冯川:监督泛化与县域治理困境的形成逻辑

选择字号:   本文共阅读 2651 次 更新时间:2023-03-02 16:47

进入专题: 监督下乡   县域治理   基层治理现代化  

冯川  

摘要:新时代县域治理中的监督主体数量大幅增加,扩大到包括专事监督问责的常态机构、围绕中心工作临时设置的监督机构以及监督权逐渐膨胀的业务部门在内的其他县域行政组织。“监督泛化”已成为监督下乡在县域治理实践中的普遍趋向。所谓“泛化”,即原先的特定领域边界变得模糊而形成的一种向外扩张渗透的开放状态。监督对象的泛化,促成属地责任的滥用,导致基层干部陷入被高强度反复动员的困境。监督标准的泛化,弱化了监督工作的治理实效,导致形式主义泛滥。监督意义的泛化,造成监督问责的刚性化,以致避责行为在乡镇政府内部蔓延。监督泛化引致县域治理困境的深层原因,在于控制权的过度上收。让控制权回归收放自如状态,关键在于确保监督权的适度行使,促使监督下乡运作机制进一步完善。

关键词:监督下乡  泛化  县域治理  基层治理现代化


一、问题的提出


监督的本质乃是一种控制。从国家政权建设角度看,行政层级间信息不对称使代理人监控成为完善治理体系的重要环节。以建立权威高效、集中统一的监督体系为目标,国家大力推动各项监督手段的制度化,沿着“条条”控制的“下乡路径”将监督触角向基层治理领域延伸。

在现代国家政权建立以前,国家就一直试图通过各种监督方式控制基层社会。只不过由于国家治理能力和治理职能有限,彼时国家治理只能维持简约状态。中华人民共和国成立后中国社会的组织密度大幅增加,国家对基层社会的监督能力空前提高。在税费时代,伴随收税和计划生育等行政任务的下达,乡村两级共同处于上级监督之下。若县领导看到乡镇工作做得不好,会亲自带工作队下村做群众工作。取消农业税以来,国家权力借项目下乡进入基层治理空间,国家与农民的关系从“汲取”转为“给予”。比照传统时期,有学者指出新时代监督下乡的新特征在于:国家对村级治理的要求从完成有限任务转为完成无限任务、从完成硬任务转为完成相对较软的任务,国家监督从注重结果转为注重过程、从“无罪推定”转为“有罪推定”。监督下乡之所以出现转向,主要因为在城乡基本公共服务均等化的驱动下,国家资源向农村的转移力度进一步加大,直接带来资源安全性问题。而这些问题极易引发舆情事件,带来不良社会影响。由于国家对基层干部信任度不足,以规则、规范和程序为依托的监督下乡便顺理成章地在基层治理中大行其道,技术治理助推县级对乡镇干部的监督达到前所未有的精细化、复杂化水平。

矛盾的是,更加全面而细密的监督下乡,不但未必带来治理效用的同步提升,反而可能成为近年来基层治理领域官僚主义和形式主义产生的主要制度根源。具体而言,虽然随着国家财政支出能力增强、从严治党向基层延伸和技术治理手段的运用,我国基层治理已经进入强国家阶段,但是县级规定的制度和规范在加大基层干部职业越轨风险的同时,却也将基层组织牢牢吸纳到行政科层体制的监督体系之内,造成行政消解自治、基层遵循唯上主义应对监督的治理后果。

不过,既有研究基本在国家—社会的框架下讨论监督下乡对村庄治理带来的系统性影响,或者仅以纪检监察体系为主体讨论乡村监督体系的重塑及其效应。事实上,监督下乡所产生的政治势能并非集聚在村庄这一治理链条的末梢才集中释放,而是在“下乡”的过程中就已沿着行政科层体系的层级脉络不断扩散。同时,基层政府的监督主体无法局限于单纯的纪检监察体系,因为越来越多溢出传统层级边界的村庄事务亟待县乡村多主体联合给予回应。深化基层治理监督体系研究,需将监督下乡置于县域治理过程中综合考察。

基于此,本文聚焦监督下乡对县域治理的影响,将近年来监督下乡的主要变化提炼为“监督泛化”这一概念,探讨监督泛化的组织基础、形成机制及其社会治理效应。研究将基于笔者2021年4月对广西B市H县LZ镇的调研展开,调研对象涉及15个乡镇工作人员和县、市的相关负责人。H县位于广西南端,总人口105.66万。LZ镇是H县的城关镇,人口23.2万,辖区覆盖县城全域。


