盟伴与中国的经济联系,确保美国在印太区域的经济主导地位。2022年5月,拜登在访问日本期间宣布启动“印太经济框架”(IPEF),并宣称14个成员国基本完成了“提高供应链韧性与安全”的协议谈判,将加强芯片、关键矿物等基本材料的供应链,以“减少对中国的依赖”。2022年7月,美国财政部长耶伦在访问韩国时极力兜售“友岸外包”概念,力求突破供应链合作的时空限制,不再局限于墨西哥等美国周边国家,而要进一步将包括拉美、东亚、南亚在内的所有与美国具有所谓“共同价值观”的盟友都纳入其中。2022年9月,拜登签署一项行政令,提出要特别评估来自“竞争对手或敌对国家”的投资者可能带来的国家安全风险,加快推行“友岸外包”和“小院高墙”政策。2023年3月,美国与主要盟友在对华“去风险”问题上逐步取得共识,提出将打造所谓“多样化、有韧性”的供应链作为对华“去风险”战略中的重要一环,并加大力度推行 “友岸外包”和“近岸外包”。

三是加强对华科技“断链”“阻流”。2021年11月拜登签署《安全设备法案》,禁止各国向中国提供在世界任何地方使用美国工具制造的高端半导体芯片。2022年7月,美国迫使荷兰禁止其芯片光刻设备制造商向中国出售芯片制造关键技术。2022年8月,拜登签署《芯片和科技法案》,提供为期5年总额2800亿美元的投资,同时限定受补贴企业不得扩展在中国的高新技术投资,限制其帮助中国扩大半导体产能。2022年10月,美国商务部出台针对中国的半导体新禁令,限制芯片设备生产商对中国的出口和投资,并拉拢日、韩、中国台湾组建“芯片四方联盟”,旨在打造不包括中国的高科技网络和供应链,对中国的半导体行业发展进一步进行围堵。2023年1月,美国又联合日本、荷兰签订关于扩大对华芯片技术限制的协议。在网络空间领域,美国与欧盟、英国、澳大利亚和日本等联合发起《互联网未来宣言》,试图通过制定互联网新规则制约中国。

四是在意识形态领域,推动构建以遏华为目的的“价值观同盟”,意图通过经济、政治与意识形态相互捆绑孤立中国。《美国印太战略》明确写道:“美国的目标是要塑造中国所处的战略环境,在世界范围内建立一个对美国、对美国盟友伙伴及其共同利益和价值观最有利的影响力平衡。”具体手段包括:经济上炒作“中国威胁论”,致力于在印太地区重建由美国主导的所谓“自由经济秩序”;政治上强调美国与盟友间的共同价值观纽带,公开给中国、俄罗斯等大国贴上所谓“威权国家”“胁迫外交”的标签。在2022年10月发布的《美国国家安全战略》报告中,“民主”“自由”“价值观”三个与意识形态密切相关的词被提及182次之多,反映了美国企图将其与中国之间的“竞争”塑造为所谓“民主”与“专制”之间的两极对抗,促使盟友与其一道重塑技术、网络安全和经济贸易领域的国际规则,从而全面构筑遏华包围圈。拜登签署的《2023财年国防授权法案》特别提到中国周边的东南亚国家,强调“要深化和扩大东南亚的联盟、伙伴关系和多边交往,扩大东盟与该地区其他志同道合的伙伴合作的机会”,企图以“楔子战略”瓦解破坏中国与新兴市场国家和发展中国家之间的密切往来以及东亚区域一体化合作,推动亚太地区国家间的分裂与对抗。

美国推行集团政治对亚太地区秩序的影响

美国对中国进行战略打压,不少学界和政界人士担心亚太地区会重演美苏冷战。但如果将中美关系与美苏冷战进行对比,会发现二者具有明显区别。

美苏冷战主要有三大特征:一是在安全领域形成了以美苏为主导的两大军事联盟体系,同时以代理人战争和核军备竞赛的形式进行对抗;二是在经济领域形成了两个分别以美苏为主导的相互排斥、分庭抗礼的平行经济体系,彼此几无经贸往来;三是在意识形态方面形成了资本主义与社会主义两大阵营,彼此视对方为敌人。

