陈峰:国家基础权力:概念与运用

选择字号:   本文共阅读 8572 次 更新时间:2023-06-23 21:31

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陈峰  

 

介绍

国家基础权力是迈克尔·曼国家理论中的重要概念,首见于他1984年发表的论文《国家自主权力:起源、机制和结果》。据他后来说,他写这篇论文有两个目标:第一,确定国家自主权力的来源;第二,评估国家实际拥有多少权力。第二个目标导致了他区分两种形态的国家权力——专断权力和基础权力。毫无疑问,基础权力是这篇论文中最核心的概念。曼认为,基础权力的形成是理解国家建设的关键。欧洲封建国家向近现代国家的演变过程,表现为国家中央权力在地理空间中的扩展,推动了基础权力的发展。组织手段、后勤技术和制度设置构成了基础权力的基本要素,提供了控制和协调民间社会的主要机制。

然而,在曼论文发表后的20多年里,学界对基础权力这一概念并不十分重视。虽然有些研究会引用这个概念,但鲜有深入探讨概念本身和进一步“概念化”的努力,以基础权力为分析框架的实证研究并不多见。许多学者在论文中提及这一概念,但仅视其为一个可以概括或指代国家特定权力设置和行为的便捷术语,似乎预设其含义不言自明,无需阐述;也有学者过度延伸基础权力概念,囊括比较政治研究中的国家与社会关系、官僚机构、社会控制、国家动员等诸多现象,模糊了基础权力的确切内涵。但在最近10多年,因全球化而加剧的政治、经济、社会、环境危机,使世界各国面临多重挑战,国家基础权力日益成为国家应对挑战、实行有效治理的关键。在这个背景下,基础权力的研究开始受到关注。一些学者致力于基础权力的概念化和操作化,揭示这一权力的不同维度,赋予其更丰富的内涵,从理论上强化这一概念。更多学者将这个概念运用于实证研究,重新解释国家建设的意义,探讨影响国家权力实施控制、治理和执行政策的基础条件。

基础权力的含义究竟是什么?政治学者是如何将基础权力概念操作化的?基础权力如何用于实证研究?基础权力概念对中国研究有什么意义?本文通过解读曼的基础权力概念和梳理相关文献来回答这些问题。

一、从“战争造就国家”到“国家基础权力”

曼将国家权力区分为专断权力和基础权力。前者是指国家精英无须与市民社会商议而采取行动的独断权力,是一种不受制约、凌驾于社会之上的权力(power over society),后者是国家实际渗透市民社会并在其统治的疆域内执行行动的能力,是一种经由社会的权力(power through society)。就理论渊源而言,曼是折中主义的,其专断权力概念同马克思主义传统中强调国家权力自主性的学派密切相关,即认为国家权力的行使独立于阶级或其他社会行动者,不受它们的制约和影响;而基础权力的概念则来自韦伯的传统——把国家视为一套在疆土内实施控制并规制社会关系的制度。曼通过两种权力的区分试图去解释国家类型的广泛历史差异。在他看来,历史上不同国家因专断权力和基础权力强弱不等而形成了四种国家类型:两种权力都弱的是封建国家 (如中世纪的欧洲);专断权力强、基础权力弱的是帝国;专断权力弱、基础权力强的是现代资本主义民主国家;两种权力都强的是威权国家(如苏联式的威权主义)。通过这个分类,曼为我们提供了一个具有巨大多样性和精妙的“权力”领域:四种类型的权力的每一种都可以沿着四个单独的维度进行分级(即密度、广度、专断、基础)。曼通过追踪这些权力的发展方式,以及特定组织和领导人在这些维度上如何增加或丧失各种类型的权力,提供了对早期的宗教、经济、军事和国家权力产生的深刻理解,以及观察国家形成的不同视角。

曼对国家权力的这种区分,特别是基础权力概念的提出,是20世纪80年代西方讨论国家形成(state formation)问题中的重要理论贡献。当时西方学界最有影响力的国家形成理论是查尔斯·蒂利的“战争造就国家”说(war made the state)。我们可以通过简单比较蒂利和曼的观点来理解后者为国家理论提供的独特视角。蒂利认为战争是封建世袭国家向现代国家转型的催化剂。在他看来,现代国家三个主要特征——管制和渗透、提取、强制——都因战争而产生。封建君主之间的战争主要靠国家向商人借贷筹措军费,雇佣农民作战。但随着战争日益频繁和规模扩大,靠雇佣军已难以应对,建立常备军成为克敌制胜的必要条件。要建立常备军就必须解决两个基本的资源问题:财政和人力。蒂利认为,封建国家为解决这两个战争引发的困境而采取的两项措施——税收和征兵——奠定了现代国家的基础。税收由国家向个人或团体实施,确保国家有及时和稳定的岁入。征兵就是国土内的民众动员,以保持军队稳定的战斗力。为了保证有效税收和征兵,统治者就必须知道百姓住哪里,国土中每个区域的人口数量是多少。为了达到这些目标,统治者不仅垄断了暴力,禁止民众拥有武装,实行强制交税,还建立了多种制度和工具来统计、追踪和监控人口状况及变动,比如人口普查、住房编号等。蒂利认为这些做法是现代国家制度的雏形。

