佟德志 樊浩:韧性城市治理的五星模型——基于“全球韧性百城”项目案例的扎根分析

选择字号:   本文共阅读 4528 次 更新时间:2023-10-06 23:44

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佟德志 (进入专栏)   樊浩  

摘要:作为城市治理的新模式,韧性城市治理的特征亟待研究。对“全球韧性百城”项目案例的82份英文报告进行了扎根理论分析,研究发现,韧性城市治理通过组建专门机构,吸纳多元主体,形成网络合作伙伴的关系结构,利用调查、识别、协商和共识机制,通过分段决策与协同执行程序,实现应急、复原、创新和适应的职能链条,致力于可持续发展、民主治理、文化繁荣与社会公正的复合价值。结构、机制、程序、职能与价值共同构成了韧性城市治理模式的五星模型,反映了韧性城市治理的要素构成及其整体特征,为实践发展提供学理借鉴。

关键词:韧性城市;城市治理;扎根理论;五星模型

一、提出问题

在现代化的进程中,城市越来越成为人类赖以生存的空间。然而,在城市发展的过程中,面临的风险也越来越复杂。一方面,地震、洪水、干旱等各种各样的自然灾害频发,直接影响到城市治理,甚至是人类生存;另一方面,城市现代化和工业化也带来了环境污染、贫富分化和人口老龄化等一系列人为风险。各种风险防不胜防,逐渐累积起来,对现代社会产生严重威胁,甚至会破坏现代社会的根基。此外,城市人口和建筑的集中又使各种风险复合叠加,增强了城市风险的系统性和复杂性。在这种情况下,如何提升城市的治理能力,是现代城市普遍面临的现实困境。

韧性城市(Resilient City)逐渐成为了城市在风险情境中提升治理能力的新理念。源于物理学的韧性概念,最初被用于描述材料在外力作用下发生变形之后的复原能力。1973年,克劳福德·霍林(Crawford Holling)将这一概念引入生态学,将韧性视为生态系统的基本属性和重要指标。随后,生物学、心理学、工程学和经济学等研究领域也吸纳了这一概念,韧性概念经历了工程韧性、生态韧性和演进韧性的演变。20世纪90年代之后,社会和生态系统之间关系的研究领域也吸纳了韧性概念。由于城市是社会生态系统的组成部分,韧性概念的这种扩展也生成了韧性城市的理论范畴。

韧性城市逐渐形成了较为清晰的理论体系。在概念上,韧性城市的核心特质是城市应对风险以及从风险中复原的能力。例如:倡导地区可持续发展国际理事会(ICLEI-LocalGovern-mentsforSustainability)将韧性城市定义为城市能凭自身能力抵御灾害,减轻损失,并合理调配资源以从灾害中快速恢复的能力。通常来说,韧性城市的构成要素包括可持续物质系统和人类社群。韧性城市的实践路径包括技术、组织、社会和经济四重维度。韧性城市基本特征体现为稳健性、可恢复性、冗余性、智慧性、适应性、灵活性和整合性。此外,定性、定量和定性与定量评价相结合这三种评价指标也构成了韧性城市理论的重要内容。

韧性城市理论契合了当代城市应对和适应风险的现实需求,在非政府机构、国际组织和部分国家推动下,韧性城市理论在当代西方城市治理实践当中发挥了重要作用。2010年联合国减灾战略署发起了“让城市更具韧性”运动,并且又在2012年启动了“亚洲城市应对气候变化韧性网络”的项目。2013年,洛克菲勒基金会(RockefellerFoundation)发起了“全球韧性百城”项目(100 Resilient Cities)。这些项目在全球广泛传播了韧性城市理念,也吸引了诸多城市广泛参与,将韧性理念与该城市实际情况相融合,制定并实施了多元化的韧性城市治理战略,使韧性城市理念转化为了城市治理的新模式,产生了极为丰富的实践案例。

韧性城市的理论与实践引起了西方学界广泛研究。科学网(Web of Science)核心合集数据库中,主题词为“Resilient City”(“韧性城市”)或“Urban Resilience”(“城市韧性”)的题录高达5,062条,在文献积累过程中研究视角、主题和方法不断丰富,形成了防灾与气候应对、生态韧性、城市规划、城市群体心理与社会韧性四个议题聚类。在实践研究领域中,西方学者十分关注“全球韧性百城”项目,普遍认为该项目具有代表性。西方学界通常以个案和多案例比较的方法聚焦于韧性城市治理起步较早的城市,阐释这些城市的经验、问题和趋势。例如:以气候变化和可持续发展为重点建设韧性城市的经验、城市韧性理念本土化的复杂演进、韧性政策网络方面的经验教训以及地方政府将韧性理念进行制度化的过程研究。西方学界也结合具体案例对韧性城市治理的不足之处进行了反思,例如:在社会公正方面还存在提升空间,需要长期学习、监测和反馈,全面提升韧性城市的治理能力。

