李铁:城市治理与“精英”逻辑

选择字号:   本文共阅读 395 次 更新时间:2018-01-16 20:11:24

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李铁  

  

   当前,我们在城镇化高速增长过程当中亟待正确认识城市治理问题。我们要站在城镇化大背景下去认识目前的城市政策,问题出在哪里?与当前城镇化发展和城市发展的趋势到底是什么关系?

   一、什么是城镇化进程?

   首先,城市化是农民进城的过程。因为生活在城市里的居民是多元化人口的组合,既有原来的城市户籍居民,又有大量的外来人口。根据统计公报,上海2420万常住人口中有980万的常住外来人口。可能实际情况比这个数字还要高。那么在城镇化进程中,我们怎样治理城市?首先要面对的是人口。我想,这和我们传统的只注重户籍人口服务的城市治理方式有很大的区别。

   从宏观政策角度来讲,十八大、十九大都把城镇化作为非常重要的发展战略,其实质就是如何解决农民进城问题。我们现在有2.8亿的农民进城务工就业,而在农村还有2亿人口待进城,这5亿左右的农民进城,进到哪些“城”?是进到中小城市、大城市,还是特大城市?他们在城市里要怎么样生活?城市政府要提供什么样的公共服务?这些农业转移人口和外来人口为城市做出什么样的贡献?他们未来的消费和投资在哪里?这都是城镇化政策需要关注的重点。

   我过去是研究农村政策的,研究如何解决农村问题,在上世纪90年代中期得出的结论是“解决农村问题的根本办法就是减少农民才能富裕农民”。试想,8亿多农民,平均每人占地一亩多,这怎么可能富裕起来?他们只有进到城里来定居、就业和生活,才会实现农村人均占有的资源和要素的增加。同时进城农民通过城镇化、工业化才可以实现收入的大幅度增长。这是城镇化发展中的关键问题。不了解这个事实,也就无法了解城市治理,无法了解城镇化的本质。

   所以城镇化进程有两个因素,一是农民进城,城市要解决的问题不是锦上添花的问题,更多的是要雪中送炭,是要解决城市的短板,解决对进城农民提供与城镇户籍居民同等公共服务。二是要重视外来人口的低成本发展过程,不能拿城市精英们的标准来要求农民。我们要尊重实际、尊重发展规律,要解决他们生活和就业中所面临的问题,这些问题不是高大上的问题。你们在座的很多人都是学生,即使你们是博士,可以留在上海这座大都市里,你们未来的生活就可以是高大上的生活吗?最近有部很火的电视剧《猎场》,你们看看里面描述的主人公也是经过了很多所谓“低端”的生活、经过了很多艰苦奋斗,才最终成为了一个成功者。在你们进入城市的过程中,一定会要经历低成本发展的过程,这个低成本,对于外来人口特别是农业转移人口人来讲是低成本的就业和生活,对政府来讲也是要对他们提供低成本的服务,而在产业导入的过程中土地方面也存在着低成本的过程。

   其次,城镇化是城乡资源在现行体制下的博弈过程。当然现在在中国用“城乡”这个词描述并不是特别准确。事实上不仅仅是城乡,更是城市和城市,区域和区域之间获取资源的博弈过程。过去我们研究城镇化过程中人口流动时,我们只重视城乡人口的转换。现在我们认为,除了城乡人口外,还有大量外来人口,这些外来人口不仅仅是农民工,而且是城镇间流动人口,包括大学生。虽然大学生在特大城市读书,但是要拿到城市的户籍很难,所以一部分大学生未来可能会在特大城市就业打拼,但是在很长一段时间内,他们仍然是外来人口。这就是我们和现行的户籍管理体制的一个博弈过程。最终目标就是城市政府要给你们提供与户籍居民同等的公共服务。

   最后,城镇化是城乡要素低成本的流动过程。过去三十年城镇化的发展,是通过低成本获取农村资源来解决城市发展的问题。农村要素低成本向城市流动才可以形成工业积累、财政积累。所谓低成本流动就是可以低成本拿地,低成本获得劳动力资源,低成本牺牲农村的环境作为发展的代价。同时在对外来人口提供公共服务方面也是低成本实现的。因为外来人口在城市要有稳定的居住条件,还面临着就业的平等、公共服务的均等化等问题。劳动力低成本并不仅仅指工资成本低,而是当一个城市政府把外来人口排斥在户籍人口之外,那就等于免除了政府要为外来人口提供的公共服务,也就免除了政府提供公共服务所需要的财政支出,这个就是低成本公共服务。