二、监督泛化的县域组织基础


在税费时代,基层治理的监督主体主要是县级政府,纪检监察体系往往处于依附性地位。党的十八大以来,县域治理中的监督主体数量不断膨胀,这是监督泛化的组织基础。以LZ镇为例,乡镇同时面对的县域治理监督主体大概可分三类:一是专事监督问责的常态机构;二是围绕中心工作临时设置的监督机构;三是监督权逐渐膨胀的业务部门。

1.专事监督问责的常态机构

专事监督问责的常态机构,包括纪委、监委和县督考办。其中,纪委和监委分属两套人马,但合署办公,负责检查干部是否积极作为、是否违纪。党的十八大以后,纪委这条线被强化。在县一级,派驻纪检组可监督各业务部门,只对县纪委负责,而不再对局长负责。2018年,监察体制改革全面推开,纪检监督通过“巡查组”实现全覆盖。同年,H县成立监察委员会,标志着检察权延伸到县一级。

在乡镇成立监察办公室前,乡镇一级只能办理党纪处分案。2021年2月以后,LZ镇成立监察办公室,此后乡镇开始拥有政务处分案办理权。乡镇纪委需分担属地辖区的案件办理,还要负责督查整改、发现问题线索、处置信访件。乡镇纪委派驻的监督组若发现问题,将直接制作《纪检监察建议书》并口头通知乡镇工作人员,令其及时整改。整改后,乡镇工作人员需上报整改结果,由乡镇纪委直接复查。

而县督考办是一个县委下属的正科级独立单位,围绕中心工作监督乡镇和县业务部门的业务完成进度和效果,并有权建议县纪委问责。督考办不定期开展工作,在领导布置任务之后负责督促工作的推进。督考办人员皆为兼职状态。如果说纪委主要监督干部是否“乱作为”“不作为”,那么督考办则负责监督干部是否“慢作为”。

2.临时设置的监督机构

围绕中心工作临时设置的监督机构,包括县级专项督查组和县级领导小组。对应每一项中心工作,县级都会临时设置专项督查组。H县有5个督查组,具体成员安排每年都会调整,但皆抽调自乡镇年龄偏大的副科级“天花板干部”。这些成员全部脱产督查,并负责将督查结果上报县委。

县级党委政府为了统筹推进中心工作,还会临时设置县级领导小组,办公室设在相应主管业务部门,由局长兼任办公室主任。在H县,涉及乡镇工作的领导小组已达20个以上。其中影响比较大的领导小组包括环保领导小组(农业农村局主管)、危房改造领导小组(住建局主管)、维稳领导小组(政法委主管)、禁毒领导小组(政法委主管)、安全生产领导小组(应急管理局主管)等等。每当副局长率领这些领导小组到乡镇督查,乡镇党政一把手都要出面汇报工作。

3.监督权膨胀的业务部门

近年来,监督主体的扩大化突出表现为县级业务部门监督权的膨胀。虽然县级业务部门与乡镇政府在行政级别上平级,但如今每个业务部门都可对乡镇政府进行督查。一旦县级业务部门有权且有机会督查乡镇政府,县级业务部门就会放弃其本该履行的业务职能和义务,从业务部门转变为监督部门或协调部门,将调研工作转变成各种检查。

之所以多个业务部门都能获得督查机会,是因为不同于税费时期目标单一、指向明确的中心工作,近年来的中心工作(如脱贫攻坚、乡村振兴、生态环境治理)愈益凸显其综合性,极强的政策包容性导致中心工作可以同时与多个业务部门建立关联。为了利用中心工作的政治势能提升和强化本部门的重要性,只要部门业务与中心工作的内容具有发生关联的可能性,各业务部门都会基于部门利益而努力将本属纵向条线体系的常规业务工作与中心工作相捆绑,在推动中心工作的名义下督查乡镇政府。比如在脱贫攻坚工作中,H县水利局、教育局、卫生局等60多个业务部门都找到了与脱贫攻坚相关的工作接入点,进而获得督查乡镇政府的机会。乡镇干部将此现象形象概括为“捆绑搭车”。

县级业务部门与乡镇政府由平级关系转为上下关系的关键,在于县级业务部门以党委政府领导小组的名义向乡镇下发起草后只需领导签批即可下发的无文号工作部署通知,这本身就意味着工作的高标准部署,也意味着将业务部门的常规工作转变为中心工作。乡镇若不完成这些工作就会被县级业务部门通报,在全县考核排名中落后。LZ镇在工作日每天都会收到从县级各业务部门发来的无文号通知30份以上。借由发文,各部门在将其业务接入中心工作而“捆绑搭车”的同时,也就获得了对乡镇下达监督指标和考核项目的机会。


三、监督泛化的县域治理逻辑


在监督主体扩大化的背景下,县域治理普遍出现监督泛化现象。所谓“泛化”,即指原先的特定领域边界变得模糊而形成的一种向外扩张渗透的开放状态。根据调研,县域治理中的监督泛化现象可归纳为监督对象泛化、监督标准泛化和监督意义泛化三种类型。

