周佑勇:党政联合发文备案审查的法治监督逻辑与机制完善

选择字号:   本文共阅读 952 次 更新时间:2023-02-09 10:19

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周佑勇  

党政联合发文在党内法规系统和国家法律系统中均未受到明确的备案审查规则约束,实践中容易逸脱法治监督,导致权力滥用,亟待创建新的法治监督机制。基于党政联合发文的双重属性,以及政治与行政分工负责的监督原理,在法治轨道上推动党政联合发文的备案审查制度建设,需遵循党规系统与法律系统的双重监督逻辑。在备案审查标准上,党政联合发文应按照党政合理分工的双轨审查模式,依据政治标准与法律标准分别进行审查,完善以党章为根本的党内法规制度体系和以宪法为核心的国家法律规范体系。为避免双轨制中可能出现不同审查标准之间的冲突或难以作出统一的审查结果,应在不同审查系统之间建立健全程序性的衔接协调机制,实现依规治党与依法治国有机统一。


本文首发于《中国法律评论》2023年第1期思想栏目(第91-105页),如需引用,可参阅原文。


目次


一、问题的提出


二、双重监督:党政联合发文的备案审查逻辑


(一)逻辑前提:党政联合发文的双重属性

(二)理论逻辑:政治与行政分工负责的监督原理

(三)制度逻辑:党规系统与法律系统的双层监督依据

三、双轨制:党政联合发文的备案审查标准体系


(一)政治标准:以党章为根本的党内法规制度体系

(二)法律标准:以宪法为核心的国家法律规范体系

四、双轨统合:党政联合发文备案审查的协调机制


(一)双轨统合的正当基础:坚持依法治国和依规治党的有机统一

(二)双轨统合的运行程序:党的领导与人大主导的协调机制

五、结语


问题的提出


党的二十大报告提出“完善党的自我革命制度规范体系”的重大战略部署,强调要“坚持制度治党、依规治党,以党章为根本,以民主集中制为核心,完善党内法规制度体系,增强党内法规权威性和执行力,形成坚持真理、修正错误,发现问题、纠正偏差的机制”。这对于我们进一步深化党和国家监督体制改革,深入推进党和国家监督体系建设具有重大指导意义。党的十八大以来,我们党高度重视制度治党、依规治党,全方位推动形成比较完善的党内法规制度体系,党的建设科学化、制度化、规范化水平明显提高。然而,在党的制度体系建设中,各种制度规范的法治化与合规性水平还有待提升,尤其是以党政联合发文为代表的制度形态存在严重的监督困境,制约着“制度治党与依规治党”的能力和效果。为


了推动构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求统筹设置党政机构,实行合并设立或合署办公。随着党和国家机构的融合转型,党政联合发文已成为党政合署的常态化治理模式和重要制度载体,在推动国家治理现代化进程、推进党和国家机构职能协同高效运行中发挥着党政联合治理的良好功效。但我们也应当看到,党政联合发文在党的自我革命制度规范体系层面仍存在监督漏洞,需进一步完善备案审查制度。


党政联合发文是指党和政府就共同的职权事项联合发布的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的制度文件,包括较高位阶的党内法规性质的党政联合发文与较低位阶的规范性文件性质的党政联合发文。


根据中共中央办公厅、国务院办公厅2012年联合制定的《党政机关公文处理工作条例》第17条第1款的规定:“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作,不得联合行文。”上述党内法规从公文处理形式方面,为党政机关制定特定文件提供了规范依据,确立了规范性文件性质的党政联合发文的制度基础。


2019年中共中央修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》)第13条第2款规定:“制定党内法规涉及政府职权范围事项的,可以由党政机关联合制定。”该条例将党政机关联合制定的法规性文件纳入党内法规体系,这局限于省级以上党委和政府联合制定的“准则、条例、规定、办法、规则、细则”等形式的文件。由此,《党政机关公文处理工作条例》与《党内法规制定条例》共同构成党政联合发文的正当性基础。


尽管党政联合发文在制度层面具有规范依据,但是在实践运行中却出现法治监督壁垒。


一方面,党政联合发文溢出党内事务治理范围,辐射到党外,涉及国家和社会各方面的综合事务,对政府公权力与公民私权利产生影响。例如,2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央生态环境保护督察工作规定》,提出设立生态环境保护专职督察机构,要求国务院办公厅、司法部、生态环境部等部门承担生态环境保护督察职责。2021年6月,中央宣传部、文化和旅游部、国家税务总局、国家广播电视总局、国家电影局等联合印发《通知》,要求限制演员片酬,禁止政府投资娱乐性、商业性强的影视剧和网络视听节目。上述党政联合发文要么是规定了国家机关的权力事项,要么是设定了公民权利的限制事由。然而,在法治视域中,国家权力配置应该遵循职权法定原则,公民权利限制要符合法律保留原则,通过党政联合发文进行规制就会存在一定的合法性困境。


另一方面,有的行政机关利用党政联合发文逃避法治体系的监督和约束,可能损害行政相对人的合法权益。例如,在“孙玉荣等五人与郑州市中原区人民政府信息公开答复违法案”中,中原区人民政府以其与中原区委办公室联合制发的《中原区常庄村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》是“由中原区委办公室制作、保管”为由,拒绝公开该文件。但是该联合发文用于指导政府行政部门开展城中村拆迁安置工作,影响到拆迁户的基本权利和义务。党政联合发文可能成为行政机关规避信息公开约束、备案审查和诉讼监督的借口,从而逸脱法治监督,导致滥用公权力、侵犯公民合法权利。


党的十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。现行党政联合发布的规范性文件备案审查机制并不明确,导致制度实践中存在监督盲区。


