程能:备案审查中建议自纠机制的合理性基础、运行状况与优化建议

选择字号:   本文共阅读 6744 次 更新时间:2023-04-05 23:01


摘要:  全国人大及其常委会分别通过《立法法》《监督法》确立了备案审查中的建议自纠机制。这一机制的确立不但有助于减轻全国人大常委会的工作负荷,而且丰富了全国人大常委会的审查处置方式,有助于妥适解决规范抵触的问题。与此同时,这一机制整体上也合乎专门委员会、常委会工作机构的职能定位。近年来,建议自纠机制的运行状况逐渐偏离了法律文本,合法性略显不足。宪法和法律委员会成立后,建议自纠机制仍有一定的必要性,但宜适度调整。为了优化规范性文件审查机制的运行效果,法工委不宜再承担督促制定机关自行纠正违宪法规的职责,而建议自纠机制也宜被调整为可供审查机构选择的机制。

关键词:  全国人大常委会;备案审查;建议自纠机制;法工委;宪法和法律委员会


引言

《立法法》《监督法》分别规定了专门委员会、常委会工作机构(专门委员会独自)在审查、研究过程中,[1]认为法规(司法解释)抵触宪法或法律,通过先行与制定机关口头沟通或提出书面意见,督促制定机关及时修改或废止的机制。[2]根据上述法律,制定机关若是依照审查机构的意见纠正,那么,审查程序终止;制定机关若是未能接受审查机构的意见纠正,那么,审查机构应当(可以)提请全国人大常委会决定。与此同时,第十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议最新通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》重申并且发展了《立法法》《监督法》规定的纠错机制。根据该文件,当法规、司法解释存在需要纠错的情形时,专门委员会、法制工作委员会(以下简称为“法工委”)须遵循“首先与制定机关沟通——然后考虑是否向制定机关提出书面审查研究意见督促纠正——最后考虑是否提请全国人大常委会决定”的程序规定。[3]鉴于制定机关不必严格遵循相关审查机构提出的口头、书面意见行为,该项前置程序表现出指导性、非强制性。对此,本文暂将其命名为“建议自纠机制”。

目前,关于建议自纠机制的研究成果大致可划分为三类观点:(1)肯定说。有学者立足于实践维度,主张通过沟通、协商的方式纠正违宪违法的规范性文件,是符合中国国情的备案审查方式。[4]也有学者认为宪法和法律委员会存在某些外部职权,应明确其向规范性文件的制定机关提出修改或废止、撤销的建议权。[5](2)质疑说。有观点认为《立法法》确立的此种纠错机制堵塞了宪法解释空间,建构我国违宪审查制度需要废除此一程序。还有学者立足于宪法文本认为全国人大常委会才有权解释宪法、法律,并主张废止该项机制。[6](3)折衷说。有学者立足于党政关系,强调党领导下的人大制度构成了督促自纠机制的宪法基础,同时也提出若干操作性建议。[7]整体而言,既有研究仍存在如下问题:其一,相关研究大多未能紧贴现行法律审视建议自纠机制;其二,多数研究也未全面阐释建议自纠机制的确立依据,该项机制的合宪性长期悬而未决;其三,多数研究也未考察建议自纠机制的运行状况,分析宪法和法律委员会成立后,建议自纠机制的去留与否以及优化思路等问题。

有鉴于此,本文将聚焦全国人大常委会备案审查的制度实践,[8]重点考察《立法法》《监督法》规定的建议自纠机制及其运行状况,力图完成如下论证任务:一方面,阐释建议自纠机制的实践功能,解释该项机制的合宪性,以回应部分学者的质疑;另一方面,描述建议自纠机制自确立以来的运行状况,分析宪法和法律委员会成立背景下该项机制的去留问题,提出优化这一机制的相关建议。

一、建议自纠机制的合理性基础

2000年《立法法》第九十一条规定,专门委员会审查认定法规抵触宪法法律,[9]可以直接或者听取制定机关说明后,再向制定机关提出书面审查意见。专门委员会若是认为法规违宪违法而制定机关不予修改,可以向委员长会议提出撤销议案,由委员长会议决定是否向全国人大常委会提请审查决定。2006年《监督法》第三十三条也规定了专门委员会督促最高司法机关纠正违法司法解释的程序。[10]由此,法规、司法解释备案审查中,建议自纠机制被初步确立起来。2015年《立法法》修改进一步发展了该项机制,确立了由专门委员会、常委会工作机构协同提出书面审查意见、研究意见,[11]督促制定机关自我纠错的机制。[12]那么,建议自纠机制究竟发挥着何种功能呢?与此同时,根据宪法,全国人大常委会作为法规、司法解释备案审查的权威机关,[13]《立法法》《监督法》确立建议自纠机制,是否会架空全国人大常委会作为宪定备案审查机关的地位呢?对此,本部分将回应这些问题。