1.监督对象泛化

监督主体的直接监督对象不再是“条条”而是“块块”,“块块”就会将自上而下承接的监督压力传导和延伸至所有直接相关或并不直接相关的行政主体或业务部门,借连带责任以分解监督压力。由此,监督主体表面上只是对某个特定的“块块”进行了直接监督,事实上却间接监督了某个特定“块块”背后的多个“块块”或“条条”。

(1)“块块”成为监督压力的直接承受者

县级指向乡镇的监督压力传导原本局限于条线内部,即由县级业务部门向乡镇对口业务部门进行纯粹业务性的监督压力传导。然而如今,县级各业务部门纷纷通过发文,将业务部门即“条条”的监督意志转化为党委政府即“块块”的监督意志,并对乡镇党委政府进行监督考核。乡镇党委政府成为县级业务部门的直接考核对象,以至于形成“条线强势、属地弱势”、业务工作“政治任务化”的治理格局。

乡镇政府感受到的监督压力,更多来自考核之后的排名情况。因为排名是一种末位淘汰机制,排名情况将直接影响乡镇领导的政治生命。在H县,90%以上的乡镇工作都是县级业务部门以领导小组的名义下达的工作,这些工作被纳入县对乡镇的监督考核指标,由县级业务部门打分。比如,平安创建“双提升工作”原本是县政法委主导下的部门业务,如今却也将乡镇党委政府列为监督考核对象。为了推动此项工作,自治区、市、县三级随机电话抽访乡镇辖区居民的安全感和满意度,每个季度都对抽访结果进行排名。如果连续两个季度排名最后3位,就一票否决:乡镇不能评优评先,主要领导也不能被提拔重用。若排名后5位,乡镇主要领导还会被约谈并在全市被通报。而在年度综合考评中,县级政府对乡镇采取“千分制考核”,每一项细微的分数差距都可以决定乡镇的排名先后。这种考核方式看似不是一票否决,但如果总分排名每次都靠后,就会直接威胁乡镇领导的政治生命,这就导致乡镇领导为了多得一点分数而患得患失。

(2)监督压力的扩散化

成为监督压力直接承受者的“块块”为了避免在排名中靠后,或遭到一票否决,就会将监督压力进一步扩散出去。这种扩散有两种方式,一种是“块—块”扩散,一种是“块—条”扩散。与卸责的逻辑不同,监督压力的扩散并没有取消“块块”作为监督压力直接承受者的结构性位置,只是让“块块”发展出一套从属于自己的压力共担网络。

监督压力的“块—块”扩散,表现为“自治区/省—市—县—乡/镇—村”的纵向传递模式。比如在广西,从自治区到县的监督压力传递表现为扣分的层层加码。之所以会出现层层加码的现象,一是因为下一级党委政府都面临横向比较和晋升锦标赛的排名竞争,故而自我主动加压;二是因为越接近科层体制的末梢,离权力中心越远,对直接监督压力的感知越弱,因此每一级的直接上级政府需要通过加码的方式传递政治压力,为科层体制惰性造成的延迟可能性预留空间。而一旦县级党委政府因在排名中靠后而遭受约谈和通报,本着压力共担的责任连带原则,虽然乡镇党委政府不是监督压力的直接承受者,县级党委政府也会将它所承受的政治后果向下复制传递,将监督压力层层扩散到有可能导致县级党委政府排名靠后的乡镇党委政府。镇委书记会被县领导约谈,轻则被给予会议批评,重则由纪委予以立案。如此一来,监督压力虽根源于自治区对市一级的督查,但事实上,市、县、乡镇都共同承担了市一级排名靠后所带来的政治责任。

监督压力的“块—条”扩散,即监督压力通过党委政府的统筹过程而进一步扩散到几乎所有下属业务部门,即使某些下属业务部门的业务内容与党委政府推动的工作并无直接关联。如今每条业务职能线为了贯彻工作都会强化业务部门的力量,借由发文而督查问责下一级党委政府。为了避免被问责,下一级党委政府就必须调配动员强有力的工作力量去推动工作落实。特别是在具有分工不分家、混编混岗的人事灵活调配传统的乡镇一级,当乡镇党委政府成为监督压力的直接承受者时,乡镇体制内的几乎每一个工作人员都会被党委政府动员起来承接自上而下的监督压力。当然,监督压力的“块—条”扩散不同于监督压力的“块—条”转移。在乡镇动员各站所共同推动的每一件事务上,乡镇党委书记都是主要负责人。一旦间接承受监督压力的“条条”出了问题,最终担负主要责任的主体仍是“块块”。