韧性城市也在国内引起了重视,逐渐成为城市治理现代化的重要发展方向。《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》强调了打造宜居城市、韧性城市、智能城市,建立高质量的城市生态系统和安全系统。2017年,“韧性城乡”出现于《国家地震科技创新工程》之中,这是首次在国家层面提出的韧性城市规划。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要建设韧性城市,加强特大城市治理中的风险防控,提高城市治理水平。党的二十大报告也指出要打造宜居、韧性和智慧城市。此外,北京、上海、深圳和成都等城市也在政府工作报告和城市规划中提出了相应方案。

国内学界也十分关注韧性城市的理论与治理实践,以内涵—结构—功能为线索,积累了一定规模的学术成果(如表1所示)。国内学界将韧性城市理论与城市治理实践相结合,从灾害应对、风险防治、适应复杂性和城市系统能力等角度丰富了韧性城市治理的基本内涵。根据韧性城市治理的实践情境,提炼了其结构性要素,包括空间规划、城市公共物品、卫生安全和信息技术等要素。此外,国内学界也从城市治理的整体或单一场域研究了韧性城市的治理功能,例如:城市洪灾治理、公共安全治理和社区应急治理等。

比较而言,国内学界的韧性城市治理研究还存在双重维度拓展空间。一方面,国内学界侧重于以西方韧性城市理论为基础,对韧性城市治理进行规范性探讨,对西方韧性城市治理实践的研究相对较少,已有的实践研究也以单一案例为客体,仅在宏观上描述了城市韧性治理的经验或不足,大规模的案例分析十分少见。另一方面,国内学界仍然侧重于城市建设与规划、风险防治和生态环境等技术视角,从城市治理整体模式进行的研究尚处于起步阶段。换言之,从公共治理角度切入与推广应用尚未引起充分重视,文献数量和知识规模上都存在着较大空缺。实际上,作为一种全新的城市治理模式,韧性城市致力于城市治理的深度变革。在城市治理现代化视域下,韧性城市不仅是一个技术性议题,更是一个城市治理韧性生成与演进的公共治理议题,亟待提炼韧性城市治理实践呈现的特征与逻辑。因此,本文将依据西方韧性城市治理的大规模案例,从治理模式视角来探究韧性城市治理模式的要素构成与整体特征。

 

二、研究设计

(一)资料来源

本文的分析资料源于洛克菲勒基金会举办的“全球韧性百城”项目案例。2013年以来,洛克菲勒基金会连续举办了三批“韧性百城”项目选拔活动,在全球1,000多座报名参与的城市中选择了100座。在中国,该项目和中国城市与小城镇改革发展中心合作,海盐、黄石、德阳和义乌四个城市入选。目前,“全球韧性百城”项目已经形成了覆盖世界的“韧性城市网络”,促进韧性理念广泛传播并共享建设经验。洛克菲勒基金会定期联合第三方机构对入选城市进行评估,这些城市需要根据相应指标,结合实际,公开发布一份描述性的战略报告,总结韧性城市治理的实践情况。

目前,已有82座城市发布了完整的报告,覆盖了北美洲、南美洲、欧洲、大洋洲、亚洲、非洲几个大洲(如图1所示)。这些报告具有代表性和权威性。首先,洛克菲勒基金会提出的韧性城市概念和指标被学界广泛认可。它将城市韧性定义为:城市里的个人、社区、机构、商业以及系统在经历无论何种慢性应激或急性休克时都能够生存、适应与发展。洛克菲勒基金会于2015年发布了“城市韧性框架”(city resilience framework),也被学界广泛采纳。其次,“全球韧性百城”项目入选城市在基金会的资金、技术和人力援助下,将“城市韧性框架”与城市实际进行了融合,在城市治理实践过程中将这一理论进行了制度化和本土化转换,产生了翔实且丰富的案例资料。因此,“全球韧性百城”项目及82份报告代表了全球韧性城市治理的实践演进与最新动态,有较高的研究价值。