   二、“精英”决策的体制条件

   为什么说城市治理是“精英”逻辑?我们得看一下政策决策者的构成?一是政策决定者,主要是政府官员。而在当前的体制背景下,政府官员调动频繁。有学者对全国官员的任期进行过统计,镇长和县长的任期一般是两到三年,地级市的负责人任期一般长的是四五年,实际上很多都不超过三年。这种频繁的调动决定了政府的决策,从长期行为转化为短期行为。

   二是受发达国家影响较深的官员和学者。他们有一个共同特点,总是以西方上百年城镇化和城市治理的结果作为我们城市发展的参照系,希望城市更好、更高大上。很多政府官员希望在短期内实现城市的跨越式发展,希望很快超过西方发达国家的城市水平。按照这种思路形成的城市发展观和治理方式,我将这些叫做“精英逻辑”。

   三是有一定知识水平的城市居民。大家都经常出国,对城市有更高的要求和设想,给城市设立了一种目标。经常出国或者出国留学回来的人,往往对我们的城市有诸多不满意,觉得我们的城市整体落后。过去是硬件基础设施落后,现在是软件也不行,各方面都落后。他们心里都盼望着城市能不能一下子就建设成像西方国家的城市那样!这种知识分子的思维模式在一定程度上影响了政府的决策行为。

   “精英”逻辑背后有体制背景,体制决定了官员的决策机制,体制决定了政府官员的短期行为、频繁调动等,体制决定了政绩行为。举例来说,如果一个政府负责人想要获得升迁,三年内想得到提拔,那就得干出一番成绩来。一定要做能让上级领导看见的工程。什么样的工程才能让上级领导们看得见呢?做地下的工程一般肯定是看不见的。能看见的东西就会有眼球效应。因此,当城市政府的负责人,第一件事情就是三年任期内要出政绩,政绩当然包括GDP,但是统计数据是可以调整的,像最近辽宁、内蒙虚报财政数据的案例就说明了这个问题。另外一类的城市政绩就是城市治理和建设。吸引眼球的例子有太多了,比如搞大广场、生态公园、大马路、绿化带,建一个豪华漂亮的政府大楼,这些就是精英逻辑的产物。政绩工程可以博得眼球的冲击,如果上级领导来了也会感觉非常好,这就是可以看得到的政绩。

   中国的土地财政制度支撑了政府官员的短期行为,决定了政府官员们搞政绩工程的财政能力。只要有大量的土地出让去搞房地产的发展模式,那就可以产生支配短期行为的财政收益,就可以有能力调动资金来实现城市梦。当然这只有在中国的城市管理体制下才可以实现,在国外做不到。因为国外的税收是长期的,政府的行为还受到议会监管。

   “精英”城市设计的利益机制:第一,计划经济思维的规划师存在着理想的城市模型。很多人都认为城市是规划出来的,可实际上,研究城市发展历史的都知道,大多城市并不是规划出来的。虽然城市需要规划,但城市是在市场经济条件下和特殊历史条件下,自然而然生长发育。城市空间的选择和战略位置的确定,有市场的原因,也有历史的原因。为什么我们总觉得城市是规划出来的?因为我们学习前苏联的计划经济模式,就是希望要按照主观的思维方式设计城市、规划城市。但是对于城市的老城区,例如像上海的老租界、浦西怎么规划和设计?在空间密度已经很高的情况下只能顺势而为,或者在现有的基础上进行城市更新。但是按照一张白纸设计出来的新区、新城很难说是成功的城市设计案例。因为这是按照主观的计划逻辑思路设计的城市。在传统的规划设计师手里,在中国计划经济模式下,城市规划和设计是不考虑成本的。