(一)建议自纠机制的功能定位

1.有助于减轻全国人大常委会的工作负荷

在我国,全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关,遵循集体行使职权的原则。由于全国人大常委会的组成人员多达上百人,并非全都是驻会专职代表,因而经常召集讨论、决定问题的成本较高。根据学者统计,自第六届全国人大至第十二届全国人大,全国人大常委会每年开会频率基本稳定为6次,而具体工作天数分别为258天、206天、204天、166天、159天、134天、156天。[14]由此可见,全国人大常委会无法日常性地开展工作。

然而,宪法规定全国人大常委会承担着二十余项职责,全国人大常委会的工作任务繁重,其中,立法工作尤甚。文革结束后,党中央认识到发展社会主义民主、健全社会主义法制的重要意义。党的十一届三中全会上,邓小平同志提出了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的十六字法制建设方针。其中,有法可依一直都是我国法制建设的第一目标,而构建中国特色社会主义法律体系长期都是最高国家权力机关工作的中心主题。考虑到改革开放以来立法任务相对繁重,全国人大常委会履行备案审查职责的时间也势必有限。

为了满足社会变革时期的立法需要,二十世纪八十年代以来,全国人大及其常委会的立法权能便朝着横向、纵向维度分散。1982年修宪明确了国务院可以制定行政法规,1986年《地方组织法》修改进一步授权省、自治区人民政府所在地的市,国务院批准较大的市制定地方性法规,而全国人大常委会于1992年开始分别授予深圳等经济特区的立法权限……与之相应,规范性文件数量呈指数级增长,[15]报送审查的规范性文件愈发增多。以1993年至1995年为例,相关统计显示,该阶段向全国人大常委会报送备案的地方性法规数量分别为299件、819件、883件,而未审查的件数分别为27件、229件、495件。此外,从规范抵触问题的生成机理来看,无论立法机关制定出多么完美无瑕、逻辑自足的规范性文件,一旦运用于生活世界时,便会由于语境不同导致语义变化,进而衍生出语言模糊、歧义等问题,[16]这意味着规范抵触的现象通常产生于日常生活中,表现出连续性、动态性。由此可见,立法主体的扩容使得规范性文件数量呈指数级增长,这些规范性文件实施中抵触上位法的现象变得更加普遍。为了避免规范抵触问题长期积压,这要求其他机构协助全国人大常委会及时处理。

基于此种背景,本文认为,建议自纠机制的确立有助于减轻全国人大常委会的工作负荷。由于专门委员会或常委会工作机构通常组成人数较少、工作方式相对灵活,[17]具有集会成本低、处理效率高的优势,这合乎及时解决规范抵触问题的需要。囿于全国人大常委会审查能力的局限,前置的建议自纠机制的确立,使得专门委员会或者常委会工作机构得以扮演安全阀、过滤器的角色。专门委员会或常委会工作机构审查认定规范性文件存在违宪违法情形后,通过与制定机关沟通或者提出书面意见,提醒制定机关修改或废止,及时化解一些容易处理的违宪违法瑕疵,减轻了全国人大常委会的工作负荷。总之,全国人大常委会作为定期性工作机关,审查能力相对有限,前置的建议自纠机制的确立避免了违宪违法的规范性文件长期积压,纷纷涌向全国人大常委会。

2.丰富了全国人大常委会的审查处置方式,有助于妥适解决规范抵触的问题

一般而言,审查机关审查公权行为,形成合宪/违宪、合法/违法的结论后,便会采取相应的手段消除公权行为的瑕疵。考察多数国家的制度实践,审查机关通常依据公权行为瑕疵轻重、具体情境等因素,灵活运用了不同类型的处理方式,以呼应不同国家机关间既制约又合作的关系。以德国为例,尽管《德国宪法法院法》确立了违宪法规自始无效原则,但是联邦宪法法院进一步发展了裁判主文宣告类型,灵活运用了包括完全合宪之宣告、合宪解释之宣告、警告性裁判、与基本法不符之宣告、立法不作为之宣告和无效宣告等多重处置方式。由于裁判宣告方式相对丰富,宪法法院便能基于个案情况选择适切的处置方式,实现实质正义的同时确保法秩序的相对稳定。与之相比较,宪法规定的全国人大常委会的审查处置方式表现出相对单一、严厉的特点。宪法文本仅规定了全国人大常委会撤销国务院制定的同宪法、法律抵触的行政法规以及省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规抵触的地方性法规的权力。据此,全国人大常委会若是审查认定法规同上位法相抵触,应当行使撤销权,以确保宪法、法律中的价值得以贯彻落实。[18]对此,本文认为,立法者确立建议自纠机制一定程度上丰富了全国人大常委会的审查处置方式,有助于妥适解决规范抵触的问题,具体而言:

一方面,部分规范抵触情形中,由专门委员会或常委会工作机构积极同制定机关交涉,建议制定机关自我纠正有助于节省制度运行的成本。规范性文件实施中,上下位法抵触的原因具有多样性。其中,一类规范抵触的现象并非源自下位法制定机关故意违法立法,而是受情事变更因素的影响。面对社会生活的变化,上位法制定机关完善自身通过的规范性文件后,下位法制定机关若未及时依照上位法自我清理,便会导致下位法在一定时期内抵触上位法。全国人大常委会如果频繁、直接动用撤销权消除法规中的瑕疵,不仅成本偏高,而且偏严厉,毕竟下位法制定机关无故意违法立法的意图。此时,考虑到专门委员会或常委会工作机构的组成人员通常具备专业知识,[19]能够提出内容上具有较强说服力的纠错建议,通过与制定机关交涉,提醒制定机关注意到抵触宪法法律的规范性文件,一定程度上有助于督促制定机关及时纠正,维护法制统一。另一方面,建议自纠机制的确立,因应了我国社会转型时期的现实需要。根据宪法,全国人大及其常委会享有国家立法权。[20]然而,社会转型时期,立法信息具有分散和变动的特点,全国人大常委会碍于人员组成等因素,表现出立法能力不足、立法效率偏低等缺陷,社会立法需求与规则供给之间的矛盾相对突出。对此,全国人大常委会不得不仰仗相关机关参与立法工作,[21]协同构造法律体系,具体而言:第一,全国人大常委会的立法相对原则,依赖于有关机关细化补足。为了减少工作失误,规避政治风险,全国人大常委会长期奉行宜粗不宜细的立法理念,[22]致使创制的法律相对简约。然而,为了让规则更加明确、可操作,全国人大常委会通常依赖于国务院等主体制定配套规则,以因时因地解决问题。[23]其次,立法条件不成熟时,全国人大常委会授权有关机关创制规则以探索实验。全国人大常委会授予国务院等主体派生性的制规权能,这些主体凭借自身信息收集、分析的优势制定试验性的规则以填补法律空白,并且为全国人大常委会制定法律累积经验。例如,全国人大常委会曾授予国务院制定改革工商税制、发布有关税收条例草案的立法权限。其三,全国人大常委会自身立法也长期依赖相关机关的参与、协作。彭真同志曾强调全国人大常委会立法时要加强同国务院、省级人大常委会分工协作,密切配合,做到经常互通信息、交换意见、酝酿准备。[24]实践中,全国人大常委会长期依仗国家机关提出法律草案,审议阶段也比较注重听取相关部门的意见。为了避免挫伤此种规则创制的协作关系,[25]影响这些机关继续发挥为全国人大常委会立法补缺、参与全国人大常委会自身立法的功能,全国人大常委会通常会尽可能审慎、稳健地处置违宪违法的规范性文件。针对备案审查中存在的问题,王兆国同志曾主张交由有关部门、地方主动修正,而不宜由全国人大常委会宣布撤销。[26]对此,通过确立建议自纠机制,专门委员会或常委会工作机构可以通过与制定机关交涉,提醒制定机关纠正错误。由于制定机关享有是否接受纠错意见的权利,这种审查处置方式相对温和,给予了制定机关适度尊重,有利于保护制定机关的工作积极性,回应了我国社会转型时期的现实需要。

(二)建议自纠机制的合宪性解释

本文认为,建议自纠机制的确立意味着全国人大及其常委会通过立法明确了专门委员会或常委会工作机构可以行使部分的审查判断权能,专门委员会或常委会工作机构由此变成了相对独立的审查机构。[27]整体而言,这合乎宪法要求。为了证明该命题,首先需要回顾专门委员会、常委会工作机构的职能定位。

1.专门委员会、常委会工作机构仅是工作机关,不具有最终决定权

一般认为,专门委员会构成着全国人大及其常委会的工作助手。在我国,专门委员会由全国人大设立,受全国人大、全国人大常委会(在全国人大闭会期间)的双重领导。就该机关的性质而言,胡乔木指出:“(专门委员会)大体上需要做哪些事呢?我们设想,应该主要是通过调查研究,征求各方面的意见,便于人大及常委会制定法律或者决议。这是它的主要工作。这些专门委员会不是任何形式的权力机关,它只是人大及其常委会的助手。”[28]与此同时,规范文本也确证了专门委员会作为工作机关的性质。全国人大通过的《全国人大组织法》第三十七条明确了专门委员会的“工作”职能,要求专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的法规、决定、命令等,并向全国人大常委会提出报告。[29]这意味着,专门委员会仅扮演着全国人大及其常委会工作助手的角色,因为修宪者担心专门委员会如果享有最终决定权,可能会架空、肢解全国人大及其常委会的职权。

为了加强全国人大常委会的工作,《全国人大组织法》规定常委会可以根据需要设置工作委员会。由于常委会工作机构隶属于全国人大常委会,服务于全国人大常委会行使职权,而且这类机构并非宪法规定的国家机关,也不享有最终决定权。

2.专门委员会、常委会工作机构对外提出纠错意见并未架空全国人大常委会的审查职权

人们通常认为,意见是指对事情的看法或想法,由于缺少国家强制力的保障而缺乏规范性,因而,无论是审查意见抑或研究意见均不同于全国人大及其常委会作出的、具有实体拘束力的决定、决议,[30]制定机关无须承担修改或者废止相关规范性文件的的义务。然而,实践中,制定机关大多不理睬专门委员会或常委会工作机构提出的审查意见、研究意见,立法者为了强化审查意见、研究意见的督促效力,让制定机关认真对待审查意见、研究意见,规定制定机关承担在法定时限内(两个月内)反馈的程序性义务。由此,根据《立法法》,专门委员会、常委会工作机构对外提出审议意见、研究意见仅具有程序法上的拘束效力,制定机关只需按照要求告知、反馈给专门委员会、常委会工作机构。