(二)研究方法

本文以“全球韧性百城”项目发布的82份报告为资料来源,目标在于探究韧性城市治理模式的要素构成与基本特征(如图2所示)。一方面,“全球韧性百城”的82份报告是以韧性城市治理为轴心产生的规模化文本资料,比较适合通过文本分析来探究这一治理模式的结构与要素。另一方面,“全球韧性百城”的82份报告也是全球多个城市践行韧性的经验总结,比较适合用扎根理论(grounded theory)的分析方法进行分析,通过概念范畴化,在原始资料和理论建构之间架起“桥梁”。

首先,我们通过词频分析方式来探究“全球韧性百城”项目82份报告的话语结构。通过分析特定文本内各种词的出现频率,能够在文本中快速发现出现次数较多的词语,从中提炼出重要主题,这些重要主题就是文本的结构,而聚集在主题周围的高频词则是话语结构的构成要素。因此,我们将这82份报告导入Nvivo12软件,去除停用词之后,以加权百分比大于等于0.2为基准,选取了位列前30的高频词,从宏观上概览了这一话语体系的基本情况。

通过词频分析,我们发现“全球韧性百城”项目82份报告中的高频词汇聚集于4个主题,呈现为结构化的体系(如表2所示)。除了城市和韧性两个核心词之外,其余高频词显著突出了“全球韧性百城”项目入选城市的主要风险、涉及主体、基本策略与价值诉求这4个基本维度。

其次,我们运用扎根理论对这82份报告进行动态的编码分析。巴尼·格拉斯(Barney Glaser)和安塞姆·斯特劳斯(Anselm Strauss)两位学者提出了扎根理论方法,致力于从资料中建构理论。即从原始资料出发,通过一位发现资料且中立的观察者,采用演绎方法对资料进行处理,最终建立理论,换言之,这种方法始于具体社会现象,终于解释性理论。因此,扎根理论非常适用于现象—资料—理论的归纳分析过程。扎根理论不仅能够帮助研究者避免理论偏差或主观臆断,也在资料收集、概念抽取、类属关系及建构理论等方面有显著优势。

扎根理论有多种操作方案,本文采用的是程序化扎根理论的方案。程序化扎根理论需要研究者深入情境来收集数据,经由数据间不断比较,对数据进行抽象化和概念化的思考,从数据资料中提炼出概念和范畴,最终构建理论,换言之,要对数据的不同部分贴上标签,反映数据不同部分的特征,对数据进行筛选和分类,并与其他数据进行比较。通常来说,程序化扎根理论包括开放编码、主轴编码和选择性编码三个阶段。本文按照上述三个阶段对80%的原始资料进行了编码。

开放编码阶段,我们将原始文本资料“打散”,逐字逐句阅读原始资料,对关键词进行概念化,根据属性将关键词聚拢,重新整合并归类,通过赋予其新的名称来建构基本范畴,在此阶段,我们从“全球韧性百城”的82份报告中建构了57个初始概念,通过整合,产生了17个基本范畴,将在下文中详述。

主轴编码阶段,我们根据开放编码阶段产生的基本范畴作为副范畴(sub-category),再次对文本资料进行阅读和比较,按照特定范式(paradigm)根据次范畴来建构主范畴(overarching category),明确主次范畴之间的内在关联。按照这一程序,“全球韧性百城”项目的82份报告最终产生了5个主范畴。

选择性编码旨在依据特定逻辑关系,将主范畴建构成理论模型。选择性编码需要进一步明确主次范畴间的关系,确定一个核心范畴并围绕其进行理论建构,厘清其中“逻辑链”,以“故事线”方式描述内在机理。此外,在完成三级编码分析之后,我们利用剩余的20%资料来进行理论饱和度检验,按照上述程序重新对这些剩余资料进行编码,对编码饱和度和理论模型的稳健性进行检验。

需要指出的是,扎根理论在方法论意义上并不强求操作和写作的绝对格式化。扎根理论内核是呈现研究对象内部复杂的互动机制和逻辑,把握其内部的复杂性和特殊实践关系,并非强求普适性。因此,在研究过程中,扎根理论的主旨即三级编码需要严谨操作,而对编码过程的展现和后续写作格式可以根据实际情况进行灵活调整,以思路清晰和写作流畅为导向,利用合理方式呈现。因此,本文在完成编码之后,并不是笼统地介绍编码过程,而是将已经生成的主范畴作为中心,进行“倒叙”,展开更为翔实的分析。

 