如果从曼理论的视角看,蒂利所讨论的税收、征兵及相关的实施举措实际上就是国家“基础权力”,而这些基础权力的形成恰是国家造就的主要特征。但蒂利并未做这样的概念区分,他的关注对象是国家的中央权力,也即曼所说的专断权力。在他的论述中,税收、征兵或其他举措被视为是专断权力的衍生功能。也就是说,虽然他原创性地认为封建君主国家因战争需要动员和渗透社会的过程催化了国家形成,却没有清楚说明国家权力的构成和运作基础,因此不能解释为何有的国家能有效控制疆土、渗透社会、抽取资源,有的国家却不能。曼的基础权力概念为深入理解国家形成提供了一个不同的视角。他赞同战争和地缘政治是解释国家造就的重要因素,但他认为一个高度集中和专断的国家或许能在战争中击溃对手,却未必能在自己的疆土内建立强大的权力网络,实行有效控制和治理。在他看来,国家政治和行政的高度集中并非决定国家强度的唯一因素,基础权力亦是国家强度的重要来源。基础权力确保国家能够规范和强制地调节既定的社会和领土关系,使国家权力普遍化和垄断化。因此,基础权力的发展是国家形成不可或缺的环节。

基础权力关乎国家权力在疆土范围内的实施。在欧洲专制主义时代,君主帝王虽然至高无上,专断强横,但其权力却难以触及疆土的每个角落。曼用《爱丽丝梦游仙境》中动辄要砍人脑袋的红桃皇后比喻君王的专断权力——虽然红桃皇后专横跋扈,但只要你不在她的视野之内,她就拿你没辙。换言之,君王虽拥有毋庸置疑的专断权力,却未必能在统治疆域内随心所欲地实现其意志,除非拥有相应的实施手段,也就是基础权力。托克维尔《论美国的民主》中有一句话生动地道出了两种权力形态的差别:“在专制主义国家,君主有权即时惩罚他所发现的任何错误,但他不能自命不凡地以为他能随时看到他应予处罚的所有错误。”中国老话“天高皇帝远”似乎也表达了专断权力的限度。

曼在他的巨著《社会权力的来源》中深入探讨了基础权力的历史发展。在第一卷中,他指出印刷术提高了识字程度,促进了文化普及;教育的发展使得大量平民学生进入国家官僚机构的非贵族中间层次;交通手段的改善让越来越多有文化的人能够跨越空间获得信息;共同的基督教信仰和民族共同语言的形成促成了文化的同质性;等等。这些社会、经济和文化的发展构成国家形成的基础设施。用曼的话来说,国家对特定时空中已经存在的社会效用的获取及利用使国家获得基础支持。但是,基础设施不等于基础权力;后者可以理解为“精英深入市民社会的重要方式”,不仅包括国家直接渗透社会实施政策的官僚和强制性机构,也包括国家与民间社会互动而建立的规范和制度安排。在《社会权力的来源》第二卷中,曼强调,基础权力是“前几个世纪推动的社会生活政治化”,权力网络转向国家领土、控制、社会生活国籍化,社会身份和利益地域化的结果。这一权力是在专断权力与民间社会的持续谈判和冲突过程中发展和扩大的,因此,现代国家的优势就是拥有广泛的基础权力。曼甚至认为:“基础权力是国家常规化权力的本质。”

二、基础权力的维度

虽然曼将基础权力精炼地定义为“国家实施渗透公民社会并在整个过程中实施后勤政治决策的能力”,并且论述了这一权力的历史发展,但他本人并未明确指出作为一种区别于专断权力的权力形态,基础权力究竟包含哪些维度。有学者认为他的基础权力概念包含两个维度:空间和关系。

(一)空间维度

曼认为专断权力和基础权力最大的根本区别之一是:前者是中心化的(centrality),而后者是领土性的(territoriality)。领土性表明基础权力的空间维度,即这一权力体现中央权力对其统治疆域的实际控制。从这个角度看,基础权力是专断权力的延伸,是一套国家在领土中实行协调、控制、分配和建构的组织网络以及政策执行的制度手段。曼认为,对领土的实际有效控制是国家基础权力最显著的表现,欧洲历史上的帝国和封建国家往往缺乏这种权力,因而对边陲地区的统治经常鞭长莫及、力不从心。基础权力的空间性还包括这一权力范围的扩展和对社会渗透的程度。基础权力的范围随时代变迁而扩展,从最初的税收、人口普查到社会控制、公共安全、教育、社会福利以及其他各个领域。现代国家基础权力的发展引发了人们对国家权力扩张的警惕。正如曼所说,西方社会批评国家权力扩张时,针对的往往不是专断权力,而是基础权力。因为基础权力直接渗透和嵌入社会,其运作与人们的利益和生活密切相关,是公民和国家相遇与互动的场域。人们对政府的批评,往往同他们与基础权力接触的经历有关。

