陈家建 赵阳:“科级天花板”:县域治理视角下的基层官员晋升问题*

选择字号:   本文共阅读 1538 次 更新时间:2020-10-07 07:43:50

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陈家建   赵阳  

   【内容提要】 政府组织中,晋升是最核心的激励方式。本文关注县域治理中官员群体的晋升问题。以G县作为样本,通过对近五年来三百多位科级干部晋升情况的分析,本研究发现,县域治理中存在明显的“科级天花板”现象。其主要表现为:科级进入时间早,停留时间长,轮换岗位多,再晋升概率低。“科级天花板”现象,源于政府组织结构、干部下派制度、“干部四化”的管理导向三方面因素在基层的叠加。县域中的科级干部晋升问题,不仅影响政府组织运行,也形塑了基层治理逻辑,造成了晋升机制隐性化、官员群体熟人化等现象。“科级天花板”成因复杂,影响多维,是观察基层治理的重要切入点。

   【关键词】 科级天花板,晋升,县域治理,基层干部

   层级结构是科层组织①的核心特征之一,层级越高的岗位行使的组织权力越大,所享有的待遇也越高。级别的设置及晋升,是科层组织对成员进行管理的关键手段。在中国,官僚体系的历史久远,影响至深(李峰,2010)。从官僚体系形成的早期开始,官员的级别与晋升问题就非常重要,并且衍生出了多种制度,如二十等爵制(西嶋定生,2004)、九品中正制(张旭华,2015)、课考晋升制(邓小南,1997)等。时至今日,中国的官僚体系已几多变迁,组织结构与运行机制不断调整,但晋升与层级管理始终是科层体系的核心。与传统社会的政府组织相同,层级对于今天的官员仍然至关重要。数量庞大的公务员群体,他们的政治待遇、经济收入、社会地位、组织权力等各方面都与晋升的级别直接相关。而且,作为公共治理的主体,公务员群体的行为逻辑直接影响到国家治理,因此,科层组织的晋升问题决定了公务员的行为逻辑,也关系到公共治理。

   作为最完整的基层行政单位,县域治理对公共事务的影响最为直接。县域治理的成效取决于官员群体的行为,而官员行为又与晋升相关。县域治理中,官员群体的晋升情况如何,又会对基层治理产生什么样的影响?这是需要关注的重要问题。

  

   一、科层组织中的晋升问题

   自韦伯提出科层制的理想类型以来,晋升问题在组织研究中得到关注。在理想情境下,科层组织应该有序晋升,能力强的成员上升到更高层级,形成组织内资源的优化配置(韦伯,2010)。但是,晋升总会面临限制,组织结构、个人因素、环境因素都会影响晋升(Dixit, 2002)。比如,管理学提出了“职业高原”概念,指在职业生涯中的某个阶段,个体获得进一步晋升的可能性很小。职业高原分为组织高原与个人高原:组织高原是指在一个组织内缺少员工发展所需的机会,组织无法满足员工个体职业发展的需要;个人高原是指员工缺少进一步晋升所需的能力和动机,因个体自身因素导致发展瓶颈(Ference etc., 1977)。除了组织结构和个人能力,种族、性别、外貌等组织外因素也会造成晋升瓶颈。对企业组织的研究就揭示,女性或少数族群员工在向组织的高层职位晋升时可能会遭遇到无形障碍,高层的管理职位看得见,但总是够不着(Cotter etc., 2001)。