三、韧性城市治理的主范畴分析

在开放编码和主轴编码阶段,经过阅读原始资料,通过抽取、甄别和反复比较初始概念,“全球韧性百城”项目82份报告最终生成了5个主范畴。下面,我们从以下5个独立又关联的主范畴来分析韧性城市治理模式的基本要素与特征。

(一)治理结构范畴

通过开放编码和主轴编码,我们可以获得治理结构范畴(如表3所示)。“首席韧性官”(Chief Resilient Officer)和“城市韧性办公室”(City Resilient Office)两个初始概念生成了组建专门机构这一基本范畴,反映的是城市治理在韧性战略导向下,治理主体发生的显著变化。政府部门、利益相关者、非政府组织和居民生成了多元参与主体这一基本范畴,反映了城市治理在韧性导向下参与主体的类型多元化。基于合作关系、伙伴关系和网络关系所形成的网络合作伙伴,反映了韧性城市治理主体的关系特征。因此,组建专门机构、多元主体参与和网络合作伙伴构成了韧性城市治理的主体类型及其关系模式,即韧性城市的治理结构。在城市治理中,治理结构的作用是为那些不同角色的行为者以有序方式采取行动提供基本框架。

在韧性城市治理过程中,组建专门机构是治理结构维度上发生的显著变化和重要调整。“全球韧性百城”项目的显著创新点就是帮助入选城市成立“首席韧性官”和“城市韧性办公室”,将这两个新组建的专门机构纳入现有的城市治理结构之中,全面领导并负责韧性城市治理战略的制定、协调与实施。在一般的城市治理结构中,城市风险治理职能通常分散于多个主体和机构,这种治理结构的分散性往往与城市风险整体性构成了矛盾,造成风险情境中城市治理结构的失序、失调甚至是失败。以城市韧性为导向来组建专门机构,是将所有与韧性建构和实施有关的职责进行整合,统一于新成立的机构,使城市的韧性职能实现集中化。相较于一般性的城市治理结构,这种结构强调了城市治理中韧性职能机构的重要性。在城市现有组织机构上成立韧性建设专门机构负责统一领导和调度是西方韧性城市治理结构的重要经验。

多元主体参与反映了韧性城市治理结构内部的要素多元化特征。通过广泛吸纳多元主体参与韧性城市治理战略的制定和执行过程,极大丰富了韧性城市治理结构的构成元素。韧性理论本身就十分强调系统论视角,认为单一主体难以增强城市韧性,必须利用政府内外的行动主体在不确定且不可预测环境中,通过促进多方利益相关者(科学家、政策制定者、企业家和居民)的互动来提升城市系统的整体韧性。在实践过程中,城市政府在制定韧性战略方面发挥重要作用,却在技术保障和政策协调与执行维度面临种种挑战。非政府组织和公民个体作为城市系统的重要主体被纳入韧性城市的治理结构,这一过程也吸纳了多元主体所代表的诉求和资源,能够为韧性城市治理提供多元的民意基础,也能从不同角度提供资源支持。

通过组建专门机构来发挥领导作用,同时也吸纳多元主体参与,韧性城市的治理结构最终呈现为“一核多元”式的网络合作伙伴关系。在规范意义上,这种结构体现为“多对多”关系,即来自公共和私营部门的行动者在规制、规范、认知和想象层次框架内通过持续协商来互动,这些相互依存的参与者通过共享信息、知识和想法进行合作,协调行动以提高效率,找到共同解决方案,解决重要问题和挑战。通常来说,行动者的网络化能产生更高的治理绩效,实证研究也证实了强大且有效的社会协作网络能够强化城市韧性治理的能力。韧性城市治理的网络合作伙伴关系结构,致力于实现城市治理的结构性合力。促进城市多元主体的合作,对城市韧性建设而言至关重要。政府组建的专门机构利用正式权力进行有效领导,联合多元参与主体建构网络合作伙伴,围绕韧性城市治理战略的制定和实施展开多方面的制度化合作,能够从不同角度和领域承担相应职能,形成了多元主体共治,有效避免治理结构的分散化和碎片化。

(二)治理机制范畴

通过开放编码和主轴编码,我们能够获得治理机制范畴(如表4所示)。收集信息、信息共享、科学研究和了解问题4个初始概念生成了调查机制的基本范畴。评估框架、风险诊断、确定挑战、问题区分和明确关系5个初始概念生成了识别机制的基本范畴。研讨、对话、咨询、交流和沟通5个初始概念生成了协商机制的基本范畴。意见聚合、目标整合与达成共识3个初始概念生成了共识机制的基本范畴。调查机制、识别机制、协商机制和共识机制共同反映了韧性城市在治理实践中的治理策略和办法,因此,这4个基本范畴生成了治理机制这一主范畴。