在我国的备案审查制度体系中,《立法法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)等并未将党政联合制发的规范性文件纳入监督范围,《法规规章备案条例》《法规、司法解释备案审查工作办法》也未要求党政联合制发的规范性文件进行备案审查,《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案审查规定》)更未规定党政联合制发的规范性文件需要备案审查。也就是说,党政联合发文的监督逻辑并不能遵循国家法律系统或党内法规系统的单一备案审查规则,急需创建新的法治监督机制。


由于党政联合发文融合了党的机构与行政机关、党的意志与行政执行、党内规范与法律规范等内容,体现了党政联合发文的多元属性,导致法治化监督难题。


那么党政联合发文的监督主体是谁?监督标准如何设置?监督程序怎么协调?这些问题需要挖掘新的理论素材和制度方案来加以回应。本文拟结合党的领导与人大主导的规范性文件治理实践,构建“双轨统合”式的党政联合发文备案审查结构,明确党政联合发文的“双轨”式备案审查标准与“统合式”备案审查协调机制。


双重监督:党政联合发文的备案审查逻辑


为了维护党的领导权威与加强对行政权力的监督,无论党政联合发文属于党内法规还是其他规范性文件,都应当纳入备案审查的监督范围,落实“有件必备”与“有备必审”的法治精神。“从事物的性质来说,要防止权力滥用,就必须以权力约束权力。”既然党政联合发文融合了“党”与“政”两个方面的复合属性,那么在党的机构与行政机关内部就都需受到各自权力系统的监督。在理论逻辑上,“政治”与“行政”遵循职能分工负责的运行机制与监督原理;在制度构造上,我国党内法规制度体系与行政规范体系已形成了两套监督规则。为推动党政联合发文在法治轨道上良性发展,党政联合发文需遵循双重监督逻辑。


(一)逻辑前提:党政联合发文的双重属性


为了实现对党政联合发文的有效监督,就必须明确党政联合发文的性质定位。党政联合发文的目的是推进党组织和行政机关职能协同高效运行,相应的制度规范可以在党组织内部和行政机关管辖范围同时适用,这就超越了传统的纵向专业领域内部治理机制,实现了国家治理的横向跨专业领域联合治理效能。


关于党政联合发文的性质,代表性的观点是“单一属性说”、“混合性党规说”与“双重属性说”。“单一属性说”认为党政联合发文属于党内法规的调整范围,在形式上是以党的名义发布,在实质上主要是规范党的领导与执政行为。该观点忽视了党政联合制发规范性文件的效力范围,如果党政联合发文仅具有单一属性,就不能调整非党组织和非党员的权利义务,否则就超出了党内法规的效力范围,所以“单一属性说”不符合党政联合发文的功能定位。


“混合性党规说”主张党政联合发文是党内法规与国家法律一体化的外在载体,是党内法规中一种特殊的“混合性法规”。这种观点表面上认为混合性党规是党内法规而非国家法律,但本质上就是承认党政联合发文的双重属性,即由党内法规范性文件属性与国家法律规范性文件属性组成的混合性法规范。“双重属性说”认为党政联合发文既体现了党组织的主张和意图,也是国家机关意志的表现,具有党内法规范属性和国家法律规范属性双重特质。显然,“双重属性说”更具合理性,党政联合发文的监督逻辑也应建立在党政联合发文的双重属性基础上。


党政联合发文具有双重属性,在权力性质、治理功能、调整范围与规范属性等方面均体现了党政双方的意志。从权力性质上看,党政联合发文是党组织与行政机关共同行使公权力的复合行为,既要贯彻党的意志,也要反映行政机关的意志。党作为政治组织,行使领导权和执政权,党组织制定的规范性文件必然反映政治诉求和体现政治属性。行政机关作为国家公权力机关,行使行政权力、执行国家意志,其参与制定的规范性文件需体现行政性质。从治理功能上看,党政联合发文旨在将党政合意通过规范形式贯彻到国家治理体系中。一方面,通过制度管党治党,服务于党的执政目标,提升党的执政能力,保证党的长期执政。另一方面,通过行政机关的规则之治,服务于法治政府建设,提高行政执法水平,保障国家治理安定有序。


从调整范围上看,党政联合发文的调整对象和事项范围涵盖“党”与“政”两方面的复合要素。党政联合发文对党组织和党员、行政机关及其工作人员均发生效力,其调整对象包括党组织与非党组织、党内人员与党外人员。例如,2015年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,要求地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责,党委和政府主要领导成员承担主要责任,其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。上述党政联合发文的调整对象是党政领导干部,包括党员领导干部与非党员领导干部。


党政联合发文的调整事项往往既涉及党内事务,也涉及经济社会发展各领域的事务。比如,2011年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》对农村基层干部廉洁履行职责行为作出规范,就既涉及党内廉政建设与党员干部的廉洁行为,也涉及党外行政事务与非党员干部的职责要求。再如,2019年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》,要求建立食品安全属地管理工作责任制,保障人民群众食品安全。该党政联合发文也不局限于党的自身建设活动,还参与规范国家公共事务治理。


从规范属性上看,党政联合发文既属于党组织制定的党内规范性文件,也属于行政机关制定的行政规范性文件,具有规范党的领导与执政活动的“党的规范性文件”以及约束行政执法的“法律规范性文件”的双重身份,体现了党规与国法的双重属性。党政联合发文可以有效兼顾党内法治与国家法治,实现党领导下多元主义法治的有机结合。