(二)关系维度

既然基础权力的构建和运作与民众利益密切相关,这就涉及基础权力的第二个维度:关系。曼认为基础权力处在各种社会关系的网络之中(如阶级、地方势力、宗教、社会团体等),它不仅使国家能够渗透社会,也让公民和政党在这个过程中学会了渗透国家,所以曼强调基础权力是“双向道”(two way street),通过这种双向互动,国家成为民族国家,形塑了公民意识和身份认同。有学者指出,“双向道”的比喻体现基础权力是立足于国家与非国家行为者之间的“组织交织”(organizational entwining),是国家根据民间社会同意和合法性而建立的合作协商权力。同时,如曼自己所说,基础权力关系性的形成反映了西方历史上专断权力和民间社会关系的辩证发展:专断权力为了渗透社会,必须向社会投入资源,建立基础权力,而基础权力与民间社会的合作和融合增强了社会权力,削弱了专断权力。吉登斯曾表达了相似的逻辑,即依赖于社会活动动员的行政权力,必然会增加统治者和被统治者之间的互惠关系;维丝认为,这种关系构成了以国家与民间社会团体协商合作为基础的权力网络;塔罗强调,正是这种国家和社会的双向互动,使得国家成为代表公民内部群体意识以及独特外部利益的民族国家。概言之,基础权力的关系维度显示这种权力不仅有强制的一面,同时也有合作和赋权的一面。曼的基础权力“双向道”观点与“国家中心论”的视角形成对照,在他看来,虽然国家机构和参与者仍然是分析的起点,但权力取决于与广泛的社会群体建立的关系的性质。这一视角可以使研究者跳出国家与社会二元对立的辩论,探讨两者相互作用的各种形式。

需要指出的是,虽然曼的基础权力具有空间和关系两个维度,但他并未清晰区分空间控制和社会控制的关系。他的定义是强调基础权力的地域性质,着眼于国家机构从中心向外围辐射并行使控制权的能力,没有澄清控制领土是否包括了控制社会关系,不过他对“社会”这一概念空洞性的批评,似乎暗示了他认为空间控制涵盖社会控制。但从事实证研究的学者认为,空间和社会的区分至关重要。即使一个国家可以在最偏远的地区建立警察局、学校或其他机构,也未必能保证有效控制社会;控制社会涉及国家与社会更复杂、更多面的互动。因此,学者们指出,如果接受曼本人的“社会是由多个重叠和交叉的社会权力网络构成”的观点,那么社会控制和空间控制就必须从分析上区分开来。

此外,我们必须注意的是,曼有关基础权力“双向道”的论述,主要基于西方国家建构的经验,强调现代国家中基础权力的发展越来越依靠与民间社会的谈判、协商和合作,据此他指出了西方国家自主性弱化的趋势。虽然基础权力的双向属性未必适合威权体制,因为在这类体制下,基础权力更多地表现为国家自上而下的直接控制,包括统合和利用社会组织来达到政策目标。但有研究第三世界政治的学者指出,曼关于专断权力和基础权力辩证关系的逻辑也适用于威权国家:当基础权力运作必须越来越多地依靠社会力量时,相关的协商合作安排就可能为民间社会的发展创造条件,对专断权力构成限制,因为这些安排会要求国家承担互惠义务,具有制约专断权力的效果。

三、基础权力作为一种研究视角

如果说基础权力概念的理论主旨基本是明确的,那么,相当长时间以来,运用这一概念的实证研究却十分缺乏。20世纪末至21世纪初,一些社会科学家开始关注基础权力的重要性以及对实证研究的意义。比较政治学者对基础权力的兴趣与学界当时关注的若干重大问题,如国家失败、民主化的巩固、发展困境、国家治理等密切关联。基础权力被认为是理解这些问题的一个重要视角。为了将其建构成一个具有解释力的概念工具,比较政治学者首先将基础权力置于比较政治有关国家角色研究的脉络中,揭示这一概念与现存文献的联系。与此同时,一些学者试图将基础权力概念操作化,使之成为可衡量的变数。更多的学者通过实证研究探讨基础权力对国家治理和政策实施的影响。比较政治学者索尔菲归纳了当前文献中基础权力研究的三种视角。以下部分以他的梳理为基础,补充他未涉及的相关文献,评述这些研究视角。

(一)国家能力视角

这一视角试图将基础权力和比较政治学的“国家能力”文献衔接起来。20世纪80年代中期开始,比较政治学者重新审视国家在政治经济发展中的作用,“把国家带回来”成为时尚,国家能力成为最热门的概念之一,吸引了许多研究者。国家能力体现为国家垄断暴力、执行合同、控制民众、规管机构、提取资源以及向公众提供公共产品的程度和效率。专业化的官僚机构和国家的自主性被视为影响国家能力的关键因素,前者指政策执行的能力,后者指国家在不受社会行动者影响情况下的施政能力。比较政治学者将国家能力作为解释经济社会发展、民主化和民主的巩固、社会福利供给、公民权利建设等问题的重要变量,产生了大量优秀的成果。但是,国家能力的研究较多关注国家层面的发展战略和改革,因而观察重点往往在于政府高层决策、官僚机构的政策执行和实施能力,以及国家处理与关键社会利益集团关系(如商会、工会等)的能力,忽略了从能力角度分析国家权力在社会基层的运作以及与民间社会的关系。

从国家能力的视角分析基础权力,就是将这一权力视为行使控制的能力,而衡量这种能力程度的主要方法,是评估国家掌握的控制社会和领土的资源。研究革命的专家戈德斯通最简洁地表达了以资源为中心的能力视角:“基础权力的程度对应于领导者可用于追求目标的资源。”从这个角度看,基础权力具有可配置的属性,国家可用于配置的资源越多,基础权力就越强。索尔菲指出,现存研究中,学者主要从两个层面考察基础权力的资源:财政和制度。