调查机制是韧性城市治理的基础机制。信息的准确性、完备性和时效性是影响治理绩效的重要因素。面对城市风险,全面准确地调查、收集和整合城市信息至关重要。在韧性城市治理中,调查机制充分表现为全面收集信息,推进信息共享,对信息进行科学研究,进而了解城市系统的基本情况和潜在问题。即通过组织化手段,利用设施、技术、工具、人力(脑力),将原始知识、数据等知识原料稳定而高效地转化为实际的用于解决问题的资源。调查机制在韧性城市治理中发挥着基础影响。一方面,有效收集信息是城市韧性战略科学化制定与实施的根基;另一方面,充分整合信息也能够推进城市“韧性叙事”的产生,以公共信息的方式联结多元治理主体。

以调查机制为基础,识别机制也成为了韧性城市治理的重要机制,即对城市系统的风险和问题进行全面和精准识别。这一机制集中表现为确立城市系统风险的评估框架,对风险进行全面诊断,确定城市系统面临的问题,对各种风险和问题进行有效区分,明确各种风险以及问题之间的相互关系,确定韧性城市治理的问题矩阵。识别机制致力于实现风险识别的全面性和精准性双重效能。一方面,城市风险的复合化和系统性需要从整体角度来识别城市风险及其内在关联;另一方面,识别机制致力于对城市风险进行精细化的类型区分,将风险分为“冲击”和“压力”两大体系。“冲击”是难以预测的、突然发生的自然灾害和公共事件,例如洪水、地震、传染病暴发和网络攻击等;而“压力”是长期削弱城市功能的风险,例如交通水平落后、公共住房紧缺和经济发展不均衡等。

在全面精准识别城市风险的基础上,韧性城市治理的协商机制以研讨、对话、咨询、交流和沟通为载体,推动多元治理主体进行理性商议。城市系统内的多元主体在参与韧性城市治理过程中往往存在着价值偏好和利益上的差异,需要通过协商机制来吸纳不同的意见和主张,从而弥合这些差异。在“全球韧性百城”项目中,最常见的协商策略是各种“政策议程工作组”“讨论组”和“研讨会”,这些策略吸纳多元主体参与协商,围绕着城市风险和韧性战略进行多轮次的理性交流。协商机制对韧性城市治理有重要影响。城市韧性治理依赖利益相关者的沟通,以理解和应对特定困境,具有包容性的沟通和协商能够丰富“思想市场”,通过个人—组织—社会的路径成为城市韧性治理的推动力。

多元治理主体进行理性商议的最终目的是达成共识,因此,韧性城市治理当中也产生了共识机制,通过意见聚合、目标整合和达成共识的路径,为制定和实施韧性城市治理战略奠定共识基础。多元主体参与协商,在此过程中表达并调整自身偏好和诉求,围绕城市韧性治理战略和实施方案,将多元化的意见和目标进行有效整合,逐渐凝聚为韧性城市治理的共识。换言之,韧性城市治理战略的制定和实施是对目标持续谈判和校准,以期在多方利益相关者之间达成共识。例如:缅甸的曼德勒市建构了“问题框架研讨会”的制度化协商平台,政府邀请学术界、私营部门和其他利益相关者,通过意见讨论、目标聚类和获得批准,最终将曼德勒市的韧性城市治理战略集中于气候变化、交通设施和社会流动这三大领域,为后续治理实践顺利进行奠定了基础。

(三)治理程序范畴

通过开放式和主轴编码,我们能够获得治理程序范畴,反映了韧性城市治理在过程维度上的基本特征与逻辑(如表5所示)。长期愿景、综合计划、阶段规划和具体行动这4个初始概念生成了分段决策这一基本范畴,即韧性城市治理在决策制定过程中的特征与逻辑,而协调、联系、集体和全面这4个基本范畴则生成了协同执行这一基本范畴,即韧性城市治理在执行决策过程中的特征和逻辑。