基于党政联合发文权力性质的复合性、治理功能的多样性、调整范围的跨界性与规范属性的双重性等典型特征,党政联合发文行为应该接受两套监督系统的约束。首先是来自党内系统的监督,党组织的行为要遵守党务行为规则,党组织制定的文件要符合党内法规和规范性文件的要求。为了规范党政联合发文,维护党内法规和党的政策的统一性与权威性,需将党政联合发文纳入党内规范性文件备案审查范围。其次是来自对行政机关的监督,行政机关的行为要遵守行政规则,行政机关制定的规范性文件要符合上位法的要求。


为了促进行政机关参与制定和适用党政联合发文的法治化,应将党政联合制发的文件纳入行政规范性文件备案审查范围。于是,在党政联合发文有效规制党内事务和党外事务的过程中,通过党内监督和党外监督的有机结合,实现党政联合发文的规范化发展。


(二)理论逻辑:政治与行政分工负责的监督原理


党政合署是顺应国家治理现代化的组织法应对方式,促进党的机构与政府部门合并管理,能够有效发挥政治机构与行政机关的职能作用,合力提升执政党的执政能力和政府的行政能力。统筹推进党和国家机构一体化建设的路径,是以职责权力结构的调适为核心,明确党政部门及内设机构权力和职责,探索职能相近的党政机关合并设立或合署办公。


尽管党政合署实现了组织的结构性融合,但并不是政治机构与行政机关的职能混同,而是以明确的职能分工为前提。政治机构与行政机关的权力运行依旧遵循政治逻辑与法律逻辑,两套权力系统的监督模式分别适用党内监督与行政监督,于是就形成政治与行政分工负责的监督格局。


“政治”和“行政”之间必须在职能上进行合理的分工,才能实现党政关系的规范化发展,促进依规治党与依法行政的有机统一。如果在党政关系的问题上,不注意组织结构和组织管理中的结构分化、功能专门化原则,就会使党陷入具体事务之中,无法集中精力研究党自身的问题,导致党难管党、政难管政的后果。“政治”和“行政”的性质和职责各不相同,二者分别代表“政权”和“治权”,政治机构行使国家执政权,行政机关行使国家行政权。“国家作为一个政治实体,其行动既存在于国家意志表达所必需的活动中,也存在于国家意志执行所必需的活动中。”国家行为可以分为国家意志表达与国家意志执行,其中,政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。政党是政治组织的表现形态,依靠党内法规制度进行党内组织建设与管党治党。


党内法规制度体现的是党的意志,在实现党组织自治的同时,规范党的领导与执政活动。为了促进党的工作制度化与规范化运行,需加强党内自我监督与自我审查。党内监督的目的是规范党的执政权、监督党内法规与规范性文件的制定与执行,形成统一协调的党内法规制度体系,完善党的自我革命制度规范体系。行政承担的是国家执行功能,通过行政管理活动来贯彻和执行党和国家意志。为了便于管理国家和社会事务,行政机关可以制定具有普遍约束力的行政规范性文件。行政规范性文件对公民、法人和其他组织的权利义务产生重要影响,亦需在法律规范体系内部受到有效的制约和监督。


“政治”与“行政”的分工逻辑,决定了党组织与行政机关联合制定的规范体系需遵循双重规范进路,综合采纳“政制”和“法制”的双重监督标准。按照卢曼的“环境—系统”理论,国家宪法是政治与法律耦合的产物,同样党政联合发文也是如此,是政治和法律两个子系统相互融合和开放的阀门。


尽管党政融合组织结构可以发挥超越单一党组织或行政机关简单叠加的外部治理功效,但是在党政融合组织的内部治理上依然要回归到职能分工逻辑。由于只有涉及党组织和行政机关双方职能的事项才能联合制发法规范文件,所以党政联合发文是建立在职能分工的基础上,党政联合发文的备案审查同样要遵循政治与行政分工负责的监督格局。可见,政治系统与法律系统在充分发挥各自专业职能的基础上,将党政联合发文分别纳入各自系统中进行监督,可以有效解决党政联合发文在不同系统中的协调统一问题。


(三)制度逻辑:党规系统与法律系统的双层监督依据


在我国法治体系中,对规范性文件的监督一般遵循与规范的制定体制和文本性质相一致的逻辑。由于党政联合发文在制定主体和规范属性上的双重性,决定了其要接受党规系统与法律系统的双层监督。党的十九届四中全会明确提出中国特色社会主义法治体系的概念,并将法律规范体系与党内法规范体系均纳入其中。法律规范体系是由以宪法为统帅的法律、法规、规章及其他规范性文件组成的规范等级体系。党内法规范体系被纳入法治规范体系的范围,则是因为其在国家治理体系和治理能力现代化中发挥着关键作用,为法治国家有序推进提供坚实的政治保障。政党法规与国家法律遵循合理分工的规范性原理,在事务范围上,党规调整党务,国法调整国务;在适用对象上,党规以党组织和党员为规制对象,国法以各类政治和社会主体为规制对象。


为了保证法治规范体系的内部融洽与内容完善,法治体系中的各类规范制度都需要接受法治监督。在中国特色社会主义法治监督体系中,不同属性的规范制度适用不同的备案审查逻辑。我国遵循建构国家层面与政党层面二元并存的监督体制,国法和党规可以实行各自独立的备案审查系统,党内法规归党审查、国家法规归国家审查。


2015年中共中央办公厅出台《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》,要求建立健全党委、人大、政府等各个系统分工负责的备案审查机制。我国的备案审查制度由国家层面的备案审查制度与政党层面的备案审查制度共同构成,前者旨在监督法律法规等规范性文件是否与上位法相抵触的问题,后者旨在监督党内法规文件是否与上位党内法规制度相一致的问题,两套备案审查制度并存于党政联合制发的党内法规范监督体系中。