   对于中国的政府组织,也有研究关注到了层级晋升问题。这方面的研究主要从两个角度来论述:晋升与组织激励,晋升影响因素。

   首先,对组织激励的分析是关注中国官僚体系中晋升问题的主要视角。在官僚体系中,经济激励有限,政治和社会地位的激励比较强,后者主要体现于官员的级别。研究者观察到,晋升的管理对于中国科层体系的运行具有极为重要的意义。周黎安提出了“锦标赛”理论,认为当代中国发展的动因在于地方竞争,而地方竞争的激励在于官员的晋升(周黎安,2007)。相关的实证研究揭示,经济发展绩效突出的官员,能够获得更大的晋升优势。比如,一些经济学者通过对省级官员任期绩效的量化研究分析,发现任期内地方经济发展相对速度较快的省领导,晋升的概率明显高于绩效平平的官员(乔坤元等,2014)。也有学者对“锦标赛”模型提出质疑,认为其过于重视经济绩效,忽视了政治因素、社会关系对于晋升的影响力(陶然等,2010)。虽然对晋升的影响指标存在争议,但学者们都一致认同晋升在中国官员激励中的重要意义(冯猛等,2018)。相关研究也看到,晋升作为主要的激励手段,始终面临资源有限的困境,能够晋升的只是少数,大部分官员参与“锦标赛”一段时间后,就会发现晋升无望,导致激励弱化,工作动力下降(周黎安,2008)。

   其次,大量的研究关注晋升的影响因素。什么人更容易晋升?这是许多研究者(包括社会大众)特别关心的问题。有学者从部门结构的角度“揭秘”,发现统筹全局、掌握资源的重要部门成员升迁机会更多,比如“两办”(党委办公室、政府办公室)、组织部、纪委等单位(周雪光,2016)。还有学者关注到了个人因素,发现学历高、社会关系广、经营能力强的官员晋升优势明显(欧阳静,2012)。对晋升影响因素的关注,揭示了官员群体的分化,少部分官员上升较快,而绝大多数公务员晋升机会小,上限低,长期停留在具体岗位工作。很多经验观察证实了这一现象,比如《中县干部》一文观察了一个县的公务员群体,发现其中能够升迁的只是极少数,大部分公务员长期停留在同一级别,他们成为熟悉地方情况的本土干部(冯军旗,2010);周雪光等人通过数据实证研究发现,在公务员队伍中,少数几个部门的领导占据大部分的晋升机会,而其他部门的官员晋升机会渺茫,晋升的机会很不均衡(周雪光等,2018)。

   上述研究方向为我们认识政府组织当中的晋升问题提供了重要的基础,其经验研究和理论视角都有启发意义。但既有研究少有对官员晋升问题的系统关注,相关发现都是其他研究的延伸,由此导致经验层面的完整度不高。特别是“晋升术”导向的研究将问题的分析局限于个体,尝试发现晋升成功者的条件,忽视了整个官员群体所受到的整体性治理结构的限制。政府内的晋升不是孤立的组织现象,而是嵌入地方治理体系中,与政府的治理导向、组织结构密切相关;同时,晋升问题会影响官员的行为特征,从而也对政府的治理逻辑产生影响(王忠军等,2015)。因此,只有将官员晋升问题带入政府的治理体系中去探讨,才能有切中现实的观察和思考。

   在上述研究主张下,本文聚焦于官员群体(而非个体)的晋升问题,并且从县域治理的结构分析其原因及其影响。县级在政府体系中至关重要,是影响国家治理成效的关键环节(折晓叶,2014;欧阳静,2019)。在县域层面,政府本身的级别不高,②但权责繁重,公务员群体庞大(海贝勒等[主编],2013)。治理结构的特点导致县域公务员群体晋升问题突出,其主要表现是“科级天花板”,即绝大部分公务员最高的晋升层级是科级,提升到县处级③的概率微乎其微。因此,本文用“科级天花板”作为典型现象,概括县域治理中的晋升问题。理论上,因为晋升岗位的稀缺,每一层级都会面临晋升天花板问题。但是,高层级的晋升天花板涉及的主要是组织内部管理的问题。而县域则不同,作为基层政府,受到上下多重规则约束,层级晋升问题更为复杂;而且,县域官员直接面对民众,是基层治理的主体,因此,“科级天花板”问题超越了组织管理本身,影响到整个基层治理体系。

  

   二、研究资料与研究方法

   中国县域众多,县域中的公务员多达数百万。④学界虽然开展了大量的数据调查,但因为管理严格,官员⑤群体一般都不接受对外的调查,内部统计资料也较少公开。因此,对于官员,虽然有各种感性认识,但学术研究资料相当稀缺。作为一种尝试性探讨,本研究以一个县域作为样本入手,分析该县官员群体的晋升问题及其对基层治理的影响。