韧性城市治理的决策过程呈现为分段决策,即韧性城市治理战略的决策层层分解和不断细化的基本特征和逻辑。在分段决策过程中,韧性城市治理战略被分解为了长期愿景、综合规划、阶段规划和具体行动这4个层次,形成了时间跨度各异又能够相互关联的决策体系。长期愿景是城市韧性治理的终极目标,通常着眼长远,以宏观愿景为导向,发挥引领效应。综合计划是长期愿景的具象化,将其转换为了综合规划体系。阶段规划进一步将综合计划进行了具体化,以中长期时间段为范围,进行阶段性方案部署。具体行动则将阶段规划全面转为了较短时期内需要落实的行动方案,具有直接的行动主义导向。这种分段决策逻辑类似于分布式的治理实验过程,侧重于实践积累、迭代学习和决策灵活调整。

分段决策是“全球韧性百城”项目参与城市制定相应决策的基础逻辑。以马六甲市为例,马六甲市将“繁荣和参与性的社区”作为韧性城市治理的长期愿景,以社区发展为轴心制定了总体规划,将其进一步分解为维护本地遗产、社区赋权和居民参与三个中长期的阶段性规划,同时发布了一系列短期内的具体行动方案。里约热内卢市则将城市气候适应性作为长期愿景,围绕着这一愿景制定了城市适应气候变化的总体规划,将其分解为成立气候变化应对机构、增加投资、监测变化以及风险数据集成4个阶段性规划,同时制定了54个具体行动方案。分段决策是整体决策和精准决策的辩证统一,既能够着眼城市系统的长远目标,又能够实现决策目标精细化分解,进行逐级细化,提升了决策精准性与可行性。

韧性城市治理在执行决策过程中展现为协同执行逻辑,强调相互协调、相互联系、集体行动和全面执行。在一般意义上,治理过程的协同性能够跨越公共机构、政府层级以及公共与私人领域界限,高质量实现决策目标。协同性对韧性城市治理而言也至关重要,执行韧性城市治理战略需要利益相关者的紧密协同[39],从而以政策议程共识为纽带展开正式的集体行动,避免政策执行过程中的分散化和碎片化问题。“全球韧性百城”项目的一个重要举措就是帮助参与城市建构协同执行政策的基本平台,使协同执行成为制度化程序,其中,较为典型的是成立“平台合作伙伴”(platform partners)这一执行机构,负责联系和协调多方治理主体,发挥纽带作用,将多元化治理主体和政策方案进行整合,推进决策的协同执行。

(四)治理职能范畴

通过开放式和主轴编码,我们能够获得治理职能范畴,即韧性城市治理的功能展现(如表6所示)。做好准备、设施维护、灾害响应和化解冲击这4个初始概念生成了应急这一基本范畴。稳定服务和灾后恢复这两个初始概念生成了复原这一基本范畴。灾后评估、技术改进、机制改进和系统变革这4个初始概念生成了创新这一基本范畴。预测未来和适应挑战这两个初始概念生成了适应这一基本范畴。应急、复原、创新和适应共同构成了风险情境中韧性城市治理的职能链条,也是城市系统面对不确定性干扰和冲击时应当展现的职能集合。

应急是韧性城市在风险来临阶段需要实现的基础职能,是以有效化解风险为导向的治理职能。通过做好准备、设施维护、灾害响应和化解冲击,及时有效应对城市面临的突发风险,减轻由风险导致的损失,避免城市系统失灵或停摆,即城市系统在不改变自身基本状态的前提下,应对改变和扰动的能力。韧性联盟(ResilienceAlliance)组织也强调了韧性城市的风险应对能力,即使城市受到外界干扰仍能保持主要特征、结构和关键功能。韧性城市理论的一项基础理念就是城市能够承受并快速地应对风险,这也是韧性城市“稳健性”特征在治理过程中的实际表现。

复原是韧性城市在风险发生之后需要实现的重要职能,即城市系统的自我修复和重建能力,能够在风险发生之后恢复至正常的水平。复原是韧性概念的应有之义,韧性(resilience)的词源就源于拉丁文“Resilio”,意为“弹回”,因此,韧性城市在早期研究阶段也被译为弹性城市。复原能力通常也被视为韧性城市的核心特征与指标,不同理论流派和实践项目都对此有所强调。在治理过程中,需要在风险应急过程中保证基础设施和资源的适度冗余,提供稳定的基础服务,并且能尽快从风险灾害冲击中恢复正常的城市秩序和功能。

创新是韧性城市治理在特定风险周期结束之后需要实现的重要职能。城市系统每次应对风险都应当是一次反馈回路,成为系统自我学习和创新能力不断跃进的过程。因此,韧性并不仅仅意味着系统机械性地复原被扰动之前的状态,更需要通过学习进一步提升应对能力。因此,在风险周期结束之后,城市系统应当总结应急和复原职能的经验和教训,通过技术改进、机制改进和系统变革三重方式,展现韧性城市治理的创新职能,提升城市系统的韧性治理效能。