2.监督标准泛化

县级党委政府只重视中心工作的完成情况,而不重视对工作执行情况的监督标准是否适合列入考核进行评估。县级党委政府不重视对监督标准制定环节的管理,导致监督标准入口管理的缺失,以至于制定出的监督标准脱离工作实际。本应发挥精准控制作用的监督标准因失准而出现监督的标准泛化,最终只能“悬浮”于实际治理场景。一旦监督标准失去精准效度,工作过程与工作结果的关联就会出现割裂。以下分析监督标准泛化的四种类型。

(1)强调标准统一,无视多元差异

县级业务部门自上而下单向设定监督标准,制定统一的考核项目,无视乡镇政府在属地管理上的差异性。但是乡镇政府属地管理的差异,需要与之相匹配的评价标准以及衡量尺度上的差异,否则看似“一碗水端平”的监督标准,其实蕴含极大的不公平。比如,作为城关镇的LZ镇,由于辖区范围覆盖整个县城,工作中就会出现许多其他乡镇没有的大型开发项目。而更多的开发项目就意味着县级业务部门拥有更多“捆绑搭车”接入部门工作、对LZ镇进行监督的机会。县级业务部门往往参照LZ镇的事务内容,设置全县统一的考核项目。由于许多考核项目是其他大多数乡镇所缺失的,县级业务部门在监督考核中让工作不涉及这些考核项目的其他乡镇直接得满分,于是产生其他乡镇不做工作就可以得满分、LZ镇不但要做工作而且还有可能被扣分的不公平现象。

此外,由于属地管理的特征差异较大,不同的乡镇之间不存在相互比较的初始条件。比如在有的乡镇,工业制造业可以成为重要的监督考核项目;有的乡镇工业不发达,但创建了农业示范点;有的乡镇既没有太多工业产业,也没有农业示范点。县级业务部门设置统一的考核项目,就意味着有的乡镇在某些项目上长期领先,而有的乡镇则长期排名靠后。如此一来,监督排名就会丧失其政治激励的效果。

(2)表面精准客观,实质模糊主观

监督标准的设定强调精准、客观、规范化,而这些要求又往往被等同于尽可能消除人为干预的可能,以及监督信息的可数字化。因此,监督考核要求用电脑录入信息,监督主体需要对信息进行现场核定,最大限度地消除乡镇干部对现场的介入,这些都使监督考核在表面上显得精准而客观。

然而,被列入监督考核的项目内容,却大量牵涉生活中的不精准和不规则,以及生活行动者的主观感受。比如,在确认某家农户的家庭收入时,录入电脑的数字是扶贫工作组和乡镇干部与家中的丈夫聊天,经他认可而确定的数字。而督查组入村时,丈夫恰好不在家,其妻子又记不清收入。在督查组单独与其妻子见面、乡镇干部被规定不能靠近当事人因而无法进行纠正的情况下,督查组现场核定的收入极有可能与电脑登记的收入不相符。又如在日常生活中,“是否懂普通话”标准的模糊性导致事实无法被电脑系统中简单的“是”和“否”两个选项所框定。扶贫工作组和镇村干部可能因贫困户文化水平不高、吐字不清晰、发音不标准而在系统里填“否”,督查组用普通话与贫困户交流时则可能发现贫困户也能回答一些简单问题而判定系统中应当填“是”。这种模糊性往往导致系统录入与督查情况发生冲突。督查组据此断定基层干部工作不到位,必将打击基层干部的工作积极性。

(3)层层分解加码,政策执行两难

在职责同构的上下级科层关系中,作为监督压力直接承受者的乡镇政府,为了构建监督压力的共担网络,会将监督标准继续沿着科层体系垂直向下传递。在向下传递的过程中,监督标准并不是被简单复制,而是会出现三种情况。第一种情况是“大指标”在向下传递的过程中被细化为“小指标”,表现为指标内容分解甚至扩散到与工作目标没有直接关系的方面,同时指标数量大大增加,监督项目趋于复杂化。比如精准扶贫在中央层级是“两不愁三保障”的大指标,到了广西H县就变成了“八有一超”,而到了LZ镇就进一步被操作为“四清一规范”的小指标,贫困村则是“十一有、一低于”,离基层越近则指标复杂化程度越高。指标的细化,就意味着业务部门有更多机会将其常规工作接入进来加以推进。每一个指标都可能造成乡镇干部工作被扣分,因此“小指标”为基层干部带来巨大心理压力。第二种情况是“软指标”在向下传递的过程中被操作为“硬指标”,表现为工作推进力度的追加。比如本是以农民自愿为原则征收的新农保,征收完成率在各地横向竞争的压力下由“软指标”转变为“乡镇政府必须完成95—98%”的“硬指标”。第三种情况是“硬指标”在向下传递的过程中被操作为两个相互冲突的“硬指标”,指标之间的逻辑关系很难统一,使基层行政主体在监督标准下左右为难。比如在农村禁养问题上,政策执行与民生保障相冲突:一方面监督硬指标要求基层政府严格执行禁养规定,拆除禁养限养区内的所有猪圈;另一方面,监督硬指标又要求地方在落实环保政策时不能“一刀切”。如果基层政府严厉取缔禁养限养区内的猪圈,督查组就会问责基层政府执行政策“一刀切”、不讲“人民利益至上”;如果基层政府与养殖户协商后答应等待养殖户卖猪和搬迁完成后再整改,督查组又会问责基层政府“整改态度不坚决、执行不到位”。监督标准相互龃龉,让基层政府无所适从。