当前亚太地区政治经济生态都明显有别于美苏争霸时期形成的冷战秩序,不可能重蹈冷战老路。

首先,如今亚太地区不存在两个针锋相对的军事联盟体系。一方面,由于中国实行不结盟政策,亚太地区不会形成以中国为主导的军事联盟体系。另一方面,美国在亚太地区难以通过多边形式整合其盟国共同针对中国。美国在亚太地区的联盟体系建立在其与盟友的双边关系基础之上,多边整体凝聚力较低。美国企图将双边联盟关系发展为多边网络化关系,通过构建“网络安全架构”发展如美日澳、美日韩、美日印澳等小多边安全防务合作,共同打压中国。但是,由于美国的亚太盟友之间仍存在历史纠纷或存在地缘、文化等差异,其亚太联盟体系的网络化转型难以实现。美国的亚太盟友大多倾向于采取对冲战略,而非完全跟随美国制衡中国。因此,亚太地区难以形成针对中国的北约式多边军事联盟。

其次,与美苏冷战不同,中美关系中竞争的一面不是以核威慑为基础的军备竞赛,而是经济、科技竞争。中国在经济全球化体系中深度参与地区分工,并且中国经济增长很大程度上受益于经济全球化发展。虽然中美之间局部产业可能面临“脱钩”,但是两国经济不会全面“脱钩”。自美国对华实施经济接触政策以来,中美经济相互依存程度明显升高,中美在多领域存在合作关系。中美经济一旦全面“脱钩”,将给美国造成巨大经济损失。中美两国经济是全球产业链中不可或缺的环节,中美经济如果全面“脱钩”,全球产业链将被严重破坏,全球经济将遭受剧烈冲击,其结果必将反噬美国主导的经济体系。在中美经济高度依存、经济全球化程度较深的情况下,亚太地区难以形成冷战时期相互“脱钩”的两大平行经济体系。

最后,虽然中美之间存在意识形态和政治制度差异,但是不同于当年美苏各自主导两大意识形态阵营,中美在价值观领域的分歧更多不是体现在基于资本主义与社会主义的意识形态对抗,而是主要体现为两国的发展和治理模式差异。冷战结束后,美国企图将其主导的西方价值观推广为“普世价值观”,但随着信息社会和网络技术的发展,所谓“主流”意识形态对国际政治的影响力正在不断下降。美国打着“西方民主价值观”旗号拉拢其他国家孤立中国,但其希望打造的“反共联盟”并未形成。拜登政府上台后强调“价值观联盟”,企图用意识形态捆绑国家间正常的政治与经济交往,但并未获得广泛支持,特别是新兴市场国家大多不随之起舞。与美国的狭隘利己主义相反,中国在对外交往中始终坚持正确义利观,获得了大多数国家的高度赞赏。

尽管中美在亚太地区的竞争性质与美苏冷战性质不同,但在美国对中国实施全面预防性打压的情况下,当今亚太地区开始具有集团政治秩序的雏形,呈现出某种“类冷战”端倪。

第一,亚太地区虽然没有形成两大军事联盟的对立,但美国正在该地区制造针对中国的大国集团政治生态。当前,地区竞争性大国和美国西方盟友“选边站”现象日益凸显。地区竞争性大国印度视中国为潜在战略竞争对手,由之前的“不结盟2.0”外交战略,即在对美国保持战略自主性、不与美国发展联盟关系的同时对中国保持合作与竞争的“谨慎平衡”战略,调整为如今“接触美国,应对中国”,深化与美国的合作,积极参与制衡中国的“印太战略”。美国在印太地区的核心盟友澳大利亚一边倒倾向更加明显。由于与中国经济关系密切,澳大利亚曾经试图在中美之间保持平衡。但随着美国强化对华战略打压,澳大利亚的平衡战略逐渐失衡,在安全、技术竞争和国际舆论等多方面配合美国对中国进行打压。美国在亚太地区的另一个核心盟国日本,在战略目标与行动协调方面与美国保持高度一致,在台海问题上多次同美国一起向中国施压。

美国整合日本和澳大利亚这两个重要盟友,同时拉拢与中国同为新兴大国且视中国为主要战略竞争对手的印度。在美国“印太战略”的推动下,中国周边南亚和东亚个别国家形成针对中国的战略联动,增加了地区不稳定因素,值得高度警惕。