财政是研究国家能力最常用的指标。在《社会权力的来源》一书中,曼通过追踪政府岁入和支出的变化,来评估欧美国家基础权力的程度。他认为国家岁入数据有助于我们了解国家与社会其他权力行动者之间的关系,揭示国家向社会成员提取资源时的自主程度,而国家支出则“透露出国家的职能”。他在《社会权力的来源》第二卷中分析了1870—1910年间欧美国家的财政状况,发现国家用于地方的民用支出大幅度增长,包括交通、教育、邮政以及行政管理和法律治安等领域。这种基础结构的增长“使得国家能够把物质性和象征性的通信遍布领土内。从财政角度来看,这是国家职能在这一阶段最大和最普遍的延伸”。许多比较研究的学者也都借助国家财政数据来评估国家基础权力能力。

基础权力也体现为制度和组织资源,即控制和监管社会和领土的机构,如基层官僚、警察、税收和统计部门以及政府控制的群众组织等等。这些机构对于执行和实施国家政策具有决定性的作用,其数量及在国土的分布范围影响到国家施政的效率和程度。索尔菲本人有一项研究显示了基础权力组织资源的重要性。在拉美地区,智利现代化程度较高,重要原因之一是国家重视教育。索尔菲分析了智利19世纪以来初阶教育的发展,发现1845年以来实施的国家教育监察制度是国家依赖的重要基础权力,对实现普及教育的目标起到了关键的作用。教育监察员是国家委任的专业人员,负责监督各地区执行国家教育规划的进展。监察员职权范围的扩大和执行程度的强化使得国家能够有效渗透教育领域,形成系统化的教育制度。智利的地方官员包括教育官员都由中央政府任命,按国家意图实施教育普及政策,体现了国家基础权力的运用,是智利现代化发展在拉美领先的一个重要因素。

基础权力还体现为国家动员和组织社会力量的能力。索尔菲以斯科特·斯特劳斯对卢旺达种族清洗的研究为例,显示了基层组织资源对推动国家特定政策的重要作用。像绝大多数非洲国家一样,卢旺达无论从哪个意义上看都是一个“弱国家”。它是如何做到有效地动员各地民众参与对图西人的迫害的?斯特劳斯发现政府之所以能在不同地区统一地实施种族灭绝政策,重要原因之一是卢旺达国家机器在地方上拥有一种特殊的组织网络。自前殖民时代以来,卢旺达就一直有实行强制义务劳动的传统,民众必须分别加入两个无偿劳动项目。这些项目使得国家的民众动员常规化,成为国家基础权力的重要资源,有助于国家权力的触角进入地方和基层。这一特定的组织形式给了强硬派胡图领导人强大的动员工具去实施种族清洗政策。斯特劳斯的研究显示卢旺达政府在种族清洗中依靠的基础权力主要是组织性的,而非财政性的,也就是说,在财政贫穷的国家,亦可以因为拥有特定形式的基础权力而有效实施政策。

能力视角注重国家可配置的资源,但诚如有学者所批评的,这个视角过于静态和机械,似乎假设每项资源增量都理所当然地成为相应的国家权力增量,忽视了国家的内部动量(internal dynamics)对能力的影响,也未考虑资源是如何转化为权力的。国家权重的视角弥补了这一缺陷。

(二)国家权重视角

如前所述,基础权力的空间性体现为中央权力对其统治疆域和社会的辐射,而这一功能的实现有赖于国家的渗透能力。国家权重视角从国家渗透和影响社会的程度或效果去评估国家基础权力,这一视角要求关注社会力量网络和人们的身份认同如何通过与国家的互动而转变,并追踪辐射性国家机构和其寻求控制的社会之间的复杂关系。

在比较政治研究中,很多研究革命、内战和叛乱的学者十分关注国家权力的空间维度。比如,有学者认为非洲国家的动荡、内乱和失败,很大程度上是因为政府权力无法进入远离权力中心的地域,使叛乱或分离运动有了空间;也有研究指出,哥伦比亚政府无能力在其疆域内建立法律权威和民众的合法性认同是政局不稳的根本原因。斯考切波指出,国家民政系统在社会底层的失效是社会革命的原因之一。米格代尔亦强调,虽然一些第三世界国家政府在全国实行统治,但其地方机构的表现较差,社会控制严重碎片化,阻碍了国家施政。近年有关崩溃国家的研究也引起了学者对基础权力的兴趣。罗特伯格认为,失败国家往往是那些无法控制边缘地区、在大片领土失去权威的国家。国家失败的程度可以通过其政府实际控制的本国地理范围来衡量。所有这类现象都可以在曼的概念框架中理解,即可以归结为国家触角未能在空间上伸展到其全部统治地域,或者未能对社会实行有效控制和治理,也就是说,国家缺乏基础权力。