(4)极端化思维突出,顶格消除偶然

在常规状态下,监督标准本应以“达标”为限。然而悬浮于治理现场的监督标准,将治理现场想象为“无菌环境”,用顶格管理的极端化思维代替底线思维,设置出不容忍“小概率事件”偶然性的监督指标。只要偶然发生威胁人民生命财产安全的“小概率事件”,县级都会密切关注事件的社会影响,并立即制定指向消除一切小概率事件的监督标准。比如,在广西N市偶然发生一起一氧化碳中毒事件,县级下达的监督检查标准立刻强调对自治区全境一氧化碳中毒事件的“零容忍”。而在真实的治理场景中,完全消灭小概率事件几乎是不可能达成的治理状态。

3.监督意义泛化

监督原本是一种治理工具,其意义在于推动基层工作的落实。监督意义的泛化则体现为监督的自我目的化,即监督的意义不再局限于作为一种治理工具,而是进一步扩展为治理目的本身。在监督意义泛化的影响下,监督者往往对被监督者进行有错推定,使作为被监督者的乡镇干部无法针对监督结果的合理性进行争辩和申诉。监督者开展监督的目的,不是为了指导被监督者在协商讨论的互动过程中共同解决问题,而是为了监督而监督,因为监督的意义本身因泛化而嵌入了监督者的直接利益。

首先,纪委巡查的目的就是发现有质量的线索,通过办案对干部进行检查、处分和调动。为了发挥在行政生态中的作用,纪委必须不断发现问题。原则上,纪委监督执纪的目的是“防止小问题成为大问题”“惩前毖后、治病救人”,监督执纪也需要“以事实为依据,以法律为准绳”,办案时也需要综合县级纪委和同级党委意见、听取基层意见。然而对于不少乡镇纪委书记而言,查处干部、办理案件的监督行为本身就是其得到提拔重用的工作业绩。纪委查办案件本身也有绩效排名。

其次,督查组也把监督本身视为目的,甚至连“为基层减负”也可以被督查组转化为监督对象。比如市级督查组检查“为基层减负”,就要监督乡镇拿出为基层减负的工作方案。照理来说,“为基层减负”的重点是要看县级如何为乡镇减负,县级各部门领导应该亲自到基层调查乡镇会议增减情况。没有任何文件要求乡镇拿出减负方案。然而,市级督查组并不将研讨如何为基层减负视为督查的目的。“为基层减负”只不过是为市级督查组增添业绩又提供了一次机会。为了显示其监督成效,市级督查组就将“乡镇没有拿出减负的具体工作方案”作为监督成果之一,让“为基层减负”也在监督之下转化为基层的压力来源,进而催生“基层负担越减越重”的治理悖论。

再次,业务部门只是单向度地通过分任务、督责、检查、统计汇总等各种方式,借压实责任之名向平级政府推卸责任,而不思考问题的解决和激励策略,也不对平级政府的工作进行调研指导。比如在落实新农保政策的工作中,社保部门并不到农村调研,也不研究更好的宣传办法,更不制定激励农民购买新农保的有效措施,而仅仅只是通过排名和通报的方式把责任压到乡镇政府身上。

最后,不论是县委政治巡查,还是由乡镇领导带队的乡镇巡查,本质上都是以发现问题线索为导向的监督。LZ镇派出的“巡查组长”向组员直陈巡查组的工作意义:“巡查的意义就是发现问题线索,你找不出问题就是你能力有问题。”


四、监督泛化之下的县域治理困境


监督的泛化改变了县域治理体系原先的监督模式,深刻影响了县域治理实践。监督对象的泛化,促成了属地责任被监督者滥用的治理局面。而监督标准的泛化,则导致乡镇政府陷入形式主义行为逻辑之中。在监督标准泛化的基础上,监督意义的泛化更造成乡镇干部避责行为的蔓延。