根据《立法法》,专门委员会、常委会工作机构认定法规抵触宪法法律,协同提出的审查意见、研究意见未能为制定机关设定调整法规内容的义务,制定机关既可根据审查意见、研究意见修改或废止,也可不遵循审查意见、研究意见,实体处分权能仍归属于制定机关自身,均属合法。是故,专门委员会、常委会工作机构虽然有权判断规范性文件违宪违法与否,但此种审查判断权能并不完整,因为这些机构的判断仅具有内容上的说服力,而无法得到国家强制力的保障,不具有终局性。基于《立法法》,专门委员会和常委会工作机构行使部分审查判断权能以协助全国人大常委会工作,这合乎专门委员会乃至常委会工作机构作为工作助手的理论定位。与此同时,专门委员会、常委会工作机构若是认为法规违宪违法而制定机关不予修改,专门委员会、常委会工作机构根据《立法法》被要求向委员长会议提出撤销议案、建议,由委员会会议决定提请全国人大常委会最终决定。[31]由此可见,全国人大通过明确专门委员会、常委会工作机构协同行使部分审查判断权能,当制定机关拒不修改时,专门委员会、常委会机构承担着提出撤销法规议案的职责,这并未淤塞全国人大常委会审查并作出最终处置的通道。

根据《监督法》,专门委员会认为司法解释违法时,通过与最高人民法院、最高人民检察院交涉后,最高司法机关如果不予修改或废止,专门委员会可以提出要求最高司法机关予以修改、废止的议案,或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案。由此可见,专门委员会针对最高司法机关的司法解释是否违法作出的专业判断,不具有终局性。若是最高司法机关不予修改或废止,专门委员会可以提出议案请求全国人大常委会最终处置决定。虽然专门委员会提出议案与否直接决定了全国人大常委会能否行使最终决定权,但全国人大常委会理论上仍享有最终处置权。故而,本文认为这一机制并未遮蔽全国人大常委会作为最终审查机关的地位。

总之,《立法法》《监督法》明确了专门委员会或常委会工作机构部分的、有限的审查判断权能以协助全国人大常委会开展备案审查工作,整体上合乎宪法要求。

二、建议自纠机制的运行状况与优化建议

基于前述分析,又该如何评价建议自纠机制自2000年初步确立以来的运行状况呢?宪法和法律委员会成立后,又该如何对待建议自纠机制的去留问题呢?如何进一步完善建议自纠机制呢?

(一)建议自纠机制的运行状况及其相关问题

1.建议自纠机制的运行状况及其特征

2000年《立法法》通过后,我国立法监督的运行情况一直不被外界知悉,长期以来,也鲜见全国人大常委会公开审查、作出决定的报道。2003年,孙志刚被拘禁致死后,多位学者曾上书全国人大常委会,建议审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,但全国人大常委会并未反馈审查建议,也未严格依据《立法法》提出书面审查意见,督促国务院及时修改或废止。面对社会舆论的质疑,国务院常务会议最终认定收容遣送办法不再合乎形势需要,最终废止了收容遣送办法。[32]可见,2000年《立法法》初步确立的、由专门委员会提出书面审查意见,督促制定机关自纠的机制并未得到有效实施。

2004年5月,全国人大常委会在法工委下设法规备案审查室,具体承担规范性文件审查工作。据乔晓阳同志回顾,从2004年至2014年,法规备案审查室审查出存在问题的法规、司法解释共计44件,均提请至法工委召开讨论会议。法工委通过积极与制定机关沟通,最终修改或者废止了违宪违法的规范性文件。[33]据此,法规备案审查室成立后,建议自纠机制的实施情况逐渐偏离了2000年《立法法》以及2006年《监督法》的规定。

自2017年以来,全国人大常委会的备案审查工作情况方才正式对外公开。根据三份备查年度工作报告,十二届全国人大以来,法工委展现出相对积极的工作状态,具体承担督促制定机关纠错的工作职责,并视制定机关的不同,灵活运用了纠错手段。已公布的、为数不多的审查事例中,法工委要么与制定机关沟通督促制定机关修改违法的规范性文件,要么建议制定机关自我清理,甚至在部分案例中直接发函要求地方人大常委会修改地方性法规。[34]

与之相应,法工委督促制定机关纠错的实践,一定程度上化解了规范抵触的情况,达到了维护宪法法律权威的效果。许安标同志指出:自法规备案审查室成立以来,(法工委)通过沟通协商、督促制定机关纠正的法规、司法解释累计上百件。[35]而按照梁鹰同志的说法,法工委将审查研究意见送交制定机关后,制定机关均积极配合,并无明确拒绝纠正的情况。[36]