国家权力的空间辐射可以在社会的不同领域加以观察。索尔菲引用了欧根·维伯20世纪70年代出版的《农民成为法国人》,该书并未提及基础权力,但索尔菲认为这本著作为我们理解国家基础权力的作用提供了出色的范例。维伯的研究探讨了19世纪后期法兰西国家在转变农民身份认同和自我定义中的角色。他首先指出,即使一个国家有强大的基础性资源和专断权力,也不意味着它能把权力伸展到广大农村地区。在普法战争(1870—1871)之前,法兰西国家虽然具有强大的中央官僚行政机构,在农村地区却没有“权重”。在革命后的100多年甚至更长的时间里,数百万农民似乎生活在静止的世界中,他们的日子与前几代人几乎没有什么不同。他们远离正在到来的现代化,毫无国家认同和公民意识。普法战争的失败促使法国政府实施宏大的菲欣纳特计划(Freycinet Plan),这项计划旨在将政权的影响力扩展到广大农村,在未来几十年中将农民变成具有国家认同的“法国人”。维伯认为,国家通过三项举措渗透并改变农村。第一,开展交通革命,将铁路和公路建到农村地区,使之与工业中心和现代市场连接,改变农民的经济活动方式;第二,普及教育,大规模地建立中小学和幼儿园,推广法语 (之前各地农民使用不同的方言),传播新的价值观,改变旧的等级观念,加强国家认同;第三,实行普遍兵役制,迫使农民学会法语军事命令和符号,军队生活让农民摆脱了昨日的世界。国家强势进入农村,深刻地改变了农民,他们放弃方言,使用法语,认同自己是法国人。因此,维伯认为19世纪后半叶国家权力向农村延伸强化了法国社会的同质化和凝聚力,是理解法国农民国家认同形成的关键。

玛丽·沃恩对墨西哥革命后教育的研究体现了同样的视角,不过她同时关注了基础权力建设过程中的社会反抗以及这个权力的限度。20世纪30年代,革命后的墨西哥国家领导人坚信,为了整合、统治和发展,首先必须改变文化,而普及教育是一个重要途径。为此,政府实施了一个雄心勃勃的“社会主义教育”计划,试图通过教育实现农村人口现代化,塑造革命后的公民国家认同。沃恩的研究表明,革命后的联邦教师是国家建设的重要工具,是人格化的国家的辐射性机构。所以她的研究重点关注国家决策者、教师和村民的互动,通过分析国家意图和结果之间的偏差来评估基础权力的影响程度。沃恩认为这场重塑墨西哥文化的革命的意义不在于实施了“社会主义教育”计划,而是在于围绕这一计划展开的国家与社会之间的对话。沃恩最具原创性、最有意义的发现是一个明显的悖论:学校成功灌输了官方的价值观,却同时也为社区提供了抵抗国家行动创议的话语工具,因为革命后的教育提供了一种语言,让请愿者可以正当地表达不满和寻求政府的救济。沃恩的证据显示,虽然国家的教育计划培育了民族主义,扩大了执政党的基础,但却遇到了许多地区村民的选择性抵制,迫使教师放缓实施教育部的若干法令并调整做法,而不同地区对教育改革的反应同它们的种族构成、参与1910年革命的历史、原先的教育体制以及和市场的关系等因素有关,这些因素构成了掣肘基础权力的社会权力网络。可以说,沃恩的研究出色地体现了基础权力的“双向道”属性:国家利用学校和教师促进了国家认同以及新的正义观和发展观,但仍然让农村社区保留了地方身份的空间,让村民有发声的机会。

上述例子显示,权重视角关注的是基础权力的效果,这就带来了一个方法论问题:这个效果如何衡量?当维伯指出国家权力向农村渗透改变了法国农民的身份认同时,当沃恩证明墨西哥政府的教育政策提升了民族主义时,他们是否排除了其他可能的因果解释呢?比如,这些变化会不会是社会整体现代化的结果?如何区分国家权力和现代化的影响力?因此,以效果来衡量基础权力的权重,似乎很难避免不同解释的挑战。

(三)次国家差异视角

国家权力在领土内并非同质分布的,其渗透社会的触角在地理上是不均衡的。中央政府可能对某些地区控制较强,而对另一些地区控制较弱,这种控制能力的地区差异是理解某些社会现象的重要因素。可以说,地区差异的视角本质上是从国内地区的层面来评估“国家权重”的效应。次国家比较的一个重要意义是提供了确定国家权重作为独立解释变量的方法,弥补了这一视角在解释个案时的局限。

国内不同地区政策实施的差别是学者经常关心的问题,有学者试图从基础权力的角度寻找答案。莱佛斯等对埃塞俄比亚“生产安全网络计划”(PSNP)的研究就是一例。这项2005年开始执行的庞大计划向公民提供现金和食品,换取他们参与公共工程,同时也为无法工作的少数人提供无条件的直接援助。其目标是通过公共工程来建设社区基础设施,并改善贫穷人口的生计和提高家庭生产力。地方政府在执行这个计划时面临两个挑战:一是能否掌握足够的信息选择住户,同时限制强大的地方参与者的不当影响;二是处理计划的建设发展目标与扶贫意图之间反复出现的紧张关系。莱佛斯认为基础权力状况直接影响到不同地区如何应对这些挑战。

他指出,在国家实施社会转移分配时,基础权力的三个方面起关键作用。首先,国家需要有相应的财政、技术和人力资源来实施计划。具体而言,就是实施PSNP所需的人员配备和实施结构,以及与当地居民互动所需的道路、运输和电信基础设施。其次,国家基础权力的运作要求政府可以确保低级官员坚持执行计划,要到达此目的,就需要有严格的绩效评估,塑造下级官员的信念,以及实施处罚的威胁。最后,基础设施的权力取决于国家与社会的关系。有效的基础权力不只体现为国家对社会的控制,而且还需要国家与社会的合作。在国家干预被认为合法和得到社会认可的情况下,政策执行会相对顺利。通过比较奥罗米亚(Oromiya)和提格雷(Tigray)两个地区的政策执行过程,莱佛斯发现执政党扩张的特定空间格局,以及表现为政党、国家和社会权力关系特定配置的基础权力,影响了PSNP计划的执行。在提格雷,计划执行相对有效,因为地方党政框架整合了公民社会,对当地人口进行了严格控制,并利用党政体制动员人口进行住户选择和定位。在奥罗米亚,党政机构缺乏社会根基和合法性,执行能力受到掣肘,党政机构只能依靠宗族组织来弥补自身的局限,将住户选择的任务交给宗教领袖,结果严重影响计划执行的有效性和公正性。

