董一凡:欧盟能源安全政策调整及其影响

选择字号:   本文共阅读 1074 次 更新时间:2023-01-12 18:59

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董一凡  


内容摘要

欧盟根据其面临的能源和地缘安全新形势,大幅调整能源安全政策,能源政策呈现武器化、国家化以及对环境因素的忽视等特点,其核心目标从维护能源供应安全转为服务于俄西战略对抗。地缘安全观念对能源政治认知的重塑、供应安全担忧的泛化和能源危机的经济挑战等,推动了欧盟能源政策调整的主要推动因素。目前,欧盟能源安全政策调整已使欧俄能源相互依赖关系趋于弱化,但欧盟能源供应对外依赖性大、脆弱性高的状况很难改变,并且给全球能源格局和低碳发展进程带来较大负面影响。 长期以来,欧盟就将能源安全政策的构建和适时调整,作为其维护自身能源供应稳定和经济利益的重要措施。2022年2月以来欧洲安全格局和地缘政治的颠覆性冲击,使得欧盟需要顺应形势变化而大幅调整能源安全政策,对欧盟自身能源安全现状、绿色转型发展进程乃至全球能源版图产生重要影响。

一、欧盟能源安全政策新特点

乌克兰危机使得欧盟能源安全政策发生颠覆性变化,体现出以下特点。

其一,能源安全政策“武器化”。虽然过去欧盟一直将地缘政治作为能源安全政策的重要因素,但始终将能源安全立足于维护自身经济利益。自2022年2月底以来,欧洲对欧亚地缘政治和安全认知彻底发生改变,德国总理朔尔茨将其称作“时代转折”,整体将俄罗斯视作安全威胁和敌手。在此背景下,欧盟能源安全政策看待欧俄能源相互依赖的态度发生转折,从视作经济利益保障而变成对抗俄罗斯的地缘经济武器。而自2022年2月以来,欧盟先后实施多项能源制裁。从经济角度看,欧盟并非不知能源制裁和欧俄能源关系“脱钩”使自身遭遇的损失,但欧盟坚持并持续收紧制裁意味其能源安全政策已经偏离以能源供应安全促进经济安全的轨道。

其二,“市场化”褪色和“国家化”显现。长期以来,欧盟能源安全政策与欧洲构建内部大市场的经济一体化进程具有相同的逻辑,即通过能源行业构建内部充分竞争、互联互通的共同能源市场,从而增强能源供应安全,对外则主张推动能源生产国和消费国共同接受的开放市场,激励贸易和投资同时,推动欧盟能源市场规则国际化。随着欧洲能源危机愈发严峻,欧盟及主要国家将当前的能源安全形势视为非正常状态,欧盟认为应对天然气和电力市场进行“紧急干预”。欧洲能源价格和供应在现有市场机制运行下愈发偏离正常轨道,使得欧盟及各成员国在能源安全政策上的“国家干预”色彩愈发浓厚。欧盟能源政策“国家化”主要体现在直接干预能源价格、能源政策的政府指令色彩加深、公共手段介入能源企业经营等方面。

其三,能源安全的气候环境考量被淡化。随着能源危机加剧,欧盟能源安全政策更加倾向于供应安全和稳定价格的目标,气候环境考量明显被淡化,过去具有争议甚至呼吁淘汰的能源被视作短期“备胎”而加以启用。欧委会2022年7月提出“柴油和煤炭等碳密集程度更高能源有必要临时启用来替代天然气”,与过去欧盟强调淘汰煤炭、压缩化石能源使用的论调大相径庭。以化石能源消费作为衡量标准,欧盟为其能源安全政策付出较大气候代价,欧盟统计局称2022年上半年欧盟石油产品、硬煤和褐煤消费量分别上涨8%、7%和12%;2022年1季度欧盟温室气体排放达10.29亿吨,同比增长8%。

二、欧盟能源安全政策调整的主要推动因素

俄罗斯长期以来是欧盟最大、最重要的能源伙伴,能源安全问题也是欧盟考虑对俄关系和欧亚地区地缘政治的关键因素,双方经济也得益于紧密的能源合作。地缘安全环境变化对欧盟能源安全、供应链安全认知的影响,以及能源危机对欧盟经济安全产生的挑战,共同构成了欧盟能源安全政策调整的推动因素。

