王建学:论中华民族共同体建设的语言基础——对现行《宪法》语言条款的再阐释

选择字号:   本文共阅读 700 次 更新时间:2022-11-22 23:52

进入专题: 中华民族共同体   通用语言文字   普通话   语言权  

王建学  

摘要:通用语言文字是现代民族国家建构的基本要素,语言条款构成现代宪法的重要内容。我国现行宪法基于中华民族多元一体格局采取“通用语言+地方语言”的双重结构。不同于偏重语言自由的德国模式,它更接近偏重国家建构的法国模式。国家一方面必须推行通用语言,从而夯实中华民族共同体建设的语言基础,另一方面也应尊重各民族的语言自由。通用语言与地方语言的和谐共存要求在宪法审查中把握好审查基准。法国宪法审查采取官方语言在公共领域的独占性标准,我国备案审查在兼顾语言自由的同时应当坚持通用语言的不可取代性。在不断推进中华民族共同体建设的过程中,必须兼收并蓄借鉴比较法,充分阐释宪法语言条款,从而形成具有中国特色的语言宪法体系。


关键词:中华民族共同体;通用语言文字;普通话;语言权;备案审查

《法学论坛》2022年第6期(第37卷,总第204期)


目次


一、问题的提出


二、通用语言作为统一国家建构的基础


三、对我国宪法语言条款的另一种解释


四、两种语言在宪法审查中的关系基准


结语


一、问题的提出


“巴别塔”的传说揭示了通用语言对于一个国家或民族的重要性。语言区隔构成一道不可逾越的障碍,扰乱共同任务或目标并使之不可能实现。更有甚者,通用语言的有无在终极意义上决定着一个国家和民族的存亡。在人类历史上,由于缺少通用语言而国家分裂、人民四散的情形不断上演,正如巴别塔的结局那样。不同的是,我国早在秦朝就基本实现了“书同文”,由于语言文字的统一性,中华民族在悠久的历史传承中形成了统一的基因。所以,学者往往认为,“书同文”和“语同音”不仅具有政治文化信息交流和治理的功能,而且还共同创造出“士”这一政治文化精英共同体,并在其当中维系并发展着一种能够打破农耕社会天然形成的“地方认同”之局限的“国家认同”,从而,通过这一政治文化精英共同体在此种“国家认同”之下的相互认同,强化了中国各地之间的联系和国家的统一。


近现代世界逐渐形成了以民族国家为主体的基本格局。通用语言成为民族国家建构的基本要素,它既是国家统一的必要载体,也是国族认同的主要纽带。由于语言问题的重要性,各国宪法纷纷写入语言条款。在联合国193个成员国中,有183个(占94.8%)在宪法或基本法中规定了特定的语言条款,在142部成文宪法典中,有79部(占55.6%)规定了官方语言。我国自1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》就开始规定语言条款,这一做法得到1954年以来四部宪法的延续和继承。其中,现行1982年宪法的语言条款最为丰富,它基于中华民族多元一体格局,一方面规定“国家推广全国通用的普通话”(第19条第5款),另一方面也宣告“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”(第4条第4款)。


随着中华民族共同体建设的不断推进,通用语言问题的重要性日益凸显。全国人大常委会副委员长王晨指出:“语言文字作为文化的重要载体,已成为国家文化软实力的重要组成部分。在世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局背景下,进一步贯彻实施国家通用语言文字法,推广普及国家通用语言文字,是关系党和国家工作全局的一件大事。”然而,在推进中华民族共同体建设的过程中,应当如何处理通用语言与地方语言的关系?全国人大常委会法工委在近两年的备案审查工作报告中,从涉宪性与合宪性的高度连续披露了涉及语言问题的审查案例。显而易见,此类问题的解决不仅涉及《国家通用语言文字法》《民族区域自治法》,更在根本上涉及《宪法》的语言条款。


随着实践发展,显然有必要对宪法语言条款进行系统解释,特别是为备案审查提供有力的宪法释义学支撑。然而,既有释义学研究不仅非常薄弱,而且多基于德国实践与学理限于基本权利的视角。最近一两年,学界逐渐意识到语言在国家建构中的重要性,从政治学、社会学、民族学等角度涌现一批力作,但法释义学研究仅指出语言对国家塑造的重要性,却未能提供有说服力的解释方案。因此,本文尝试从国家建构的角度重新阐释现行宪法的语言条款。在内容上,本文主要以法国宪法为参照系,在方法上更多借助体系解释和社会解释。希望此种思路、方法和素材能够促进现行宪法语言条款的研究,不当之处敬请方家指正。


二、通用语言作为统一国家建构的基础


现代宪法对于语言问题大抵有两种态度:一是偏重个人自由并保障语言权,比如德国;二是偏重国家建构和推行通用语言,比如法国。以德国宪法的一般人格权、言论自由等条款寻求语言权保障固然具有启示意义,但不容否认的是,德国基本法并无明示的语言条款。相比之下,法国自大革命以来将通用语言作为国家建构和创制共和的基本要素,而且其现行1958年宪法逐步确立了“官方语言+地方语言”的双重结构。这种基本差异决定了,法国样本对我国宪法更具比较和借鉴的价值。因此,本部分从法国宪法出发分析通用语言对统一国家建构的重要价值。