同样,学者也通过比较一国之内的不同政策领域来评估基础权力的作用,比如克莱尔·杜佩和朱莉·波拉德对法国教育与住房政策的比较研究就是个很好的例子。他们的一个重要贡献是指出基础权力“能力”和“权重”区分在政策研究中的意义。如前所述,能力强调国家可支配和处置的资源;而权重着眼于国家的实际干预措施,即政府实际部署的资源,以及渗透到此国家层面的群体和个人的程度。为深入理解“权重”(或国家运用资源的方法),两位学者提出了“协调”和“知识”两个维度加以补充。前者指国家协调和影响次国家层面的非国家行为者的能力,后者指国家实施政策时对非国家行为者活动的了解,即知道非国家行为者在执行和国家有关的政策时在做什么。根据这个视角,杜佩和波拉德认为法国在教育与住房两个领域都具有较强的基础权力能力,体现在规范、法律、行政和财务资源诸方面。但是,如果从权重角度看,特别是加入“协调”和“知识”两个维度,就会发现国家基础权力的限制。这项研究显示,在教育和住房两个领域,法国的基础权力都存在严重的协调和知识不足的问题。中央政府在两个领域实施相关政策时,缺乏有效协调地方当局、教师和开发商使其配合执行的必要机制;与此同时,政府对区域教学支持计划的运作和财务不甚了解,对针对开发商的财产税激励政策的成本和效果认识不足,缺乏知识工具予以评估。因此,两位学者认为,评估基础权力,不能只看资源配置,还要看资源的使用方式,从这个角度看,法国政府在教育和住房两个领域的基础权力仍然相当有限。两位学者强调这个视角也适合评估其他公共政策领域。

次国家基础权力差异也是研究叛乱和内战的重要视角。叛乱、内战往往开始于特定地域,所以地区基础权力控制程度的差异成为一个关键的解释因素。古德温认为以前对革命的研究缺少地区维度,在他看来,革命和叛乱不太可能在国家实行有效治理的地区内发生。古德温对国家基础权力的理解,侧重于控制地区的国家强制能力,而这种能力在不同地区的分布很可能是不平衡的。国家控制相对薄弱的地区往往成为革命者起事的土壤。这一视角也适用于解释中国第一次国内革命战争时期“红色根据地为什么能够存在”的问题。

四、基础权力的跨国比较

在跨国比较研究中,基础权力概念同样具有重要意义,因为在有些学者看来,它是造成国家之间政治发展某些差别的重要原因;与此同时,也有学者反过来探讨国家不同形式的政治发展如何影响基础权力的形成。

马蒂亚斯·冯·豪的研究试图通过比较墨西哥和阿根廷的经历探讨基础权力在构建民族主义意识形态和政治合法性中的作用。19世纪末,主导两国意识形态话语的是自由民族主义,这一话语强调政治和领土意义的国家,希望通过文明的进步实现国家团结。20世纪30年代开始,自由民族主义让位于大众民族主义。后者从文化层面理解国家,主张通过统一和强化国家认同实现国家团结。那么,为什么墨西哥的卡尔德纳斯政权能够成功地将大众民族主义植入体制中,使之成为国家的主导意识形态,而阿根廷的庇隆政府却无法实现相同的目标?豪的解释是,国家基础权力的扩展和意识形态转型在时间上的同步性,有利于促进国家新意识形态的制度化,但如果在意识形态变化之前,基础权力已预先在位,就可能成为政权推广大众民族主义的障碍。为了阐述这个论点,豪首先指出国家基础权力不仅体现为资源提取能力和后勤技术,还包括组织化的说服和渗透性的文化设置(指相应的机构设施、资源、传播网络以及生产和传播意识形态产品的规则)。为了评估文化机构的影响力,豪把焦点放在教育这个生产和传播意识形态的主要机制上。他的研究显示,墨西哥革命(1910-1920)后,旧政权崩溃,原本就很弱的基础权力也随之解体。20世纪30年代开始,卡尔德纳斯政府在转向大众民族主义意识形态的同时,开始大力扩展基础权力,其中包括建立国家的文化和教育机构。国家直接介入广播和电影领域,统合学校系统,实施国家制定的教育大纲,所有这些渗透性举措都推动了意识形态的转型,使得大众民族主义成为国家话语。阿根廷的情形与墨西哥形成对照。庇隆执政时,虽然控制了中央权力,却无法撼动早已存在的较为强大的基础权力。在教育领域,学校系统及教师已形成强烈的专业自主性,反对国家干预课程设计,用各种策略颠覆政府的教育计划;与此同时,他们仍然信守自由民族主义理念,抵制大众民族主义。因此,他们成为阻碍阿根廷意识形态转型的主要力量。豪的结论是,虽然从国家能力角度看,阿根廷强于墨西哥,但基础权力的有效性还取决于国家行政当局的目标是否得到国家辐射性机构内行为者的认同和执行。基础权力受到国家精英和非国家行动者、行政当局和辐射机构之间关系的制约。