1.属地责任的滥用

监督对象泛化的形成机制,本质上即监督压力的属地化逻辑,集中表现为监督压力从业务边界清晰的条线部门向作为属地责任单位的党委政府的扩散。监督压力沿着党委政府管辖之下的条块网络进一步扩散出去的过程,都可归因于党委政府基于属地责任的统筹调动。正是由于监督压力的属地化能够起到赋予条线部门以政治势能、使条线部门间接撬动更多治理资源的效果,监督对象的泛化必然在一定的外在环境催化下激励条线部门将业务工作的相关责任定义为“属地责任”。

在刚性化的县域治理体系下,从“单中心工作模式”向“多中心工作模式”的中心工作扩大化倾向,使越来越多县级职能部门的工作也被纳入中心工作范畴,各县级职能部门纷纷参与到对乡镇注意力分配的争夺中。而争夺乡镇注意力分配的核心,其实就在于争夺对事务属地责任的定义权。这是因为,对监督压力的传导已经取代与乡镇主要领导或分管领导的私人关系,成为县级职能部门向乡镇推动工作的主要方式。而传导监督压力的最有效方式便是借助监督压力的属地化逻辑,将业务工作的相关责任定义为属地责任。县级各职能部门对事务属地责任定义权的争夺,最终导致属地责任的滥用。

属地责任被滥用的主要体现是县级部门以属地责任为借口,将业务工作的相关责任转嫁到并无相应行政权或执法权的乡镇身上,让工作责任沿着监督压力的扩散网络而自动向基层治理体系的深处传递,使乡镇陷入多个责大权小的权责不对等情境之中。比如,执行《城乡规划法》原本是县级及以上业务部门的责任,县级以下并无相应行政权力,乡镇政府只能配合县级主管部门落实相关治理事项。然而借由对象泛化的监督,县级业务部门将法规的执行方式再定义为“属地管理”。一旦法规执行出现任何问题,乡镇都需担责。此后,原本就拥有处罚权的安监局,也将安全问题界定为属地责任。一旦出现安全事故,安监局就会以领导小组的名义通报并无处罚权的乡镇。拆迁的合法执法主体原本是县级国土部门执法大队,乡镇只应配合其执法。然而在卫片执法时,国土局也要求乡镇党委政府牵头落实强拆,于是县国土局成了乡镇的命令者和纯粹负责验收工作成果的监督者,乡镇彻底成为负责实施拆迁工作的属地责任主体。

属地责任被滥用的治理后果,就是作为属地责任单位的乡镇政府被监督体系在频繁的属地责任下达过程中高强度反复动员,存在不可持续的风险。首先,属地责任的滥用导致乡村两级“会灾”的形成。这是因为所有监督主体都需要以开会的形式向乡村两级布置任务、下达监督检查标准,并通过开会这种重要的政治仪式落实属地责任。对处于监督压力传递体系末梢的基层干部而言,他们的日常工作经常被自上而下每一个监督压力承接主体所召开的会议所打断。“要么在开会,要么在开会的路上”成为他们的工作常态,然而这些基层干部本应是与群众打交道最多、最熟悉群众的一批人。其次,属地责任的滥用导致基层干部的各类工作并行交叠,工作节奏濒于混乱。在多重属地责任工作的重压之下,乡镇干部不得不关注和认真对待所有影响监督考核的事项,以至于乡镇工作不再有“优势工作”和“底线工作”,“实事”与“虚事”之分。在精力和时间有限的前提下,加班成为乡镇工作的常态。乡镇干部不得不把治理中的重难点事务安排在夜间、双休日或节假日等较少被会议和杂事所干扰的时间段集中精力处理。最后,属地责任的滥用导致基层干部承担过重的精神负荷。不少乡镇干部用“心累”形容他们的工作状态,因为伴随属地责任而来的监督问责压力,让他们持续满负荷工作且始终处于一种丧失把控感的焦虑状态。多重监督考核带来的不确定性和不安全感,使他们神经高度紧张,甚至偶尔休假都会产生负罪感。基层干部的心理疲劳和职业倦怠已成为亟须关注并认真加以解决的现实问题。

2.形式主义的泛滥

监督标准泛化的形成机制,在根本上寓于监督检查所追求的制度理性目标与作为基层治理对象的生活理性状态之间所存在的逻辑冲突之中。制度理性目标通常被监督检查分解为治理过程符合规范、治理结果符合预期、治理进度符合规划等方面,并预设监督事项黑白分明、对错判断不存在模糊地带,简单性思维充斥于监督检查实践当中。然而基层治理事务往往充满易变性、不确定性、复杂性和模糊性,作为公共行政系统的基层治理体系本身就是一个混沌与复杂系统,其间充斥着混沌性和非线性因素。当秉持简单化思维的监督下乡遭遇基层治理,依简单化思维而设定的监督标准必然因失准而泛化,不但大幅弱化了县级业务部门监督乡村所能达成的治理实效,反而造成形式主义行为的泛滥。