(一)大革命、国家建构与通用语言


法语对法国国家建构和民族形成发挥了重要作用。在旧制度前期,法国缺少统一的语言,各地方大都有自己的方言且多属不同语系,在书写和发音上不完全相同。语言的差异又与多元的群体认同相互强化,讲奥克语的普罗旺斯人、讲布列塔尼语的布列塔尼人等几十种不同语言的群体,普遍缺乏法国人的集体观念。为促进国家整合并推行中央政令,国王弗朗索瓦一世1539年9月28日颁布了旨在统一语言的首部法律即“维莱哥特雷法令”(l’ Ordonnance de Villers-Cotterêts),规定行政和司法文书必须以法语书写。此后,独尊法语、罢黜方言逐渐成为基本政策,且随着旧制度的中央集权不断加强。一种语言、一个民族、一个国家和一个国王,通用语言促进了民族形成、国家建构和王权巩固。但语言具有历史性,统一语言运动并未完全消除语言的多元化。即使在中央集权最盛的路易十四时期,“法语虽然是事实上的官方语言,但其使用范围仍然局限于王宫贵族及文人圈内,说法语的人数不足一百万”。


1789年大革命不仅是政体革命,也是社会革命,更是语言革命。它不仅推翻了君主制和旧制度,而且尝试以人权、民主、共和等新的宪法理念塑造全新的国家和社会。但革命者很快发现,语言四分五裂的情况严重阻碍了其政治雄心。因此,彻底改变既有语言状况就成为迫切的政治任务。革命者一连出台十几部有关语言的法律,广泛涉足政治、行政、教育、文化、宗教等各个领域。使用法语不仅是革命者的象征,更成为热爱共和国的表现。如救国委员会成员巴雷尔(Bertrand Barère)所说:“如果公民们不知道国语的存在,是对祖国的背叛”,讲法语成为一种爱国行为,也是实现国家统一、走向共和的需要,“在统一而不可分割的共和国里,应当使用统一的、代表自由的语言”。这是历史上第一次将通用语言和民族国家联系到一起。


大革命推翻了旧制度的很多方面,但唯独延续了其中央集权传统。在语言问题上,大革命不仅延续了独尊法语的政策,而且将其推到极致,只有统一语言,才能真正实现共和革命之下的国家建构任务。因此,法语与地方语言的冲突变得异常激烈,达到了前者消灭后者的程度。尽管1789年《人权宣言》宣告了自由、财产、安全和反抗压迫等一系列天赋人权,但语言显然不在其列。如学者所言,“首先使用‘祖国’(partrie)一词的革命分子8月26日以法语发表《人权宣言》(Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen de 1789),法语由革命的语言跃升成为自由的语言,跨越国家、民族、地域甚至时代的藩篱。”在实现国家建构的过程中,通用语言成为宪法爱国主义的象征,并且与主权、民族和国家的单一性等通行的宪法理念紧密结合在一起。


这种观念不断强化了法语作为通用语言的地位。特别是进入第三共和以后,宪法和政治秩序趋于稳定,中央政府采取有力措施推行法语、消灭地方语言,打击和处罚后者的使用。因此,法语真正确立了其作为官方语言一统天下的地位,在各种公共场合以书面和口头方式得到使用。如学者所说,“大革命开启了法国民族语言政策的新纪元,第三共和国则得益于良好的社会政治环境而完成了统一民族语言的宏大工程,同时也成功地将全体国民融入共和制下的法兰西民族共同体之中。法语从‘先生的语言’到法兰西全体公民的语言的漫长历程充分体现了民族语言问题的政治内涵。”尽管在第三共和时期,学术界开始关注保护地方语言的必要性,国家排挤和打压地方语言的政策也受到诟病,但法语已经在事实上成为通用语言,并完成其国家建构的历史使命。


(二)官方语言与地方语言先后入宪


在长期有力的推行之下,法语不仅在法国国内成为事实上的通用语言,而且成为法语国家的共同纽带和具有重要影响的国际性语言,因此,法国现行1958年宪法在制定时并未规定法语的地位。但随着形势的发展,法语的“内忧外患”逐渐显现。在国际上,法语的影响力不断下降,受到英语日益强势的竞争;在国内,法语并未覆盖全体国民也是一个不争的事实,并且在新闻媒体、广告商标等日常使用中受到英语的蚕食,一系列英语词汇借助外来语的形式侵入法语。与此同时,对地方语言的长期打压也产生了反作用,保护地方语言的呼声日益强烈,并且与欧洲和世界上保护地方和少数民族语言权的运动相互呼应。为捍卫法语纯洁性和维护法语的地位,法国议会在1975年制定《法语使用法》。因由巴斯(Pierre Bas)和洛里奥尔(Marc Lauriol)二人共同提案制定,所以又称为“巴斯-洛里奥尔法”(Loi Bas-Lauriol)。这是现行第五共和首次针对法语使用进行立法,明确将公益广告和商业广告等使用法语作为强制要求,并规定了若干保护法语的措施。