在政党层面的备案审查制度中,由《中国共产党章程》(以下或简称《党章》)、《党内法规制定条例》、《备案审查规定》等党内法规共同构成统一完备的党内法规范备案审查制度体系,为党内法规范的备案审查主体、对象、程序和结果等作了系统性规定。


在党内法规范的备案审查主体方面,遵循“谁制定谁报备”与“谁领导谁审查”的原则,具体分为报备主体和审查主体,前者是指党内法规范的制定主体,后者是指党内法规范的监督主体。


在党内法规范的备案审查对象方面,对于党内法规性质的党政联合发文,根据《党内法规制定条例》第35条的规定,由中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委等具有党内法规制定权限的主体报党中央备案,中央办公厅负责具体审查。对于规范性文件性质的党政联合发文,按照《备案审查规定》第2条和第5条的规定,各级各类党组织制定的规范性文件都应纳入备案审查范围。


具体而言,在纵向上,中央、省、市、县各级党委以及党的基层组织均要开展备案审查;在横向上,涵盖党的纪律检查机关、党委(决策)议事协调机构、党的工作机关、党委直属事业单位以及党组(党委)。在党内法规范的备案审查程序方面,按照“有件必备”与“有备必审”的原则要求,应采取主动审查程序。根据《备案审查规定》第8条、第12条与第13条的规定,所有政党联合制发的党内法规范都应由制定主体自发布之日起30日内报送审查机关备查,审查机关在审查过程中可以征求有关方面的意见与要求报审机关的说明。


在党内法规范的备案审查结果方面,按照《备案审查规定》第五章的规定,依据报备的政党联合制发的党内法规范是否存在问题,以及问题的性质和严重程度,分别作出“通过”“建议”“告知”“提醒”“纠正”等类型的处理。


在国家层面的备案审查制度中,由《监督法》《地方组织法》《法规规章备案条例》《法规、司法解释备案审查工作办法》等全国性制度与各地方人大和政府制定的规范依据,构成系统全面的行政规范性文件备案审查制度体系,对行政规范性文件的备案审查依据、主体、方式和结果等作了详细规定。


在备案审查依据方面,《监督法》第五章专门规定了规范性文件的备案审查,《地方组织法》规定了县级以上地方各级人大及其常委会对本级人民政府的监督权、地方各级人民政府对所属工作部门和下级人民政府的领导权,《法规规章备案条例》要求省级人民政府建立备案审查制度,《法规、司法解释备案审查工作办法》要求地方各级人大常委会加强对地方政府规范性文件的备案审查。根据国家层面的制度要求,各省人大常委会和省政府分别制定了规范性文件备案审查的地方性法规和地方政府规章。例如,福建省制定了《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》与《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》,为全省规范性文件备案审查工作提供制度支撑。


在备案审查主体方面,我国已经形成了以人大主导、政府参与的行政规范性文件备案审查二元体系。人大及其常委会能够对行政机关制定的规范性文件进行监督是民主原则的体现,政府可以对所属工作部门和下级政府制定的规范性文件进行监督是行政机关内部领导关系的反映。在这种二元审查体系中,国家权力机关的备案审查属于外部监督,国家行政机关的备案审查属于内部监督。


在备案审查方式方面,根据备案审查启动的程序和条件差异,可以分为依职权审查与依申请审查。依职权审查又称为主动审查,是指备案审查主体按照法律规范的职权要求,将行政规范性文件主动报送备案审查。依申请审查又称为被动审查,是指备案审查机关依据国家机关提出的审查要求或者国家机关、社会团体、企事业组织与公民提出的审查建议而进行审查。例如,根据《法规规章备案条例》第9条,国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出审查建议。


在备案审查结果方面,根据《监督法》和《地方组织法》的规定,国家权力机关或行政机关可以改变或撤销违法的行政规范性文件。不同的监督主体由于其行使权力的性质、与被监督机关的关系等差异,备案审查的处理结果也不一样。人大及其常委会作为行政机关的监督机关,需尊重行政职权的判断领域,只能撤销而不能改变行政规范性文件。基于行政机关上下级之间的领导关系,政府可在职权范围内改变或撤销行政规范性文件。


双轨制:党政联合发文的备案审查标准体系


党政联合发文是整合政党权力与政府权力的制度载体,该制度在制定主体、规范依据与文件属性等方面都存在双重性。为了实现对党政联合制发文的有效监督,需遵循“党”与“政”两套权力系统内部制度的备案审查标准。在党政联合发文的备案审查实践中,一般也是适用党政合理分工的双轨审查模式。


具体而言,对于党政联合制发的规范性文件草案,实质上都是按照分类审查思维进行监督,通常是先交由党委的规范性文件管理机构进行审核,再移送政府的司法行政机构进行审查,或者调整两个机构的先后审查顺序。但是各个备案审查系统之间的标准如何分配,则是实现党政联合发文法治化的关键所在。国家治理的核心要义在于制度之治,国家治理现代化的关键在于建立以追求良法善治为核心的制度化治理体系。


政党权力治理与政府权力治理均应遵循良法善治的制度化治理理念,依据政治标准与法律标准分别构建良善的政治规范体系与法律规范体系。在此基础上,党政联合发文应按照政治与法律各自独立的双轨制备案审查标准,完善以党章为根本的党内法规制度体系与以宪法为核心的国家法律规范体系。


(一)政治标准:以党章为根本的党内法规制度体系


政治标准是党政联合发文备案审查的首要标准,旨在保证党政联合发文备案审查工作的正确政治方向,确保实现党中央政令畅通、令行禁止。旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的根本要求,是中国共产党人最鲜明的本质特征。“党内法规制度姓‘党’,具有强烈的政治属性,传承着不变的政治基因。”党章是各级党组织和全体党员必须遵守的总规矩,通过党内监督完善党内法规制度体系,应坚持以党章为根本,维护党的政策的统一性,保证党规党纪的有效执行。