第二,受美国系列政策影响,中西方经济捆绑和相互依赖程度下降。在中美贸易摩擦背景下,两国产业虽然不会全面“脱钩”,但会发生局部“脱钩”,尤其是在高新技术领域。全球疫情进一步加快了中国与美西方国家的产业“脱钩”进程,亚太地区乃至全球产业供应链重构进程提速。除中美产业出现“脱钩”趋势外,地区大国也对产业供应链的安全产生担忧。中国周边主要经济体或被动或主动降低对原有全球价值链的依赖,逐渐缩短产业链,将产业链本地化、区域化。一些国家以保护经济安全为由启动经济“去中国化”进程。印度提出“印度制造”倡议,企图减少对华经济接触,不仅拒绝加入《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),还与日本和澳大利亚签署了“供应链弹性协议”,试图推行经济“去中国化”。除此之外,在中美战略竞争愈演愈烈的情况下,美国不断拉拢印太地区的盟友和伙伴,借“印太经济框架”建立以本国为中心的“排华经济圈”,试图破坏中国与域内其他国家的经贸联系,对印太地区供应链的稳定性造成一定冲击。

与此同时,中国通过与周边国家共建“一带一路”,建立以内循环为基础的双循环经济结构,以实现产业优化与升级。在后疫情时代,随着美国在亚太地区加速构建将中国排除在外的经济体系,共建“一带一路”对于中国重塑周边价值链的重要性愈加凸显。中国签订RCEP也有助于区域价值链重塑和经济复苏。RCEP的实施将增强中国与域内国家的合作意识和贸易相互依赖程度,有助于区域价值链的重构,从而降低中国及其他域内发展中经济体对于西方发达经济体的依赖,实现产业结构升级,对冲美国“脱钩断链”政策的冲击。

第三,以发展和治理模式差异为特征的中西方文化分歧加剧。当前,美国对中国的定位存在模糊性,介于战略竞争对手与“敌对国家”之间。随着对华遏制升级,美国不断强调对外开展政治经济合作要基于共同或相似的价值观,试图实现政治经济安全与意识形态的相互捆绑。如今中国与美西方国家在价值观上存在分歧,部分原因是国家间地缘政治和经济结构存在差异,但更重要的原因是西方社会对中国崛起的心态日趋复杂。中国的发展和治理模式打破了西方模式唯一性和普世性的神话。一方面,中国是在世界近代史上第一个没有遵循西方发展模式(包括政治制度、基督教特别是新教文明、组织和治理方式)独立发展并壮大成为世界经济强国的示范样本;另一方面,具有东方集体主义色彩的中国治理模式在面对公共危机时,相比西方世界展现出更强大的组织和管理能力。中国发展和治理模式的影响力不断增强,让美西方国家深刻感受到几个世纪以来西方文明对世界的垄断性统治遭遇前所未有的威胁与挑战。

中西方之间的“竞争”不同于美苏之间的两大阵营直接对抗,也不主要是中国与西方国家之间的直接竞争,而是更多体现在中美发展模式和治理体系对世界的影响上,即对世界其他国家的吸引力和示范效应。世界上大多数非西方国家正在以观望者的身份将中国与西方国家各自发展和应对全球治理危机的模式进行横向比较,中西方发展和治理模式的成效正成为这些国家的关注焦点。

美国对华战略竞争下亚太地区秩序走向

美国在印太地区正试图打造集团政治生态,将地区由开放、包容的发展和治理主题向安全与意识形态领域引导:在军事和政治领域孤立打压中国,迫使他国选边站队;在经济领域以“安全化”为由打造排斥中国的俱乐部式多边组织;在意识形态领域纠集所谓“价值观联盟”围堵中国,妄图逆转中国崛起势头。在美国的威逼利诱下,其在印太地区的重要盟国和与中国存在战略竞争关系的地区大国选边站队趋势明显。但与此同时,亚太地区多数国家努力维持战略独立、拒绝选边站队,这是中国塑造有利周边战略环境和该地区维持以和平与发展为主题的地区秩序的基础。

首先,亚太地区呈现的总体态势是多数国家倾向保持中立,而不是选边站队。南亚地区大部分国家也在“一带一路”倡议下与中国维持良好关系。在东亚地区,朝美关系长期不和,蒙古国在中美之间采取平衡战略。在东南亚地区,一方面,多数东南亚国家在中美之间采取对冲策略,寻求等距离外交;另一方面,受殖民主义和美苏冷战的历史教训影响,东南亚国家不想再次成为大国博弈的“竞技场”或被卷入代理人战争。