适应是韧性城市治理在实现应急、复原和创新职能之后需要进一步实现的重要职能。在有效预测未来的基础上,城市系统需要适应可能出现的各种风险和挑战。在压力或冲击情况下,韧性城市保持原有功能还远远不够,更需要不断地调整系统结构和行动模式,成为复杂情境的自适应系统,处于不断优化的状态,适应不断变化的新形势。因此,适应也是韧性城市治理职能链条的终端。韧性城市治理战略最终目的就是在难以消除风险的情况下,在不确定治理情境中,通过应急、复原和创新的职能积累和迭代更新,使城市系统成为适应复杂情境的灵活系统,与风险挑战共存,实现城市系统与风险体系的适应性平衡。换言之,城市系统的能力及其组成部分需要跨越时空维度,实现城市系统的快速转型以及对未来的适应能力。

(五)治理价值范畴

通过开放式和主轴编码,我们获取了治理价值范畴,即韧性城市治理过程中的价值愿景、诉求和导向(如表7所示)。经济发展、环境保护和可持续性这3个初始概念生成了可持续发展的基本范畴,是以经济领域和生态领域价值平衡为基础产生的价值。城市民主、公民参与和决策优化这3个初始概念生成了民主治理的基本范畴,是韧性城市治理在政治领域生成的价值。遗产保护和文化多元两个初始概念生成了文化繁荣的基本范畴,是韧性城市治理在文化领域产生的愿景。而机会平等和关系平等两个初始概念生成了社会公正的基本范畴,是韧性城市治理在社会领域的价值导向。可持续发展、民主治理、文化繁荣和社会公正共同构成了韧性城市治理的复合价值体系。

可持续发展是以经济和生态两大领域的平衡关系为基点生成的价值诉求,意味着韧性城市治理致力于实现经济发展的同时也要保护生态环境,推动实现城市发展的可持续性。生态环境是城市系统的构成要素,为城市经济发展提供了丰富的自然资源,此外,生态环境也是城市自然灾害风险的主要来源,生态资源过度利用以及环境破坏往往会加剧自然风险的种类和发生灾害的频次。因此,韧性城市理论诞生伊始就十分重视城市系统和生态环境之间的协调。基于此,韧性城市治理实践也致力于经济发展和生态环境保护之间的平衡,在推进城市发展中不以破坏生态环境为代价,而是考虑生态环境承载能力,避免过度开发和利用,使生态环境资源能在代际间延续。这种既能满足当代人的需要又不对后代人构成危害的价值诉求,与可持续发展这一价值观念高度契合。

民主治理是韧性城市治理在政治领域集中呈现出的价值诉求。韧性城市治理致力于发展城市民主,推动公民参与城市治理进程,同时也注重城市决策能力的提升与优化。韧性城市治理通过网络合作伙伴范畴吸纳了多元主体参与,利用协商机制整合利益,同时也重视在应急、复原、创新和适应职能链条中提升城市系统治理能力。这种既重视城市民主发展,同时也重视城市治理能力提升的取向,反映了韧性城市治理致力于实现民主合法性和治理有效性的价值均衡与巩固,即民主治理的复合价值。城市治理是民主治理实践和理论研究的重要场域。因此,韧性城市治理对民主治理的价值追求,是当代世界民主治理复合发展在城市场域的具象写照。

文化繁荣是韧性城市治理在文化领域产生的价值导向,致力于通过保护城市文化遗产以及促进文化多元来推动城市文化发展。韧性城市理论体系重视城市的系统能力,因此也将文化视为城市系统精神纽带,使城市在风险情境中具有凝聚力。因此,韧性城市治理实践中也将城市文化发展作为一项重要的战略,不仅在历时性维度上重视继承城市传统文化的精神遗产,也在共时性维度上使城市文化进入多元化发展的轨道,将城市文化的整体繁荣作为重要价值诉求,在韧性城市治理中建构丰富的精神文化纽带,提升城市系统的文化凝聚力。