为了强化对党政联合发文的政治监督,中央办公厅等党内机关专门负责审查党政联合制发的规范性文件是否符合党的指导思想、基本方针、决策部署、政治纪律等原则性要求,是否符合党内法规范文件的制定权限、程序以及上位党内法规范文件的内容等制度性规定。具体而言,党政联合发文备案审查的政治标准包括宏观层面的政治性标准与微观层面的合规性标准。


在宏观层面,党政联合发文备案审查的政治性标准主要是将党的思想、理念、路线、方针、政策、纪律、规矩等原则性内容作为审查重点,把政治建设摆在首位,突出其正确的政治立场与鲜明的政治导向。根据《备案审查规定》等的规定,党政联合发文备案审查的政治性标准可从四个方面展开。


首先,审查党政联合发文是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是新时代中国共产党的思想旗帜,是国家政治生活和社会生活的根本指针,是马克思主义中国化时代化的最新成果。其中,习近平法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南,对于完善中国特色社会主义法治体系具有重要指引作用。党政联合发文必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为科学指引,充分发挥习近平法治思想的引领作用。


其次,审查党政联合发文是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致。我们党作为马克思主义政党,有着鲜明的政治理想和政治立场,其中最根本的一条就是坚持中国共产党领导和中国特色社会主义制度。党政联合发文必须同党的理论、路线、方针保持一致,坚决拥护“两个确立”,切实增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,确保党中央的理论路线方针在党政联合制发的规范性文件中得到不折不扣的落实。


再次,审查党政联合发文是否同党中央重大决策部署相符合。在党的集中统一领导下,坚持全国一盘棋,保证政令统一,是我党的制度优势。党政联合发文必须自觉同党中央对标对表,贯彻执行党中央的重大决策部署,具体细化到各级党组织的制度文件中。为了维护党中央权威和集中统一领导,党政联合发文要与党中央重大决策部署相一致,不得违背党中央的意志和精神。


最后,审查党政联合发文是否严守党的政治纪律和政治规矩。《党章》第39条明确规定:“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则,是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。”其中,党的政治纪律是党首要的和根本的纪律,全党上下必须坚决服从。政治规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例,需长期坚持并自觉遵守。党政联合发文必须严守党的政治纪律和政治规矩,通过党政联合制发文的制度刚性,提升党的政治纪律和政治规矩的执行力。


在微观层面,党政联合发文备案审查的合规性标准主要是为了解决党政联合制发的规范性文件与党内法规体系的协调统一问题,完善党的自我革命制度规范体系。《党章》明确要求“坚持依规治党、标本兼治,不断健全党内法规体系”。党内法规是管党治党的重要依据,依规治党是建设社会主义法治国家的必然要求和有力保障。党政联合制发的规范性文件是党的思想、理念、路线、方针、政策等原则性要求的具体化,是党内法规制度体系的重要组成部分。《中国共产党党内监督条例》第5条规定,“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行,维护党的团结统一”。我们要加强对党内法规制度的监督检查,推进落实党政联合发文的权限合规、程序合规与内容合规,不断完善党内法规制度体系。


第一,党政联合发文的权限合规性标准主要是审查党政联合制发的规范性文件是否超越权限范围。《党内法规制定条例》第4条第2款规定了只能由党内法规规定的事项,包括“创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理”,那么党政联合制发的规范性文件必须遵守党内法规保留原则,不得针对上述事项作出创设性规定。另外,各级党组织参与的联合发文不得制定属于上级党组织权限范围的事项。


第二,党政联合发文的程序合规性标准主要是审查制定程序的民主性和科学性问题,在党政联合发文的起草、审批与公布等各个环节均要保证程序公正。在起草阶段,党政联合发文需由党政机关共同协商文件的具体内容,并听取各级党组织、广大党员、人大代表与利害相关人的意见;在审批阶段,党政联合发文应提交专门的法制机构进行事前审核,通过民主集体讨论与相应的会议审议批准;在公布阶段,党政联合发文原则上都应按照法定形式向社会公众公开。


第三,党政联合发文的内容合规性标准主要是审查党政联合制发的规范性文件是否与上位党内法规性文件相抵触,以及是否与同位党内法规性文件就同一内容的规定相冲突,确保党内法规制度体系的内容融贯。由于党政联合制发的规范性文件按照制定主体与规范属性,可以分为省级以上党委和政府联合制定的党内法规与各级党委和政府联合制定的其他规范性文件,所以需建立类型化审查标准。对于党内法规性质的联合发文的合规性审查,首要任务是明确党内法规制度体系的效力层级。


党内法规制度体系是由各级各类规范构成,不同级别主体的制度具有效力差异,不同种类的制度具有“分量”差异。依据《党章》第10条的规定,中国共产党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体,党的下级组织要服从党的上级组织的领导和管理。党组织之间的领导关系是党内法规制度的主要效力考量因素,亦即党内法规制度的效力层级是以制定主体的级别高低为准。党的全国代表大会是党的最高领导机关,其通过的党章具有最高效力,是党的根本大法。党的中央组织的地位高于党的各级各类党组织,其制定的中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规、省级党委制定的地方党内法规。尽管中央纪律检查委员会以及党中央工作机关与省级党委在级别上无法区分,但是前者是代表党中央领导某一方面的工作,其制定的党内法规在全党范围内普遍适用,所以前者的效力高于后者。