由此可见,近年来,建议自纠机制的运行状况具有如下特点:第一,专门委员会、常委会工作机构的审查权能日渐向法工委集中,法工委独自行使了全国人大及其常委会通过法律明确的审查判断权能;[37]第二,法工委在《立法法》《监督法》的基础上进一步发展了纠错手段,除提出书面研究意见外,还灵活运用了包括(打电话)提醒、约谈、发函要求等方式;第三,法工委督促纠错效果良好,制定机关按照法工委的意见自我完善,未见全国人大常委会公开撤销的事例。[38]

2.建议自纠机制运行中存在的问题

自2000年《立法法》初步确立建议自纠机制以来,这一机制实施中主要存在如下问题:一方面,立足于规范视角,法工委运用多样化手段独自督促制定机关纠错,与《立法法》《监督法》相背离,毕竟2000年《立法法》规定应由专门委员会提出书面审查意见,2015年《立法法》规定常委会工作机构理应协同专门委员会提出审查意见、研究意见,按照2006年《监督法》理应由专门委员会单独督促最高司法机关修改或者废止违法的司法解释。法工委集中行使立法机关授予的审查权能、自我发展纠错方式的实践,虽可视为全国人大常委会为了加强备案审查工作,自我调整的结果,但由于偏离了法律规定,合法性略显不足,有待调适;[39]另一方面,由于全国人大常委会备案审查的工作情况长期未能对外公开,难以明确制定机关如果不遵照法工委提出的审查意见自行纠正,法工委是否严格遵循程序提交至全国人大常委会最终决定,毕竟外界从未得见全国人大常委会公开撤销的事例。[40]鉴于全国人大常委会未能行使最终处置权,长此以往,人们便形成了一种法工委(或法规备案审查室)才是备案审查机关的错觉。

(二)宪法和法律委员会成立后建议自纠机制的优化建议

1.宪法和法律委员会成立后,建议自纠机制仍有一定的必要性

为了回应党中央关于加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作的要求,2018年修宪将法律委员会更名为宪法和法律委员会。然而,这未能响应学界长期以来的呼声,在全国人大之下设立专门的、独立的宪法委员会,行使宪法监督职权,因为宪法和法律委员会与其他专门委员会性质相同,受全国人大、全国人大常委会(在全国人大闭会期间)的领导,负责研究、审议和拟定有关议案。鉴于宪法和法律委员会自身并无独立审查职权,因而,“合宪性审查不是这个机构(宪法和法律委员会)能够独立完成的。”[41]

宪法和法律委员会成立后,构建合理可行的审查程序相对迫切。少数学者认为全国人大常委会是真正的备案审查机关,主张让专门委员会、常委会工作机构的审查权能悉数回归全国人大常委会,[42]这意味着必须废除建议自纠机制。然而,一旦建议自纠机制被废除,有关审查机构不再督促制定机关纠错,全国人大常委会能否有效应对呢?

本文认为受限于宪法和法律委员会的性质,全国人大常委会仍难以应对。一方面,纵然延长全国人大常委会的会期,也无法满足备案审查日常工作的需要。“人大会议的长短,应以能否充分地行使宪法赋予的职权来考虑。”[43]为了加强规范性文件备案审查工作,全国人大常委会理应享有更长的会期去行使监督职权。[44]既然《全国人大组织法》第二十五条规定了委员长会议决定全国人大常委会会期的权力,初步来看,委员长会议视存在违宪违法嫌疑的规范性文件的数量合理调整会期,问题不大。然而,一旦需要审查的规范性文件数量过多,实难全部提交至全国人大常委会开会决定,毕竟全国人大常委会遵循集体行使职权的原则,而人大代表也须履行在闭会期间吸纳民意的职责;另一方面,一旦建议自纠机制被废除,有关机构审查、研究后,须将存在抵触上位法嫌疑的规范性文件提交至全国人大常委会处理。面对转型时期国家治理的复杂性、规范抵触原因的多样性,在备案审查处置形式未能得到拓展的情况下,全国人大常委会恐难作出相对稳妥的处理结论。总之,由于宪法和法律委员会仍非独立审查机关,而全国人大常委会受限于审查能力、处置方式,恐不适宜包揽全部的审查判断权能,建议自纠机制仍有一定的必要性。

2.建议自纠机制宜适度调整

宪法和法律委员会成立后,建议自纠机制仍有一定的必要性,但立法者宜适度调整建议自纠机制,以便优化规范性文件审查制度的运行效果。

(1)法工委不宜再承担督促制定机关纠正“违宪”规范性文件的职责

法工委单独承担督促制定机关纠错的工作虽然具有一定的现实合理性,2015年《立法法》修改也为法工委行使审查权能提供了相关依据,但是,法工委集中行使法律规定的违宪违法审查权能,不但不利于区分合宪性审查与合法性审查,而且某些情况下也造成了“小马拉大车”的效应,[45]不利于制定机关及时有效地消除公权行为的瑕疵。