   本研究关注的是西部地区的G县。因为此类调研的难度大,以G县作为样本,主要是出于研究可行性的考虑。客观来看,G县在整个中国的县域治理中也具有典型性。截至2018年,G县共有70多万人,辖区近2000平方公里。在产业结构方面,G县的农业和工业都较为发达,城市化发展水平也较高,涵盖了县域治理中主要的经济社会形态。

   在组织设置方面,G县共有38个乡镇和1个街道办事处。在县级部门中,共有党委机构19个,政府机构28个。根据G县编制管理部门的统计,全县共有公务员(包括参照公务员法管理的事业单位人员)编制2800个,⑥编制占用数在95%以上,空编不足100个。同时,在党政系统中,还有事业编制人员,他们虽然不是公务员身份,但承担了公务员的工作,这类事业编制共有2400个左右。⑦总体来看,G县在党政系统工作的在编人员,占全县总人口的0.59%。编制外的聘用人员在全县难有准确的统计,因为聘用人员主要分布在各个乡镇,且用工灵活,不在县编制管理的范围内。一般而言,经济发达的镇,聘用人员较多,而经济不发达的镇则聘用人员很少甚至没有。例如,H镇是工业发达镇,共有在编人员49人,而聘用人员就有38人,⑧主要承担城管、拆迁和普通文秘的工作。聘用人员也占用财政资源,但工资待遇较低。根据G县的标准,临时聘用人员的月薪在1700元至2000元之间。⑨而且,临时聘用人员不具有晋升领导岗位的机会,不在本研究的主要关注范围内。

   对于官员晋升,既有研究多是关注个案,而且多是关注晋升成功者的经验,⑩主观印象过重,难以客观评价。为了研究G县公务员群体的整体情况,笔者搜集了全县从2013年到2017年的晋升数据。所谓晋升,是指G县党政系统编制内人员的级别提升,包括从股级到副科级,从副科级到正科级,从正科级到副处级,从副处级到正处级。11按照上述研究规则,共获得385个晋升案例。12相关晋升数据涵盖了晋升者的年龄、性别、学历等个人因素,也涵盖了级别和岗位的变化情况。从这些晋升数据中,能够比较全面地认识当前县域治理中公务员群体的晋升情况。同时,为了重点剖析,笔者集中调查了G县H镇的编制内人员情况,并搜集了相关的履历,对基层公务员晋升情况作案例分析。在整个资料搜集的过程中,笔者进行了访谈和参与观察的研究,以期对基层公务员有生动详实的认识。

  

   三、科级的天花板效应:进入与滞留

   作为县域公务员晋升问题的集中表现,“科级天花板”体现在三个方面:科级进入时间早,再晋升概率低,停留时间长。三个方面共同导致了基层公务员级别晋升的天花板效应,也是科级晋升问题有别于其他层级的不同之处。13

   (一)科级晋升时间

   在当前的公务员管理体系中,获得正式编制的行政事业单位人员,级别是从一般的科员开始。而只有获得科级职务(包括副科级、正科级),才能成为领导干部。虽然县级部门中设置了股作为内设二级机构,但股级并不是正式的干部序列,股长也并非领导身份。因此,科级的晋升对官员而言是初始阶梯,对公务员晋升的研究也应该从科级开始考察。

   在当前的县域治理中,科级的晋升时间呈现年轻化的趋势,即公务员进入科级干部序列的时间早。这一趋势在一些学者的研究中被注意到,比如,周黎安等人认为,为了形成更长的激励周期,领导干部年轻化是政府组织中人事管理的趋势(周黎安,2008)。G县的实际情况印证了这一理论预测(见表1)。

   根据G县的晋升统计,自2013年开始,在所有公务员的晋升情况中,不同年龄组的数量差异较大。副科级的晋升以“80后”最多,正科级的晋升以“70后”最多。性别差异也很明显,男性的晋升数量远多于女性,但性别的差异随着年轻化而缩小。比如,“60后”的男女晋升数量比是8.5:1,“70后”是5.8:1,而“80后”只有2.2:1。虽然上述晋升数据并不能全面反映性别问题,但在基层公务员队伍中,女性干部数量增加是明显趋势。

从年龄方面我们可以看到一个整体的趋势。据统计,首次晋升到副科级的平均年龄是39.(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第5期

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