研究东南亚政治的比较政治学者丹·斯雷的一项研究探讨了基础权力和民主的关系。西方工业化国家在历史发展的过程中已形成了民主体制下的强大基础权力。所以一般而言,学者认为西方的民主和基础权力是齐头并进的。但在第三世界,情况完全不同。斯雷特指出了一个重要的现象:在第三世界,无论在哪里,都很难找到既有效又问责的政府。在亚洲、非洲、拉丁美洲,几乎没有哪个国家经历过曼描绘的欧洲那种专断权力衰退和基础权力上升的发展阶段。前殖民地国家在独立甚至建立民主制之后,绝大多数都面临基础权力薄弱的问题,而少数基础权力较强的国家则缺乏民主治理。斯雷特以东南亚国家为例,菲律宾、泰国和印尼有过较长时间的民主经历,但在实行民主时期,这三个国家都未能建立有效的基础权力;相反,它们建立有效基础权力的最佳时期恰恰都是在威权时代。与此同时,新加坡和马来西亚两国虽然基础权力建设可圈可点,但却长久维持威权统治。概言之,东南亚的国家要么是缺乏基础权力的软弱的民主制,要么是有较强基础权力的威权制。由此,斯雷特提出了这样一个问题:在第三世界国家,基础权力和民主问责两者是否真的无法相容?

通过东南亚国家的案例,斯雷特试图证明,竞争性选举有时可以在民主问责和国家能力两者脱节的地区推动国家建设。他认为,竞争性选举可以通过三个机制增强国家基础权力:第一,刺激群众政党的出现。新政党的竞选压力可以提高国家提供公共产品的意愿,促使国家扩展和建设基础权力,向边缘人口提供公共服务。第二,促使国家通过大规模选民登记,提高普通民众的“易读性”。选民登记对其他治理领域会有溢出效应。欧洲国家建设时期,人口登记就被视为国家发展其“触角”的一个基本手段,是基础权力的基础。对于大多数公民而言,各种登记机构就是他们能接触到的“国家”。在西方,人口登记的建立是出于税收的需要,而在第三世界的许多地方,由于居民依靠自然资源的收入甚至外援,国家无实行彻底的人口登记的迫切需要,因而缺乏发展基础权力的一个必要手段。斯雷特认为竞争性选举会激励支持代议制的民众接受选举登记。一旦实行广泛的选民登记,斯科特所说的人口“易读性”将得到提高,对国家治理质量的潜在溢出效果与政治学家公认的纳税人登记效果类似。第三,迫使中央政府将强制性垄断扩大到先前由地方强人或武装民兵占领的地区。管理竞争性选举所必需的选举行政对国家建设有明显的促进作用。集中控制的选举行政可以抑制地方强人操弄选举以谋求政治利益。在一些经历内战的国家,当选举成为和平协议的一部分时,对立双方会要求国家(或国际机构)对选举过程进行集中控制,防止对方违反规则。一旦国家借助选举行政在边缘地区站稳脚跟,选举行政就不愿或不会退场,成为国家权力的基础设施。斯雷特通过分析马来西亚群众政党、印尼的选举登记和菲律宾的选举行政的案例,验证了竞争性选举和国家基础权力建设之间的因果机制。

五、基础权力和中国基层治理

国家和社会治理体系的建设是我国一项长期的战略任务,基础权力理论对实现这一目标有重要的启发意义。过去十多年来,中国的治理实践,尤其是基层治理,为我们深入理解基础权力提供了新的经验和知识。基层治理,归根结底,关乎基础权力在社会中的实施和运作,是国家权力渗透、控制和管理社会的体现。按照曼提出的国家权力的四种模式,新中国成立以来的国家权力模式属于专断权力和基础权力相对强大的一类。在市场经济发展和社会关系转型的早期阶段,国内原有的基层权力体制遇到了各种挑战,甚至被削弱。基层治理的兴起体现了基础权力的调整、创新和强化,同时也反映了权力体制的连续性。基层治理涵盖多个方面,以下三种实践可以显示中国基础权力发展的特点和形式,这三种实践分别是基层党建、维稳治理和合作治理。

在基层治理中,党组织是基础权力的核心机构。从基础权力的视角看,首先,党组织具有空间优势,覆盖国家所有地区的绝大多数单位、企业、社区和组织。其次,执政党强大的合法性和权威性使得基层党组织在施政中具有确保社会服从和合作的优势。最后,党组织在各级权力架构中的领导地位决定了其对其他行政部门的支配、协调、说服等角色。党组织的这些特点构成了基础权力能力的关键结构要素。但这些结构要素如何转化为应对和处理经济社会变迁中的各种挑战、有效治理社会的实际能力,成为基层党建要解决的问题。许多研究显示,基层党组织通过各种党建创新,建立了各种新的治理方法和机制,强化了基础权力对社会的渗透功能,包括那些原来基础权力弱化或不曾触及的领域。比如,基层党建推动了农村社会的再组织化,加强了党组织对基层自治的全面领导,包括选举、协商、监督、服务等方面。社区党建通过在社会组织内建立党组织或派驻党建指导员等方式,实行对社会组织的监督和管理,将其统合到党政体制之内,防止社会组织挤占党政空间,侵蚀党的社会基础。因此,基层党建已成为中国强化基础权力的核心措施,也是我们理解中国基础权力结构和特点的关键所在。