于是,在党内法规体系中,就形成了以党章为最高位阶,以中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规为先后顺位的等级秩序。据此,党内法规性质的联合发文的合规性审查,就应遵循上述党内法规效力体系的约束。对于非党内法规性质的其他规范性文件,其效力层级则依照制定主体的级别排序,除需严格遵守党章和其他党内法规的规定之外,不得违反上级党组织制定的规范性文件。对于相同位阶的党政联合发文之间的冲突问题,根据《党内法规制定条例》第33条的规定,适用特别规定优于一般规定、新的规定优于旧的规定进行处理。


(二)法律标准:以宪法为核心的国家法律规范体系


法律标准是党政联合发文备案审查的制度标准,旨在保证党政联合发文备案审查工作在法治轨道上运行,推动维护国家法制统一、促进依法行政与保障公民的基本权利。按照法治基本原理来讲,“治国者必先受治于法”,法治政府重在以法束权、明确公权边界,强调法治是行政权力运行的基本准则。行政机关在实践中往往依据其与党组织联合制定的规范性文件执法,并利用党政联合发文逃避法律监督。备案审查是维护社会主义法制统一的重要制度安排,只要是规范性文件的制定机关属于人大监督对象,其制定的规范性文件就都应纳入人大备案审查范围,实现备案全覆盖。


行政机关参与制定的党政联合文件具有法律规范性文件属性,应该接受法律系统的审查。这就需要运用法治思维和法治方式推动党政联合发文制度化、规范化、程序化,保证党政联合制发的规范性文件符合法律标准。具体而言,党政联合发文需遵循合宪性、合法性与合理性三种具体审查标准。


1.合宪性审查


推进党政联合制发的规范性文件的合宪性审查是加强宪法实施和监督的重要内容,主要审查是否符合宪法的精神、基本原则和具体规定。党的二十大提出,加强宪法实施和监督,健全保证宪法全面实施的制度体系,更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,维护宪法权威。宪法是国家的根本法,在一国法治体系中具有最高法律效力,是整个法治体系的价值基础和规范依据。《宪法》第5条第4款规定,“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。党政机关联合发文行为同样应在宪法和法律范围内活动,党政联合制发的规范性文件不得违反宪法和法律的规定。


党政联合制发的规范性文件的合宪性审查包括在形式上和实质上都要符合宪法,形式合宪性审查主要是考量制定程序是否符合民主正当与参与公开等宪法原则的要求,实质合宪性审查主要是文件内容是否符合宪法的精神、原则和规则确立的基本权利保护、国家机关权限划分等基本要求。在审查主体上,对于中央机关之间党政联合制发的规范性文件,由全国人大常委会对其进行合宪性审查。因为根据《宪法》第67条的规定,全国人大常委会负有解释宪法与监督宪法实施的职权,并监督国务院的工作。对于国务院、各部委参与制定的党政联合规范性文件的合宪性问题,就应由全国人大常委会进行统一审查。对于地方层级的党政联合制发的规范性文件,应由省级人大常委会对其进行合宪性审查。


尽管《监督法》第30条规定县级以上地方各级人大常委会均有权审查本级人民政府的规范性文件,但是根据《立法法》第72条与第99条的规定,省级人大常委会才有权处理与宪法相抵触的规范性文件。只有将规范性文件的合宪性审查权赋予省级人大常委会,才有利于维持宪法秩序在地方的统一性与权威性。


2.合法性审查


这主要是指党政联合制发的规范性文件是否符合上位法的规定,遵循不“抵触”原则。根据《立法法》第96条与《监督法》第30条的规定,规范性文件的合法性审查标准包括超越权限、下位法违反上位法、违背法定程序等方面的具体要求。超越权限是指规范性文件制定机关超出自身职权的界限范围,对法律未授权的事项作出规定。按照行政法定原则,行政主体必须在法律规定的职权范围内活动,做到“法无授权不可为”,不得法外设定权力,没有法律依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。


行政机关参与党政联合制发的规范性文件往往具有对公民权利义务产生影响的普遍约束力,不得违法限制公民的权利与增设公民的义务。下位法违反上位法的实质是不同位阶之间的规范冲突,认定标准是党政联合制发的规范性文件与上位法律规范针对同一事项的规定“相抵触”。“相抵触”分为直接抵触和间接抵触,前者是指违反上位法的具体条文,后者是指违反上位法的立法目的、基本原则和精神。


对此,《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第14条规定,对规范性文件进行审查研究,发现违反法律、法规规定,有下列情形之一的,应当提出意见:“(一)与法律法规规定明显不一致,或者与法律法规的立法目的、原则明显相违背,旨在抵消、改变或者规避法律法规规定。”其中,党政联合制发的规范性文件与上位法律规范的规定直接抵触的情形较好判断。例如,在“佛山市南海区狮山镇人民政府与欧玉龙行政处理决定纠纷案”中,狮山镇人民政府主张依据中共佛山市南海区委员会与区政府联合印发的南发〔2008〕11号文件认定非婚生子女不应具备农村集体经济组织成员资格,法院认为政府所依据的党政联合发文对被上诉人权益的限制超出了《广东省人口与计划生育条例》的规定,与上位法相冲突,不应予以适用。


“相抵触”标准更多地表现为下位法的规定不符合上位法的立法目的,主要是审查党政联合发文的立法目的是授益性立法还是侵益性立法:若是前者,则可在更宽泛的范围内授予公民权利或者减轻义务;若是后者,则对减损公民权利或设定义务的范围应该更窄。程序合法性审查主要考虑的是党政联合制发的规范性文件是否具有民主正当性,强调过程中的公众参与。国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》,要求规范性文件的制发程序应坚持集体讨论决定制度,防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。在地方层面,《江苏省行政程序条例》《湖南省行政程序规定》等地方性法规或政府规章也细化了行政规范性文件制发的具体程序要求。