社会公正是韧性城市治理在社会领域内生成的价值愿景,通过关系平等和机会平等来推动社会多元群体的平等,补齐城市系统短板,提升城市系统的整体能力。如果城市存在着固化的不平等现象,那么处于弱势地位的群体将成为城市的短板,风险情境的城市治理能力也会存在着结构性困境。因此,韧性城市理论重视城市的社会平等,这一理念也体现在了韧性城市治理实践当中,通过关系平等和机会平等双重维度,推动城市多元社会群体的平等。一方面,韧性城市治理主张关系平等,从社会群体关系角度打破社会地位、收入、种族、性别、年龄等因素造成的平等障碍,致力于消除城市弱势群体的关系根源;另一方面,韧性城市治理也主张实现机会平等,使全体城市公民都能共享发展成果,平等获取城市公共资源和服务,提供平等的发展权利和机会,扫清机会不平等障碍,使城市系统补齐不平等造成的结构性短板,提升城市系统的整体能力。

 

四、模型建构与讨论

本文根据程序化扎根理论,对“全球韧性百城”项目的82份报告进行了开放编码和主轴编码。经过对概念的动态归纳,原始资料最终呈现出5个主范畴,即韧性城市的治理结构、机制、程序、职能和价值范畴,从5个相互独立又相互关联的角度展现了城市治理在韧性理念导向之下所产生的变化,进而展现了韧性城市在治理实践中展现的基本特征。

在开放编码和主轴编码之后,我们需要进行选择性编码,建构理论模型。选择性编码需要进一步阐明主范畴之间的逻辑关系,按照这一逻辑关系,对主范畴进行再次整合,在此过程中,需要确定一个能够涵盖主范畴的核心范畴把主范畴串联起来,最终形成一个逻辑自洽且具有现实解释力的理论框架,将经验性的研究客体转变为规范性的理论模型。为便于选择性编码,学者们在利用扎根理论的过程中创设了诸多理论代码,同时也利用多元化的逻辑关系词语来阐释主范畴之间的合理关联。常用逻辑关系词语包括从属关系、并列关系、因果关系、相关关系、递进关系和对比关系,等等。

聚焦于本文提炼出的5个主范畴,我们发现,韧性城市治理的结构、机制、程序、职能和价值并不具有逻辑关系上的交叉,因此不属于从属、因果、递进和对比等关系特质,而是呈现为并列关系,这5个主范畴分别从不同角度呈现出韧性城市治理这一新型治理模式的特征。因此,我们用并列关系联结5个主范畴,将韧性城市治理模式作为核心范畴,建构了韧性城市治理模式的五星模型(如图3所示)。在建立理论模型之后,我们进行了理论饱和度检验,重新对剩余的20%资料进行了编码分析,和已有研究结果进行对比,结果显示未发现新的概念和范畴,已有范畴之间也并未产生新的关联。因此,可以判断韧性城市治理的五星模型能够达到理论饱和。

 

 

本文建构的五星模型完整展现了韧性城市治理模式的全景特征。具体来说,随着韧性理念嵌入和运用,城市治理模式也以韧性为导向实现了结构、机制、程序、职能和价值方面的变革。韧性城市通过组建专门机构,让这一机构发挥领导作用,同时吸纳多元主体参与,建构了网络合作伙伴关系治理结构。在这一治理结构基础上,韧性城市主要采用了调查、识别、协商和共识四种典型机制,在全面了解城市系统、识别城市风险以及推进对话交流的基础上,建构韧性城市治理共识。韧性城市也形成了分段决策和协同执行的治理程序,将韧性城市治理共识进行精细化层层分解,转换为具体行动方案,并且全面协同地加以落实。韧性理念的嵌入也使城市治理职能发生了变化,在风险的不同阶段,韧性城市形成了应急、复原、创新和适应的治理职能链条,使城市系统能够与风险情境形成适应性平衡。韧性城市在治理结构、机制、程序和职能上的变革最终也体现在价值诉求层面,韧性城市治理致力于实现一套复合价值体系,包括可持续发展、民主治理、文化繁荣与社会公正。

本文建构的韧性城市治理的五星模型具有现实解释力,也存在着进一步发展的空间。一方面,本文通过扎根理论这一质性研究方法归纳了韧性城市治理模式的一般性特征与逻辑,将其总结为了高度抽象化的五星模型,突出了韧性城市治理的共性特征,不可避免地忽略了不同城市在治理过程中实践韧性理念的差异,因此,需要深入的个案研究、定量研究和其他研究方法形成有益的补充。另一方面,韧性城市理论在不断发展,全球范围内韧性城市治理实践也在如火如荼地开展并且推陈出新,理论与实践动态演进和迭代更新导致韧性城市治理研究仍是一个未尽的议题,需要对理论和实践发展动态持续追踪。

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文章来源:本文转自《天津师范大学大学学报(社会科学版)》2023年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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