首先,监督标准过于注重形式上的完美,而基层工作的动态性和可错性很难满足监督要求。乡镇干部为了使工作达成监督标准所规定的“形式美”而不得不耗费大量时间,这是产生形式主义的直接原因。比如,为了实现帮扶手册不出现两处以上涂改痕迹的形式美,扶贫干部只能在三次涂改之后重新填抄全本手册。有些涂改是追踪动态数据造成的,而手册中项目和数据繁多,数据笔误的概率也不可谓不低。但为了满足监督标准所要求的“形式美”,扶贫干部不得不节省联系群众的时间,用对表格数据的大量重复填写工作换取表格在形式上的准确无误。然而“形式美”毕竟与基层工作目标和工作实效之间缺少关联,除了不断再生产基层工作者的形式主义行为之外别无用处。

其次,监督标准中关于形式完美的标准设定过于随意,而不考虑基层工作成本和实际工作需求。“形式美”的标准设定权全在于作为监督方的上级业务部门,而业务部门设定思路的突然改变,将直接彻底取消基层政府原先所做大量形式主义工作的意义,基层政府不得不迎合新的“形式美”标准而重新开展新一轮形式主义工作,这就使形式主义行为本身的负担进一步加重。比如,县级部门原先要求扶贫手册“表格留空,也要圈0”,不圈0而留下空白就会被问责通报,致使扶贫干部“画鹅蛋都画晕了”。然而后来县级部门又突然将监督标准调整为“为了整洁,不要圈0”,此时“圈0”又成为一个要被问责的问题,致使扶贫干部先前填写的大量扶贫手册全部作废,不得不按照新的监督标准重新填写。脱离成本收益分析和实际工作需求的监督标准,只能激励基层干部在脱离群众的道路上越走越远。

最后,监督标准设定的不切实际,使监督检查本身也沦为一项形式主义工作。监督标准之所以不切实际,可能是监督标准无视基层治理事务的差异性、模糊性、层级性和偶发性的结果,也可能是监督部门只凭欠缺专业性的想象而对不可能整改或无须整改的现象随意加以问题化的结果,比如只要发现房屋存在裂痕,不论裂痕大小和裂痕数量,都将该房屋判定为危房。而基层治理事务的特性以及无法或无须整改的“整改问题”,并不会因为监督标准的设定而发生质的改变。监督标准设定思路的方向性失误,确实方便了监督检查更轻易地发现问题。然而,一旦监督检查发现的大量问题都是由存在方向性失误的监督标准设定思路制造出来的虚假问题,监督本身就成了“鸡蛋里挑骨头”,除了为难和折腾基层干部以外,并不能起到有效规范和推动基层工作的作用。如此一来,亲自监督就成为一种体现县级部门对工作重视程度的形式主义工作。当县级各业务部门纷纷将参与监督视为彰显存在感的“政治仪式”,表现为过度督查、重复监督的形式主义工作就必然在基层泛滥。

3.避责行为的蔓延

脱离基层治理实际的监督标准泛化,以及因监督的自我目的化而产生的监督意义泛化,使基层干部即使认为监督不合情理也无法进行任何申诉和争辩。在刚性的监督问责面前,不论监督标准是否切合当地实际,乡镇政府都得在属地责任的责权配置下,避免在监督检查中出现差错和纰漏。基于此,避责行为在乡镇政府内部从上到下蔓延开来。

对于乡镇领导而言,泛化的监督检查最大程度地缩限了基层政府讨价还价、因地制宜的政策变通空间,促使他们不再考虑有待监督检查的工作项目是否符合群众的真实所需。为了让以发现问题为目的下乡的监督部门无错可挑、无责可追,乡镇领导只有小心谨慎地执行上级下达的文件,想方设法通过组织和动员将整个乡镇政府转化为依附于上级政府部门意志的政策执行机器,而不再敢于对政策进行任何创造性解读,更遑论对县级政策的合理性进行反思了。最终,乡镇政府在整体上得以围绕监督检查而被高度动员起来,即使是联系群众、服务群众的工作,也转而遵循避责行为逻辑。