宪法和法律委员会成立后,全国人大常委会于2018年6月作出专门决定,确定宪法和法律委员会在承担统一法律审议的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责,这为专门、集中审查法律草案以及法规等规范性文件合宪与否奠定了组织基础。然而,依照梁鹰同志的说法,宪法和法律委员会成立以来,合宪性审查工作维持着由宪法和法律委员会负责法律草案审查,法工委负责备案审查的工作格局。[46]

为了理顺、整合我国备案审查体制与合宪性审查体制,部分学者提出了相关方案。[47]基于此,本文也认为构建规范性文件审查程序时,法工委不宜再督促制定机关纠正违宪的规范性文件,[48]毕竟全国人大常委会关于宪法和法律委员会职责问题的决定已经明确了宪法和法律委员会承担宪法监督、开展宪法解释的职责。法工委经过研究,若是发现法规存在违宪瑕疵,理应先提交至宪法和法律委员会,由宪法和法律委员会审查后再与制定机关交涉,督促制定机关及时修改或废止。[49]

(2)宜将建议自纠机制调整为可供审查机构选择的机制

根据《立法法》《监督法》,建议自纠机制具有前置、必为的特点,这意味着无论何种情形下专门委员会或常委会工作机构都须先行提出意见督促制定机关纠错。与此同时,最新通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》也规定道:专门委员会、法工委经过审查研究,认为法规、司法解释抵触宪法或法律、存在明显不适当等情形时,应当遵循首先与制定机关沟通——再考虑提出书面审查研究意见督促制定机关纠正——最后才可以考虑请求全国人大常委会决定的处理程序。[50]本文认为,此种制度设计虽然因应了我国社会转型时期的现实需要,但随着备案审查工作的进一步推进,立法者宜将建议自纠机制调整为可供选择的程序机制,赋予有关审查机构视情况相机而行的裁量权。[51]由此,审查机构可视规范抵触的情况,选择直接向委员会会议提出撤销议案、建议,由委员长会议决定提请全国人大常委会最终决定,或选择先行提出纠错建议,提醒制定机关注意,督促制定机关自我完善。

赋予有关审查机构选择程序机制的权力,[52]具有如下方面的意义:首先,有助于彰显全国人大常委会作为备案审查机关的地位,提升全国人大常委会解释宪法、法律的活跃度。专门委员会或者常委会工作机构直接提交至全国人大常委会审查,必然涉及宪法、法律内涵的阐释,这有助于激活长期以来沉睡的宪法解释权,[53]提升作出法律解释的频次。其次,赋予有关机构选择程序的裁量权能,也有助于在某些情形下减少不必要的沟通、交涉环节,避免纠错程序久拖不决,持续损害公民权利、公共利益。最后,有助于惩罚违法立法的主体,震慑存在违法立法倾向的其他主体。以《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》“放水”事件为例,该条例自颁行以来历经多次修改,但部分规定始终同《中华人民共和国自然保护区条例》抵触。[54]由于地方立法机关故意缩减上位法的禁止性规定,纵容破坏生态环境的行为,最终造成了严重后果。此时,相关审查机构若能自主选择审查程序,便可视具体情况省去交涉环节,直接提请全国人大常委会撤销违法的立法,这势必有助于警示、惩戒恶性立法事件,回应人民对美好生活的吁求。

结语

全国人大及其常委会分别通过《立法法》《监督法》规定了专门委员会或常委会工作机构通过与制定机关沟通、提出书面意见的方式,督促制定机关纠正违宪违法规范性文件的“建议自纠机制”。虽然部分学者认为全国人大常委会才是权威备案审查机关,并力主废除此一建议自纠机制,但本文认为,全国人大及其常委会规定专门委员会或常委会工作机构对外提出纠错意见的权能,没有淤塞全国人大常委会最终审查的空间,也未遮蔽全国人大常委会作为真正审查机关的宪法地位,整体上合乎宪法要求。建议自纠机制的确立不但有助于减轻全国人大常委会的工作负荷,而且丰富了审查处置方式,为妥适解决规范抵触的问题奠定了基础。从实践层面来看,近年, 来,建议自纠机制的运行状况逐渐偏离了法律文本,合法性略显不足。宪法和法律委员会成立后,建议自纠机制仍有一定的必要性,但宜适度调整,以便优化规范性文件审查机制的运行效果。


注释:

[1] 《立法法》并未明确“常委会工作机构”的指涉对象,实践中通常指涉法工委。

[2] 《监督法》明确了司法解释仅存在违法问题。另外,《监督法》第三十三条并未明确专门委员会督促最高司法机关自我纠正的方式,推知通常会采取口头或提出书面意见的方式。

[3] 最新发布的《法规、司法解释备案审查工作办法》总结了近年来法规、司法解释备案审查的工作经验,为完善《立法法》《监督法》奠定了基础。鉴于该办法出台时间较短,实施情况暂不明朗,本文在此稍微介绍了该文件的内容,后文中,笔者将重点考察法律层面的建议自纠机制。

[4] 参见李松峰:《“沟通”和“协商”是适合中国国情的备案审查制度》,载《法学》2019年第3期。

[5] 参见于文豪:《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》,载《中国法学》2018年第6期。