3.合理性审查


合理性审查,又称适当性审查,主要是审查党政联合发文的内容是否适当,对行政裁量权的行使是否合理进行审查。根据《立法法》第97条,《监督法》第29条与《地方组织法》第44条、第59条的规定,地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的规范性文件;地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的规范性文件。按照全国人大常委会法工委国家法室的解释,“不适当”是指立法裁量得不合理、不公平,具体包括要求公民、法人和其他组织执行的标准或者遵守的措施明显脱离实际的,享有的权利与承担的义务明显不平衡的,对某种行为的处罚与该行为所应承担的责任明显不平衡、违反比例原则的。


也就是说,适当性审查的主要内容包括符合现实情况与符合比例原则两个方面。对现实情况的审查蕴含着党政联合发文对公平正义价值的关切,包括是否符合经济社会发展规律,是否顺应改革法治的需要,是否有利于促进市场公平竞争等方面。这主要是为了发挥行政法治的回应性功能,防止法律规范滞后于社会发展,也是为了避免出现地方保护主义或部门保护主义。比例原则的审查实质上是一个利益衡量的过程,要求行政机关制定规范性文件时得衡量各种利益之间是否成比例。


通过党政联合发文来调整公民的权利义务关系时,所欲实现的目的应与实施的手段相匹配,不得过度动用行政权力,要保证多元利益的均衡协调。在审查的结果和程度上,运用合理性标准对规范性文件进行纠正,一般应比合法性标准更为慎重,“不合理”或“不适当”的情形应达到“明显”的程度才应纠正。而是否明显不合理,需结合实际情况,根据实践中具体的个案情形进行综合判断。


双轨统合:党政联合发文备案审查的协调机制


为了建立系统性的党政联合发文备案审查机制,应在政治监督与法律监督相互分工的基础上,进一步加强党委领导的党政联合发文备案审查标准体系与人大主导的党政联合发文备案审查标准体系之间的衔接协调,促进党内法规制度体系与法律规范体系统合于中国特色社会主义法治体系中。党政联合发文是实现党领导国家政权和党政双轨权力整合的制度形态,需符合党规与国法双重标准。


在双轨制的党政联合发文备案审查标准体系中,如果党政联合制发的规范性文件违反党内法规,人大主导的审查系统无权处理;如果党政联合制发的规范性文件违反宪法和法律,党委主导的审查系统也无权处理。那么这就可能导致审查结果不能在法治体系中获得统一认定。而且在各个监督系统中,如果人大主导的法律监督系统发现党政联合发文存在违宪违法的情形,或者是党委主导的政治监督系统发现党政联合发文存在违反党规的情形,相应的监督主体并不能单独认定其无效或将其撤销。党内监督必须在宪法法律范围内活动,人大和政府的监督权力必须接受党的领导。


为了防止党内审查脱离法治约束与党外审查脱离政治领导,党政联合发文的双轨审查系统之间应建立衔接联动机制,实现党内法规制度体系与法律规范体系之间的协调统一。根据《备案审查规定》第4条第3款的规定,各级党委应与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。其目的就在于,统合党政联合发文的多元监督体系,维护法治规范体系的融贯性。


(一)双轨统合的正当基础:坚持依法治国和依规治党的有机统一


为了推进党政联合发文的法治化,建立党政联合发文备案审查系统的双轨统合机制,不仅可以避免“党”“政”两种属性的规范制度内容的不一致,而且能够有效推动党组织依规治党与政府依法行政协同发展,符合中国特色社会主义法治体系建设坚持依法治国和依规治党有机统一的系统思维。


党的十八大以来,在全面推进依法治国的同时,以习近平同志为核心的党中央高度重视加强党纪党规建设,坚持加强制度治党和依规治党,统筹推进依法治国与依规治党。党的十九大明确提出“依法治国和依规治党有机统一”的科学论断,并将其确立为“坚持全面依法治国”这一新时代中国特色社会主义法治建设基本方略的重要内容。坚持依法治国和依规治党的有机统一,引领党内法规制度建设和国家法治建设并驾齐驱,有利于形成党内法规制度体系和国家法律制度体系相辅相成、相互促进、相互保障的法治格局,进一步构建完善的中国特色社会主义法治体系。完善以党章为核心的党内法规制度体系与以宪法为核心的国家法律规范体系,正是党政联合发文多元备案审查体系的法治目标。


促进党政联合发文各个备案审查系统之间的协作配合,有利于维护中国特色社会主义法治体系统一。党政联合发文的多元备案审查体系需解决好在政治方面接受党的领导的政治逻辑与在法律层面接受人大主导的法律逻辑之间的双轨分离问题,即党领导的党政联合发文备案审查系统依据政治标准进行党内监督,负责协调党政联合制发的法规范在党内法规制度体系内部的统一问题,同时人大主导的党政联合发文备案审查系统依据法律标准进行法律监督,解决党政联合制发的法规范与国家法律体系的衔接协调问题。在法治领域,必须特别注重法治系统论的观念和思维,坚持依规治党与依法治国共同推进、一体建设。


加强党政联合发文备案审查机制的系统性、整体性与协同性,才能实现党内监督与党外监督相互配合,促进依规治党与依法行政协同运转,从而最大限度将党政联合发文的制度优势转化为治理效能。在党政联合发文的常态化治理中,一方面,要确保党既依据党内法规管党治党,又依据宪法法律治国理政;另一方面,也要确保行政机关既在宪法法律范围内活动,又接受党的领导。通过党政联合发文多元监督体系之间的良性互动,促进政治系统和法律系统的结构耦合,有利于推动党政关系规范化发展,形成党内法治与国家法治有机统一的善治形态。