   第二,学习发达国家城市发展模式的思维逻辑。现在全国许多城市,都请一批国外的规划设计团队来做城市规划,这些设计团队打着国外旗号赚着中国人的钱。看国外设计师以及一些国内的大学,按照国外的规划模式在国内城市复制规划样本,用一些条条框框来规划,这些都是洋逻辑、洋理论,这些洋逻辑、洋理论怎么可能和我们的城镇化发展进程、城市治理的要求相吻合?肯定是有非常大的差别!而这些聘请国际团队按照规划标准想象出来的城市以及和政绩相结合创造出来的城市比比皆是,各种新区模式,各种新城模式都有这种类似的地方。

   第三,以房地产为导向的城市发展模式。在超大城市,大家都特别关心房价问题。房子可以卖出好价钱取决于两个因素,一是在什么样的地段,二是用什么样的设计。当然地段是第一位的。配合好地段,我们也要有好的设计,你要把自己的女儿嫁出去,总得打扮得漂漂亮亮,这样才可以找到一个好郎君。房子也是如此,为什么这么多城市愿意搞房地产?因为这里有利益机制。好的地产项目要卖了好价钱,政府的土地出让金就会高。而政府用土地出让进行基础设施建设的时候,就要做好漂亮的景观大道、公园水系、生态工程等,然后再配合地产销售。地产商和政府的双重利益驱动形成的思维逻辑是,卖地要卖出好价钱,就要营造视觉形象,有了好的视觉形象,既满足了政府的政绩要求,也为开发商抬高房价获取好的收益创造了条件。这就是中国城镇化背景下特殊的城市发展模式,以房地产为主导的发展模式。我们和全世界其他城市相比较可以发现,中国的城市化进程中,人的城镇化进程滞后于物的城市化进程,而物的城镇化进程甚至已经超过了一些发达国家。

   当然在城市建设和治理过程中,我们仍有很多的短板,比如,我们的自来水不能直接饮用?我们的排污设施、管道设施、垃圾处理设施和国外都有很大的差距。因为注重表面性的视觉城市发展和房地产主导模式,使我们的城市丧失了很多。比如,我们丧失了实体经济的发展,因为靠卖房子赚钱肯定比实体经济赚钱来得快;再如,丧失了服务业的发展、品牌的提高,导致城市生活的不方便。

   三、“精英”治理有什么表现?

   “精英”治理主要表现在以下几个方面:

   首先,城市洁癖。城市建设跟家庭装修是一样的道理,先不说人有洁癖,就只说房子有洁癖,那就容不得一点的杂物。有的人是家里不允许有保姆,不允许有外人。有的人是家里的东西不能乱放。毕竟家庭是封闭的单元,而城市是开放的空间。我们的城市管理者和城市设计者也大多都有城市洁癖。看不得城市在城镇化高速增长过程中有一丁点的“乱”。所谓“乱”就是店面不够规范,摊位摆放的不够层次,摊贩的价格和卫生状况与政府要求有一定差距;对于产业的要求也比较苛刻,只能允许所谓高端产业,不能发展低端产业。

   我们过去的城市大多受典型的计划经济影响,在北京就是单位大院经济,地方是国企大院经济,街区经济很不发达。上个世纪80年代我们还在学校念书的时候,满大街找不到饭馆。现在到处都可以找到饭馆,为什么有饭馆?市场会根据社会的需求自动进行补充。现在在北京,全国各地的餐饮特色都可以吃到,因为市场要服务于旅游人口和外来人口,上海也是如此。即使对本地居民,总吃单位食堂也需要换地方调剂口味。比如在交大校区生活,如果天天吃食堂就烦了。周围有没有别的小饭馆,饭菜既便宜又合胃口,肯定有。但这些小店肯定是低成本的,也肯定不是城里人开的,是外地人口在这里经营的。虽然他们在管理上、形象上肯定不符合“精英”的洁癖,但社会和居民有直接的需求。

二是城市缺乏包容。作为城市的居民当然在社区里不希望有外来的中低收入人口和我们住在一起。因为与大量外来人口特别是农业转移人口生活在同一个空间里,就会感觉不安全。为什么中国的单位大院到现在变成了房地产大院,就是因为城市居民都希望有一个相对清净的、人以群分的环境。可是,城市里面不可能只有高端人口,因为高端人口也需要中低收入阶层提供的就业服务,比如富人家里要有保姆、司机,要有各种服务人员,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:澎湃新闻

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