[6] 参见刘松山:《备案审查、合宪性审查和宪法监督需要研究解决的若干重要问题》,载《中国法律评论》2018年第4期。

[7] 参见蒋清华:《支持型监督:中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》,载《中国法律评论》2019年第4期。

[8] 官方文件指出我国形成了多套规范性文件备案审查制度,本文将聚焦于全国人大常委会此一机关的备案审查实践。

[9] 立法监督程序通常涉及到相关专门委员会的协作。为简洁计,本文以“专门委员会”统一指代。

[10] 根据监督法第三十三条,当司法解释抵触法律而最高法和最高检不予修改或废止时,专门委员会可以提出要求最高法或最高检予以修改、废止的议案或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案。

[11] 有学者认为法工委在全国人大常委会处理审查建议中的双重角色是“启动要件的独立审查主体”和“实质审查的会同主体”。参见郑磊:《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践:轨迹勾勒与宏观评述》,载《中国法律评论》2018年第1期。

[12] 按照2015年《立法法》第一百条,专门委员会、常委会工作机构认为法规等法律文件抵触宪法、法律时,可直接或先听取制定机关说明情况后再向制定机关提出审查意见、研究意见。制定机关应当及时反馈。制定机关者按审查意见、研究意见予以修改或废止,审查程序即告终止。专门委员会、常委会工作机构认为存在抵触现象而制定机关不予修改的,应向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常委会审议。

[13] 现行宪法不仅规定了全国人大常委会撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规,撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规的职权,而且规定了全国人大常委会监督最高人民法院、最高人民检察院工作的职权,这些被认为是法规、司法解释备案审查的宪法依据。

[14] 参见周成奎等:《以良法促善治,以监督护权威——人民代表大会制度三人谈》,载《中国法律评论》2018年第1期。

[15] 在我国,根据不同界定标准,规范性文件指涉范围各异。本文中,规范性文件主要指代应向全国人大常委会报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等法规以及司法解释。

[16] 参见张志铭:《法律解释学》,中国人民大学出版社2015年版,第1页。

[17] 为简洁计,本文“专门委员会或常委会工作机构”指代“专门委员会和法工委”和“专门委员会”两类情形。因为2015年《立法法》要求专门委员会和法工委须协同督促法规制定机关纠正,而根据2006年《监督法》要求专门委员会独自督促最高司法机关纠正。

[18] 制宪者并未明确违法司法解释的处置方式,有赖立法形成。在此,笔者主要结合宪法关于法规审查的处置方式展开论述。

[19] 现实中,专门委员会组成人员大多缺乏相关专业背景。立法者规定由常委会工作机构(指代法工委)协同专门委员会提出纠错意见,旨在发挥法工委长期参与立法工作的优势,强化纠错意见的内容说服力。

[20] 参见郭道晖:《论我国一元性的立法体制》,载《法学研究》1986年第1期。

[21] 林彦教授对此种关系有一定阐释。参见林彦:《法规审查制度运行的双重悖论》,载《中外法学》2018年第4期。

[22] 参见黄文艺:《信息不充分条件下的立法策略》,载《中国法学》2009年第3期。

[23] 参见彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第246页。

[24] 参见前引[23],彭真书,第249-250页。

[25] 当然,全国人大常委会过度依赖有关机关、部门参与立法也导致了部门利益法制化、地方利益法制化等问题。对此,党中央近年来不断强调要推动人大主导立法工作。

[26] 参见王兆国:《加强地方立法工作提高地方立法质量》,载《中国人大》2004年第16期。

[27] 2000年《立法法》通过后,胡锦光教授曾指出专门委员会变成了一个相对独立的违宪审查机构。参见胡锦光:《立法法对我国违宪审查制度的发展与不足》,载《河南省政法干部管理学院》2005年第4期。胡锦光教授近期撰文再次强调了宪法和法律委员会作为相对独立的合宪性审查机关的角色。参见胡锦光:《论我国合宪性审查机制中不同主体的职能定位》,载《法学家》2020年第5期。

[28] 胡乔木:《胡乔木文集(第二卷)》,人民出版社2012年版,第536页。

[29] 王汉斌同志主持了《全国人大组织法》的修改工作,指出:“根据宪法精神,为了突出强调专门委员会的工作机构性质,该法对专门委员会没有用‘职权’而是用‘工作’二字。”参见王汉斌编:《王汉斌访谈录》,中国民主法制出版社2012年版,第87页。

[30] 本文认为,宪法规定专门委员会可以研究、审议、拟定相关议案,专门委员会组成人员可以通过集体讨论,形成审议意见,供全国人大及其常委会参考,因此,专门委员会的“意见”被称为“审议意见”。与此相对,常委会工作机构是全国人大常委会内部处理日常工作的辅助性机构,不承担审议职责,这类机构的意见被称为“研究意见”。

[31] 2015年修改《立法法》弱化了专门委员会、常委会工作机构的独立性,试图促使全国人大常委会作出决定。至于实践中没有出现全国人大常委会决定事例的缘由,可能并非制度安排的问题。