(二)双轨统合的运行程序:党的领导与人大主导的协调机制


为了减少党政联合发文不同备案审查系统之间的矛盾与分歧,需在程序上建立党的领导与人大主导的协调机制,实现多重备案审查标准之间的衔接联动。国家意志的表达与执行之间的不协调可能导致政治瘫痪,实际的政治需要要求国家意志的表达与执行必须保持协调一致。


面对党政联合发文不同备案审查系统之间的分歧,较为专断的协调机制是牺牲一方的独立性,要么是政治标准服从法律标准的控制,要么是党外审查机关接受党内审查机关的意志,这都可能沦为部门利益的牺牲品。坚持党的领导与依法治国有机统一,要求党政联合发文的法治监督工作,不可能脱离党的领导空谈法治,也不能违反法律空谈政治。


只有通过正当的民主参与程序保障多个监督系统之间充分的沟通对话,让多元协商机制贯穿于党政联合发文的备案审查过程,才能整合各个审查主体的意见,并达成政治标准和法律标准相统一的共识性结论。具体而言,在程序上建立党的领导与人大主导的协调机制,必须以党的领导为政治保障,以人大主导为合法性基础,以多元备审主体之间的沟通协商机制为具体的操作程序。


首先,党的领导是政治保障。习近平总书记指出,“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导”。党是领导一切的,党政联合发文将“党的领导”嵌入国家治理过程中,可以实现党对依规治党与依法行政的全面领导。执政党通过对政府体系的全面融入,将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向植入政府体系中,促进“政治”与“行政”的“双轨统合”。


全面依法治国作为一项事关党和国家事业发展全局的系统工程,必须在党的领导下统筹谋划。在党政合署合并办公的背景下,处理好党政关系,推动党内法规制度体系与国家法律制度体系的有机衔接,首先要坚持和完善党的领导。在党政联合发文的多元备案审查过程中,只有充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,才能实现各个备案审查系统的有效分工,推动依规治党与依法行政有机统一。


其次,人大主导是合法性基础。根据我国《宪法》第2条第1款的规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民主权原则强调主权属于人民,人民是历史的创造者,人民享有最高的决定权与监督权。人民主权是一切权力产生的正当性基础,人民行使权利的方式就是人民代表大会制,也就是通过人民代表大会制度将人民主权转化为可以执行的权力。既然党政联合制发的规范性文件应受到人民的监督,那么在党政联合发文的多元备案审查系统中,由人大常委会主导党政联合发文备案审查的协调程序就具有合法性基础。而且全国人大及其常委会作为代表人民行使权力的最高权力机关,具有监督宪法和法律实施的最高权威。


最后,多元备审主体之间的沟通协商机制是具体的操作程序。在程序上建立党的领导与人大主导的协调机制,最终要落实在“协调”机制的具体操作程序上,必须由党委、人大、政府等主体组成的联席会议作为协商平台,形成多元主体参与的沟通协商机制。根据中共中央办公厅印发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》,有的地方已经制定了专门的备案审查衔接联动机制。例如,湖北、吉林、江西等地印发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》,明确要求备案审查过程中出现法律法规适用、政策实施等疑难问题或者重大分歧时建立联席会议制度,加强党委、人大、政府系统各备案审查机关之间的横向联系,共同提升备案审查工作能力。


强化党政联合发文备案审查的协调平台建设,促进党委、人大、政府各个备案审查系统之间的沟通联动、会商协调与信息共享,有利于吸收各方审查主体的意见,可以兼顾党政联合发文的政治性、合规性、合宪性、合法性与合理性问题,达成对党政联合发文备案审查结论的共识性判断。


在“联席会议”的公共协商平台中,要吸收多元审查主体、文件制定单位与相关公众参与到沟通协调程序中来,促进政治性审查与法律性审查之间的双轨统合程序落地。


一是多元审查主体之间的衔接联动机制,各审查主体在收到党政联合发文的审查提请之后,应互相转送其他有权审查机关,并就审查结果协商沟通,获取协同审查意见,避免出现相互矛盾的审查结果。二是审查主体与文件制定单位的沟通协商机制,促进监督主体与监督对象之间的沟通合作,有利于全面了解党政联合发文存在的问题与原因,实现有效整改党政联合制发的规范性文件的目的。三是审查主体与公民的沟通协商机制,引入可能受到文件影响的社会公众参与备案审查过程,通过听取人民群众的意见,能够提升整个备案审查程序的民主性和积极回应人民群众的诉求。


结语


党的二十大报告明确指出要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,完善权力监督制约机制,以党内监督为主导,促进各类监督贯通协调,让权力在阳光下运行”。党政联合制发的规范性文件是党内法规制度体系和国家法律规范体系的重要组成部分,加强对党政联合发文的备案审查,建立党政联合发文的政治监督与法律监督之间的协调联动机制,有助于提升党政联合治理能力和治理水平,实现依规治党与依法治国有机统一。


为了实现党政联合发文法治化规范化发展,需进一步完善党政联合发文备案审查制度。一方面,应将党政联合制发的法规范文件纳入《备案审查规定》中接受备案审查,补全党政联合发文在政治系统中的监督漏洞。对此,可在《备案审查规定》第2条第1款后增加一款规定:“党政机关联合制定的党内法规和规范性文件也应该接受备案审查。”另一方面,建议在《法规规章备案条例》与《法规、司法解释备案审查工作办法》中增加规范性文件属性的党政联合发文备案审查的规定,健全党政联合发文在法律系统中的监督机制。


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本文责编:陈冬冬
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