虽然面临美国施压,但东盟多数国家没有追随美国遏制中国,而是极力避免在中美之间选边站队。2020年8月,东盟各成员国外长在《关于维护东南亚和平与稳定重要性的声明》中再次强调东盟维护东南亚地区“和平、安全、中立和稳定”的承诺。面对美国发起针对中国的“印太战略”,绝大部分东盟国家态度冷淡,担忧美日印澳“四边机制”会演变成遏制中国的多边同盟,破坏地区安全环境;同时认为美国积极拉拢日印澳三国的行为会影响东盟的国际地位。东盟的这种立场,既是近年来中国周边外交塑造良好环境的体现,也是中国未来周边政策的巨大空间。中国打造有利于自身发展的周边政治环境,既具备现实基础,也是大势所趋。

其次,美国如今在亚太地区已经逐渐丧失提供经济引擎和治理领域公共产品的意愿和能力,在产业链价值链重构的过程中,中国在亚太地区经济秩序中的增量贡献和地位不断上升。2020年,中国对外贸易伙伴关系排序发生重要变化,东盟首次取代欧盟成为中国第一大贸易伙伴,而中国自2009年起连续13年保持东盟第一大贸易伙伴地位。在全球化和区域一体化遭遇挫折的形势下,RCEP逆势签署标志着全球最大的自贸区建立,其中最积极的推动力量是中国和东盟。RCEP为中国在亚太地区经济治理方面发挥引领作用,提供了重要平台。

东亚经济长期依赖欧美最终消费品市场,在全球及区域产业链中也长期扮演中间市场角色。在后疫情时代,发达经济体都在被动或主动地将产业链转移至本国或周边地区,而周边国家对中国在未来地区产业链价值链重构中的积极角色抱有期待。随着与周边国家高质量共建“一带一路”的推进,中国在周边地区的最终产品市场份额也在不断上升。与中间产品相比,最终产品需求模式较少受到产业链变化的影响,因而更具稳定性。同时,掌握最终消费品的需求量使最终产品市场提供者可以在贸易与分工体系中处于相对主导的地位。因此,随着中国在亚太地区最终产品市场份额的上升,区域内经济体之间的经济合作水平和中国在周边国家的影响力都将相应提高,中国将逐渐取代美国成为亚太地区经济秩序的中心。

最后,尽管美国极力打造基于意识形态的小圈子并合力打压中国,但如今亚太地区乃至世界上多数国家都无意加入意识形态对抗阵营,而是更关注如何建立公平合理的国际秩序,以及大国在发展模式与全球治理方面的贡献度。西方社会虽然担心中国崛起会打破现有国际秩序,但许多人也对中国抱有善意和期待,希望看到一个更为多元和平衡的世界。反观中国周边,大多数国家的关注重点是后疫情时代中国在区域供应链中的角色,对于推进亚太区域经济合作有明显意愿。

广大非西方国家,特别是大多数中国周边国家更关注本国的发展和治理,他们对中美两国的关注焦点是看谁的发展和治理模式更能够给世界带来繁荣和稳定。西方国家的发展和治理模式并不适用于大部分非西方国家。部分发展中国家奉行西方国家放任的经济政策而导致经济陷入结构性失衡和危机之中。所谓“政治民主化”进程不但没有给非西方国家带来繁荣与稳定,甚至导致其社会动荡和经济倒退。面对世纪疫情,中国在全球卫生治理领域彰显了大国责任;反观美西方国家基于利己主义和资本导向的治理模式在集体灾难面前表现得被动无力。西方发展模式在非西方国家示范效应的下降,美国在全球治理领域领导缺位和欧盟在集体困境面前运转不力,越来越多的国家对西方世界的所谓“普世价值”、发展道路及其主导的世界秩序产生怀疑。如果中国与这些国家之间发展模式的交集不断增加,同时在全球和地区治理领域为世界尤其是周边地区提供更多公共产品,让广大非西方国家对全球治理的中国方案带给世界的繁荣与稳定拥有更多信心,那么未来世界和亚太地区秩序就不会掉入美国试图构建的集团政治陷阱。

本研究获国家社会科学基金资助(项目批准号:22VRC089)

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