首先,欧盟地缘安全观的变化,是其能源安全政策调整的根本原因。长期以来,在务实的能源安全认知下,欧盟的对外能源合作长期来并未受到意识形态、地缘政治、阵营对抗的干扰,而是以自身经济利益作为优先考虑。乌克兰危机从根本上改变了欧洲的地缘环境、安全观念和对俄认知。地缘政治对抗成为塑造欧盟能源安全政策的主线,在欧盟能源安全政策演进中是前所未见。欧盟将俄欧经贸关系作为与俄罗斯进行地缘政治对抗的武器,将制裁措施的目标定为“给俄罗斯造成尽可能大的经济损失”,以“遏制其军事行动”。地缘政治对抗的经济成本被视作“应对俄罗斯威胁”的必要代价。与传统能源安全战略中“以能源保障平稳和价格可接受”为政策目的不同,当前欧盟能源安全政策更是以能源领域的影响力达到服务俄西战略对抗的目的。

其次,欧盟的“供应焦虑”心态延伸到能源领域。欧盟由于跨国公司对外投资增加和产业结构调整等因素,部分原料、中间和最终产品进口比重较高,欧洲一些国家将这些现象视作产业链、供应链不安全的标志。新冠疫情以来,欧盟等经济体曾在短期内面临医疗物资供应高度依赖进口等问题,所谓“供应链安全”问题的担忧和炒作随之上升,成为政界、战略界和经济界共同热议的话题。乌克兰危机后,欧盟将“供应安全焦虑”的思维投射到能源安全政策上,认定俄罗斯为“不可信”的能源供应国,坚定贯彻“降低依赖”的思路,其能源进口多元化和增强自身供给能力等,都反映了将供应转向“自主掌控”以及“可信伙伴国家”的政策倾向。

其三,当前能源危机对欧洲经济带来严重威胁。能源危机的爆发和加剧,已经成为欧洲经济发展的最主要威胁,进而也威胁民生和社会稳定。能源价格高企严重冲击经济活动,如欧元区通胀率屡屡刷新历史峰值,欧洲企业和居民在高通胀率面前经济活动意愿降低;能源高涨和短缺严重打击欧洲制造业,加剧欧产业空心化趋势。此外,能源危机还蔓延至货币金融领域,危及欧盟金融稳定。能源安全已经成为事关欧盟经济走势、产业安全、财政金融稳定的关键因素,甚至影响到未来欧盟在国际经济格局中的地位。

三、欧盟能源安全政策调整的前景

欧盟作为全球第三大经济体和能源消费地,也是全球气候变化和绿色发展的重要引领力量,其能源安全政策调整不仅对其自身的能源供应局面产生影响,并且将给全球能源格局、绿色发展等方面带来冲击。

其一,欧盟能源安全形势恐难以得到改善。“脱俄”的能源安全政策调整意味着供应和价格稳定性受市场波动和地缘政治冲击程度更深,能源供应安全水平难以有效提升,并将使欧盟付出越来越大的代价。欧盟从俄罗斯管道气转向国际市场液化气,意味着其能源供应将从稳定、高效的局面转而参与国际液化气市场的激烈竞争,同时仍保持高对外依赖度。欧盟能源“脱俄”化则意味着能源领域增加对美依赖,使其未来谋求“战略自主”以及独立对外政策更为困难。而增加对中东国家油气进口,则让欧盟一定程度重回石油危机前的老路。

其二,推动全球能源格局分化重组。欧盟能源“脱俄”及美西方对俄全面制裁的长期持续,俄欧互为对方能源第一大来源地和市场的地位恐受到冲击,俄作为全球重要能源供应国将更多转向非西方市场,欧盟市场则逐渐被美国、中东、非洲填补,引发国际能源贸易流向和供需关系组合的变化。欧盟将与近年来对液化天然气需求不断增长的亚洲之间产生激烈的价格和供应来源竞争,纷纷抢先签单保证本国供应,加剧全球能源市场混乱。另一方面,欧盟大规模进入全球液化天然气市场,将加剧需求失衡局面,一些发展中国家因财力不足以应对“价格战”,自身能源安全保障也将受到影响,恐将加剧全球范围内的能源供应动荡和“能源贫困”问题。

其三,欧盟及全球气候治理和“碳中和”进程将受到冲击。欧盟一改过去高调激进推进“碳中和”并将其置于能源政策最优先位置的态度,在能源安全领域的供应稳定、价格可接受、绿色环保的政策三角中优先倾向前两者。因此,欧盟气候政策在目标引领、发展援助、清洁能源合作等方面资源投入和务实行动将明显下降,政策主张和承诺的空洞和双重标准将进一步凸显,全球气候治理的大国作用、政治意愿、合作积极性等都将受到影响。

欧盟推动能源安全政策调整,然其将能源安全建立于本方“绝对安全”和“绝对不依赖”以及俄罗斯的市场和需求的不安全上,忽视国际能源市场和供应格局的市场化和全球化程度,将加剧而非减少成本冲击和供应紧张,并产生新的依赖,与其“战略自主”的愿景亦背道而驰。


董一凡,中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员。

来源:中国现代国际关系研究院公众号, 2023年1月5日。本文原载于《现代国际关系》,2022年第11期。

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