[32] 参见《〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉废止》,中国网: http://iffgb6a3f96006a1348a0h956nx9qqnpxq6xqo.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/chinese/law/349194.htm,2020年5月20日访问。

[33] 参见蔡木子:《乔晓阳详解我国宪法监督职能10年推动44件法规修改或废止》,载《长江日报》2015年4月9日第3版。

[34] 包括“潘洪斌要求审查杭州市交通安全管理条例”“地方性法规以审计结果作为工程竣工结算依据”等事例。

[35] 参见《法规备案审查尚无公开撤销案例》,财新网: http://iffgbd6375bfb97514296h956nx9qqnpxq6xqo.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/2017-03-09/101064366.html,2020年7月20日访问。

[36] 参见《明年对问题法规“回头看”集中清理,适时“撤销”》,澎湃网: http://iffgbd07c05b42549478es956nx9qqnpxq6xqo.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/newsDetail_forward_1923366,2020年5月25日访问。

[37] 根据三份备审工作报告,未曾看到专门委员会督促最高司法机关纠正违法司法解释的实践,也未看到专门委员会和法工委协同督促制定机关纠正违宪违法法规的事例。

[38] 参见前引[35]。

[39] 官方可以考虑适时修改《立法法》《监督法》,弥合法律与现实间的不一致。

[40] 2019年12月28日,全国人大常委会废止了自身关于收容教育的决定以及国务院制定的相关办法。然而,废止理由中仅提及收容教育制度已不合时宜,尚不明确该制度是否因违反宪法而被撤销。

[41] 张春生等:《推进合宪性审查加强宪法实施监督》,载《中国法律评论》2018年第4期。

[42] 参见前引[6],刘松山文。

[43] 刘政:《人民代表大会制度的历史足迹》,中国民主法制出版社2008年版,第201页。

[44] 目前,有学者已认识到全国人大常委会会期整体偏短,主张延长这一机关的工作时长。参见周伟:《全国人大常委会的会期与议程研究》,载《清华法学》2008年第5期。

[45] 参见前引[11],郑磊文。

[46] 2019年9月21日,梁鹰同志在北航备案审查制度研究中心揭牌仪式上,承认宪法和法律委员会成立后,仍由法工委具体承担备案审查工作。

[47] 例如,韩大元教授认为应当尽快整合法律草案审议与法规的合宪性审查职能,将备案审查中法规的合宪性审查部分整合进宪法与法律委员会。参见韩大元:《从法律委员会到宪法和法律委员会:体制和功能的转型》,载《华东政法大学学报》2018年第4期;胡锦光教授认为宪法和法律委员会成立后,需要区分合宪性审查、合法性审查。参见胡锦光:《论法规备案审查与合宪性审查的关系》,载《华东政法大学学报》2018年第4期。

[48] 有学者或许会认为宪法和法律委员会存在事务多、会期短的特点,而且部分委员并无法律专业背景,主张将建议自纠的职能全部委诸法工委。对此,本文并不反对法工委承担督促制定机关纠正“违法”规范性文件的工作职责,而是主张将督促制定机关纠正“违宪”规范性文件的工作职责交由宪法和法律委员会。一来是试图区分合宪性审查与合法性审查,二来是试图提升督促纠正机关的级别,凸显合宪性审查的严肃性,优化建议自纠机制的实际效果,三来是考虑到合宪性审查的事例通常较少,也与审查主体的情况相适应。

[49] 根据《法规、司法解释备案审查工作办法》,官方虽然凸显了法工委在法规、司法解释审查中的角色,但却未能区分合宪性审查、合法性审查,稍显遗憾。

[50] 根据《法规、司法解释备案审查工作办法》,全国人大常委会是否做出最终决定有赖于专门委员会、法工委是否分别向全国人大常委会提出议案、建议,这似乎同2015年《立法法》的修改背离,全国人大常委会可能更难作出决定。

[51] 对此,部分学者或许会质疑相关审查机构可能由于自利动机而沿用建议自纠机制,继续回避审查。本文认为,宜将建议自纠机制调整为可供审查机构选择的程序机制的设计可能不算最为彻底的方案,但考虑到目前备案审查决定的溯及效力未能明确,审查处理方式拓展与否并不清楚,本文提出的方案体现了笔者试图稳步激活全国人大常委会审查权能的期待,仍有一定的意义。

[52] 审查机构须尽可能阐明选择程序机制的理由,这不仅有助于压缩审查机构的裁量权,同时有助于让公众信服。

[53] 现行宪法明确了全国人大常委会解释宪法和法律的职权,根据国家机关职权职责统一的原则,全国人大常委会如果长期不作出宪法解释,可能被认为怠于履职。对此,引导备案审查权能逐步向全国人大常委会回归,以便提升宪法解释的频次,显得极为重要。

[54] 参见王秀中:《地方立法为破坏生态“放水”全国人大常委会将专项审查》,载《南方都市报》2017年8月21日第1版。


程能,法学博士,中南大学法学院讲师。

来源:《法治社会》2021年第1期。


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