维稳治理可以被视为基础权力的独特形式。在社会经济转型中,各类社会冲突和争议是政府面临的日常挑战,管控这些冲突是基础权力的重要职能。官僚专业主义一向被认为是基础权力的来源之一,其特点是以专业的方式处理规定范围的公共政策和社会问题。但维稳涉及的问题往往跨越不同部门的职责边界。例如,集体劳动争议引发的冲突,通常会涉及劳动政策、法律、公共秩序等方面;同样,土地、环保或历史遗留问题的争议也可能涉及不同政策领域,并非单个政府部门能够处理。在基层广泛建立的维稳治理机构整合了相关的政府行政部门、信访、法院、公安、调解机构(即人民调解、司法调解和行政调解)以及工会等社会组织,以协同联动方式控制和消解争端,维持社会稳定。目前,维稳治理已形成覆盖乡镇和社区的机构网络。但维稳治理设置并非政府正式组织架构内的常设部门,它更接近于adhocracy,即为特定任务或项目而设立的跨部门机构,通过协调各部门的行动和资源,灵活和有针对性地实施维稳举措,成为基础权力的全新形式。如前所述,党组织是维稳治理的核心,因为只有党组织的领导地位才能够统合并协调不同的政府部门以及司法部门、公安部门、工会等。

合作治理是学术界的热门话题,大量研究已经从理论上阐明了合作治理的概念和定义。基础权力视角更关注合作治理的具体实践,即在治理过程中国家与非国家行为者之间的“组织交织”和产生的效果。与基层党建和维稳治理不同,合作治理更多地并非源于上而下的推动,而是一些基层政府的自行尝试,其中最常见的形式是政府寻求与社会组织合作来实现公共目标。社会组织扎根社区,了解和适应社会需求的变化,可以弥补政府和市场提供公共服务的不足。许多地方政府通过购买社会组织的服务,扶植非营利性社会机构来满足公众需求,增强基层民政系统的服务能力。事实上,在维稳治理中,也有基层政府吸纳社区社会工作组织中的社会贤达参与争议调解,化解矛盾。虽然总体而言,合作治理的范围还十分有限,但合作治理的实践已在一定程度体现了国家与民间社会通过协商合作形成基础权力,即基础权力的双向性,尽管这种双向性的对等程度相对较低。

毫无疑问,因历史、政治和社会背景的不同,中国基础权力形成的路径和曼的描述有很大区别。曼认为在成熟工业社会中,基础权力是国家和民间社会在历史过程中的谈判、交织和合作中逐步形成的,客观上制约了专断权力,弱化了其自主性。所以曼把专断权力弱化、基础权力增强视为现代西方国家制度的特点。中国的经验显示,一方面,基础权力的建立本质上是由国家自上而下推动的,很大程度上体现为专断权力向社会的制度性延伸,基层治理的实践基本上没有改变这一逻辑。但另一方面,在变化了的社会经济环境中,国家施政越来越需要得到非国家行为者的支持与配合,政府机构越来越嵌入基层社会,很多新的治理方式为社会组织创造了行动空间,从而促成了基础权力与社会形成共生关系的可能性,孕育了新的基础权力形态。这方面仍有待继续观察和研究。

六、结语

曼的基础权力理论是对国家研究的独特贡献,为我们理解国家权力的形态以及国家同社会的关系提供了重要的概念工具。十多年来,政治学者对这一概念的精细化和操作化做出了新的贡献,并且通过实证研究,将概念拆解为不同要素,区分出不同维度,丰富了概念的含义。

可以说,很多研究已经超越了曼最初的概念:基础权力不只是理解国家权力自主性的一个视角或国家建设中的一个面向,而且是解释政治和社会结果的关键变量。以上的文献梳理显示,基础权力为解释内战和叛乱、国家认同、合法性建构、意识形态转型、政策执行等问题提供了有效的分析框架,拓展了比较政治的研究领域。然而,虽然十多年来基础权力研究得到重视并取得了进展,但诚如西德尼·塔罗所说,尽管基础权力概念的理论主旨明确,在经验层面仍有许多问题需要深入探讨。比如,如果说专断权力有清晰的制度轮廓,那么基础权力的组织形态应当如何确定?边界在哪里?当曼说基础权力的“双向道”属性“使得民间社会也可以控制国家时”,是否指能影响政府的社会力量等同于基础权力?基础权力和专断权力是此消彼长的关系吗?曼认为基础权力的发展会导致国家权力自主性的减弱,但是不是也可能使得国家自主权力更专断地介入社会?这些问题都有待更多的实证研究去回答。在治理成为全球性挑战的今天,研究基础权力有了更加重要的意义和迫切性,而中国当前广泛深入的治理创新实践,则为我们提供了研究基础权力的最佳土壤。

 

陈峰,复旦大学全球公共政策学院复旦讲座教授,香港浸会大学荣休教授,主要研究领域为比较政治、中国政治、劳动政治。

本文选编自《国家基础权力:概念与运用》,载于《比较政治学研究》(2022年第1辑,第26-49页),注释从略。

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