被乡镇领导以应对监督检查为中心安排下来的乡镇工作,表现出高度重视顶格目标和偶发性目标的特点。这是因为顶格目标和偶发性目标更容易成为上级部门监督问责的对象。而围绕顶格目标和偶发性目标进行大量治理成本投入的行为本身,也正是为了最大限度地避责。对顶格目标的重视,突出反映在精准扶贫工作中。值得注意的是,“精准”一旦被监督考核体系指标化,就成了僵死的数字。然而在基层治理的真实场景中,扶贫的“精准”对象却恰恰是动态的、差别化的、会产生依赖思想并“精准”与基层干部展开博弈的农民。在此情境下用僵硬的精准指标进行监督,就是用静态僵化的形而上学思维处理动态复杂的事务,只会产生大量的资源浪费和精力消耗,却无法取得预想效果。然而顶格目标使LZ镇的基层干部不得不为了进一步消除只有3%的贫困率而耗费将近2/3的工作精力,并将90%的精力用于以提升精准度为目标的数据核查上。在不计成本的避责行为之下,基层干部不再可能去关心农户的具体致贫原因,更没有时间帮助贫困户切实提高收入、提升内生发展动力。在顶格目标的监督压力之下,附着于“精准”的避责行为逻辑,最终将对人的治理降格为对物的治理。而对偶发性目标的重视,则突出表现在对“预防型治理”的过度投入上。虽然“预防型治理”的对象都是偶然发生、难以彻底避免的小概率事件,但为了在刚性的监督检查中有效避责,基层干部被高度动员起来为全面排查和留痕工作投入大量精力。比如,在广西N市发生一起致死2人的一氧化碳中毒事件,LZ镇立即动员全体干部在一周之内排查完属地责任范围内所有可能导致一氧化碳中毒的要素,诸如热水器、煤气罐等等,并要求乡镇包村干部与村干部一同到每户村民家登记台账、拍摄照片。即使LZ镇在排查工作结束后仍然难免发生一氧化碳中毒事件,但事先进行的全面排查和留痕工作可以在一定程度上帮助乡镇在监督问责过程中成功避责。

在一切为了在监督检查中避责的乡镇工作中,乡镇干部普遍陷入疲于应付的状态。乡镇干部用“麻木”来形容这种只能按照监督标准和规范程序机械完成事务的工作状态。在这种工作状态下,许多工作都丧失了能够为他们带来深刻记忆、调动自豪感和成就感的独特性。对于“不怕苦而就怕工作没有意义”的大部分乡镇干部而言,这种“硬着头皮不得不做”、没有太多创新和想象空间的工作,显然无法让他们获得工作的意义感和价值感。


五、总结与讨论


由于基层自利性消解国家自主性的风险仍然存在,如何有效监控代理人就成为现代国家能力建设中的重要议题。在国家资源不断向基层社会转移、民生工作和人民满意度日益成为中央政府关注焦点的新时代,借助“监督下乡”强化对基层治理主体的规范化监督考核,被认为符合提升国家治理现代化水平的总体思路,是推动和落实中心工作、压实基层治理责任、防止基层治理主体乱作为的重要抓手。

然而本文发现,新时代乡镇基层政府所面对的监督主体早已不再局限于单纯的纪检监察体系,而是扩大到包括常态机构、临时监督机构以及业务部门在内的其他县域行政组织。在监督主体扩大化的背景下,表现为监督对象泛化、监督标准泛化和监督意义泛化的“监督泛化”成为监督下乡的普遍趋向。

监督泛化之所以引发县域治理困境,其深层原因在于本应做到收放自如、统分平衡的中央—地方(县域)—基层(乡村)关系过度偏向于控制权的上收。以监督检查为杠杆的控制权上收,固然有助于避免地方和基层行政主体以因地制宜之名行违规之实,抑制各自为政的离心倾向。然而,拥有监督检查资格的主体一旦扩大,往往会加剧县域业务部门常规工作的中心工作化。同时,各种监督检查将治理现场的任何模糊空间都简化为“非黑即白”的二元对立关系,监督过程中上纲上线的政治化话语更是不断刺激群众基于博弈心理的负面情绪表达。最终,控制权的上收状态经由监督检查的放大效应而走向极化,整个县域社会治理因追求符合监督标准的过度“洁癖”而变得高度紧张却又高度脆弱。

为了让控制权回归收放自如状态,完善监督下乡运作机制的关键在于确保监督权处在适度行使的轨道上,避免因监督泛化而挫伤基层干部的积极性和主体性。一是限制县级部门对业务工作职责的属地化定义权。对业务责任属地化定义权的限制,有助于控制县域监督主体的无序扩张,进而缓解乡镇一级的多中心工作倾向。二是确立监督检查的业务边界。监督者不能不受限制地将监督权伸向其并不具备监督能力的领域中,将监督变为一种卸责行为或政治表演。三是建立具有容错机制和监督反馈渠道的弹性监督体系。应当减少顶格化监督指标,允许基层治理中偶发事件的存在,使监督标准更加适应基层实际,以有效避免因监督不当所导致的形式主义泛滥和避责行为的蔓延。


文章原载:《人文杂志》2022年第11期


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本文责编:陈冬冬
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