林毅夫:公共债务与国家发展:新结构经济学视角

选择字号:   本文共阅读 4845 次 更新时间:2023-11-18 20:49

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林毅夫 (进入专栏)  

 

本文根据2023年3月28日在巴黎经济学院发展融资研究室组织的“中国发展融资会议”上的发言整理,感谢卢婧和向为在整理此稿上的帮助。

我想借此机会谈三点。首先,为什么公共债务对于发展是需要的。第二点是债务可持续性的决定因素。在什么样的情况下,债务是可持续的,什么样的情况下,债务不可持续。第三点是向重债国提供更多债务的可取性。接下来我将根据我过去多年来倡导的新结构经济学来阐述我的看法。

为什么公共债务对于发展是需要的?因为一个国家的经济发展是一个经由技术创新和资源从低附加值的产业向具有高附加值的产业重新配置来实现从农业经济向工业化经济的转变,进而不断向上攀登产业阶梯的转型过程。这种技术创新和产业升级使得提高生产力成为可能。但技术创新与产业升级仅仅提供生产可能性边界,想要使实际生产位于技术和产业所允许的边界,就必须有合适的基础设施,包括电力、道路、港口和电信通讯设施。基础设施的投资耗资巨大,需要达到最小规模方能发挥作用,与此同时,基础设施也有很强的外部性,这就导致私营部门将无法真正为结构转型提供充足的基础设施。因此,国家在提供基础设施方面发挥着至关重要的作用。此外由于基础设施投资的耗资巨大和有最小规模的要求,发展中国家的政府往往没有足够的国内资源来提供结构转型所需的基础设施。因此,无论是寻求国际发展援助还是国际借款,这些国家需要从国外获得更多的金融支持用于国内基础设施建设。这是第一点。

如果政府借债支持基础设施建设或用于任何其他用途,人们会担心政府是否有能力偿还这些债务。当政府到期无力偿还这些债务时,国家可能会遇到危机,甚至国内危机还将引发世界性的危机。而从新结构经济学的角度来看,如果债务用于促进该国产业从潜在比较优势向实在比较优势转变,债务将是可持续的。基础设施的改善将会有助于通过降低交易成本把一个国家的产业从潜在比较优势转变为实在比较优势。我们知道,一个国家的比较优势是由该国的生产要素禀赋结构所决定的。如果一个经济体的产业及其使用的技术与该经济体的要素禀赋结构的特征一致,我们就说该产业具有比较优势。但准确地说,这只是潜在的比较优势。因为产业和技术与要素禀赋结构相一致只意味着生产成本低。但在国内市场和国际市场上的竞争是由总成本决定的。总成本包括两个部分:一是生产成本,基本上由要素成本决定;另一个是交易成本,在很大程度上取决于基础设施的状况和可用性。所以对于一个国家来说,在产业结构转型过程中若要将潜在比较优势转化为实际比较优势,政府就需要通过改善基础设施来帮助降低交易成本。如果有充足的基础设施,产业的潜在比较优势就可以转化为实在比较优势,该产业才能在国内市场和国际市场上具备竞争力。加强基础设施投入实现产业从潜在比较优势转变为实在比较优势能够为国家创造更多的就业机会,促进经济增长,增加出口,扩大国家的外汇收入,只有这样国家才能够偿还债务,也意味着这个国家才不会有债务可持续性的问题。

基础设施薄弱的问题在发展中国家几乎随处可见。因此在这种情况下,一个国家的政府需要提供足够的基础设施来支持该国的产业从潜在比较优势转变为实在比较优势。很显然,一个政府没有充足的资金为整个国家所有地区提供完善的基础设施。那么则需要采取务实的做法,例如从某些局部地方开始,通过改善经济特区、出口加工区或工业园区的基础设施来实现发展。在这些园区或产业基地内,政府可以充分满足基础设施需求以帮助该国的潜在比较优势产业成为实在比较优势。这种以潜在比较优势为目标而非以高科技“先进”产业为目标的务实方法可以帮助一个国家实现经济良性循环,促使该国快速发展。政府也将拥有更多资源,进一步支持该国其他地区的产业升级和基础设施改善。如果一个国家遵循新结构经济学的这种务实建议,那么债务将是可持续的。

但如果这些基础设施建设薄弱的国家发展目标不切实际,步子迈的太大,试图发展那些看起来非常先进、非常现代但与其比较优势不相符的产业,债务将无法持续。在这种情况下,即使政府花大力气投入并提供了配套的基础设施,发展的产业的生产成本也会过高,导致该产业缺乏竞争力。这是中国在1978年之前的情形,中国当时是一个贫穷落后的农业国家,虽然建立了一整套重工业体系,但是由于生产成本太高,中国的重工业根本没有竞争力。因此,如果一个国家重点投入发展的产业领域过于领先却与其比较优势不匹配,将会导致该国无力偿还债务。此外,如果政府着力发展与其潜在比较优势相一致的行业后遭遇全球经济冲击,冲击导致了全球经济低迷,市场萎缩,那么在这种情况下即使是发展了符合比较优势的产业,出口受限,国家也将无法赚取足够多的外汇用于偿还债务。这就是第二种情况——外部冲击。第三种情况,有时政府借债并不是为了直接推动结构转型而是用于非生产目的领域,例如教育、医疗、失业救济和环境保护等。这些资金用途都是出于良好的目的,但它们不会对出口增长做出贡献,也就无法提升赚取更多外汇的能力。在这种情况下,政府也不一定有能力来偿还债务,这将导致政府债务可持续性出现危机。这是我的第二个观点。一个国家需要务实,瞄准正确地方的正确产业。

在过去,因为新结构经济学还未创立,很多国家尤其是发展中国家没有遵从新结构经济学的建议,导致这些国家即使有良好的发展意愿,在发展过程中还是犯了不少错误。例如,发展中国家会在没有比较优势的重工业上投入大量资金,或者试图在全国各地建设工业园区,但问题是这些园区没有一个拥有完善的基础设施。有些国家则借贷了大量资金用于人道主义为目的的教育、健康和环境等等,后果就是借贷的资金无法用于赚取足够多的外汇来偿还债务,这就导致这些发展中国家成为重债国。当出现这种情况时,国际发展组织是否应该继续给予这些国家支持?这当然需要具体情况具体分析。对他们来说,除非得到国际社会的债务豁免,否则需要偿还债务。即使债务重组,也需要履行还债义务。倘若这些国家要偿还债务,那就需要提高出口能力。正如我刚刚所阐述的,要实现这一目标,这个国家就需要有合适的基础设施。所以除非国际社会豁免了这些重债国家的债务,否则国际社会需要提供更多的贷款来支持他们的基础设施建设。但这一次这些国家必须遵循务实原则,通过提供合适的基础设施,将具有潜在比较优势的产业转化为实在比较优势。这样,他们才可以在国内和国际市场上具有竞争力,以此赚取更多的外汇,不仅有能力偿还新债,也有能力逐步偿还旧债。这一原则也应该适用于国际发展支持和发展援助。如果这个务实的原则得以运用,对于发展中国家的国际支持以及任何形式的支持都将有助于其进行动态的结构转型并实现可持续增长。

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