该法的适用范围尽管已经相当广泛,但仍然存在一定死角。因此,负责法语国家事务的部长塔斯卡夫人(Catherine Tasca)在1992年经广泛征求各方意见试图制定新的《法语使用法》,但种花得柳反而促成了法语入宪。一方面,尽管法语是事实上的官方语言,但毕竟缺少宪法明文,因此,需要将法语写入宪法来确立和稳固《法语使用法》的规范基础。另一方面,恰逢法国为了配合1992年2月7日所签署的建立欧洲联盟的《马斯特里赫特条约》而启动了修宪程序,但加入欧盟也造成了一种矛盾:法国需要不断走向国际化,但同时却必须承受国际化对民族国家及其语言的冲击。因此,在批准欧盟条约的过程中亟需确立法语的宪法地位,从而发挥其维系民族和国家认同的基本功能。最终,1992年修宪在专章规定欧盟的同时也在宪法第2条增加了一款作为第1款,内容为:“共和国的语言是法语。”


宪法第2条原本规定了国徽、国歌、国家信条和原则等国家标志和象征,它在整体上是第1条关于国家不可分割性与公民平等性的延伸。修宪者不惜改变第2条原有各款的序号,将语言条款置于该条的首款,用意显然在于强调语言对单一国家的重要性。这是历史上首次确认法语作为官方语言的宪法地位,为捍卫法语作为通用语言的诸多做法奠定了宪法基础。在1992年修宪的基础上,法国议会于1994年颁布了新的《法语使用法》以取代1975年立法,从而更有力地具体落实宪法第2条第1款。该法由时任文化部部长杜蓬(Jacques Toubon)提案,因此又称为“杜蓬法”(La Loi Toubon),其中确立了三个主要目的:丰富法语的内容;规定强制使用法语的领域和情形;捍卫法语作为共和国语言的地位。


在法语写入宪法之后,地方语言的地位和保护问题也开始受到关注。自从第三共和以来,保护地方语言的呼声始终没有间断。特别是欧洲委员会部长理事会在1992年通过了《欧洲区域或少数民族语言宪章》,在国际层面促进对地方语言和少数民族语言的保护,其中肯定在私人和公共生活中使用地方或少数民族语言(the right to use a regional or minority language in private and public life)是固有权利。该《宪章》在通过当年向欧洲委员会成员国开放签字,并于1998年3月1日正式生效。法国政府尽管于1999年签署了《宪章》但一直未予批准,其法律原因是《宪章》对语言权的保护与法国宪法第2条有所冲突,其政治原因则是法国在长期历史中形成了法语强势的传统。尽管如此,法国亦不能完全无视地方语言保护的需求,不能脱离欧洲整体的政治法律环境。因此,最终在2008年宪法改革中,象征性地在宪法第七章“地方自治团体”的末尾新增了第75-1条,其中规定:“地方语言属于法兰西遗产。”地方语言由此首次写入宪法,宪法中正式形成了法语作为官方语言(单数)和地方语言(复数)作为遗产的双重结构。


(三)中华民族多元一体的语言构成


从某种意义上说,语言在近现代中国宪制进程中的预设功能,与法国大革命以后通过语言实现国家建构颇具相似性。自清末立宪以降,无论资产阶级革命、新民主主义革命抑或社会主义革命阶段,语言问题在革命与立宪中始终占据重要地位。早在清末时期,杨度和章太炎就开启了关于政体选择与语言功能的讨论,愈演愈烈直至新文化运动“提倡新文学、反对文言文”的社会革命。特别是社会主义革命,不仅需要通过社会革命塑造社会主义现代化国家,更需要通过语言革新再造统一且全新的人民。尽管语言早已在悠久的历史传承中实现了书写一致,但传统汉字难读、难写、难认不利于社会主义的普及和传播,再加上方言俚语的影响,革命者不得不将革新语言作为一项重要使命。如毛泽东在《新民主主义论》中所着重指出:“文字必须在一定条件下加以改革,言语必须接近民众。”如何规定语言问题是考验新中国制宪者的一大难题。


我国宪法回应语言问题的基础是中华民族多元一体格局,比法国的民族单一性还增加了多元的维度。在现行宪法的表述中,中华民族多元一体格局具有多重体现:在历史上,中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,近代以来又为国家独立、民族解放和民主自由而共同奋斗;在任务目标上,中国各族人民在党的领导下共同致力于实现中华民族的伟大复兴;在国家结构上,我国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。多元聚为一体,一体容纳多元,多元和一体都是不可或缺的。党的民族政策历来强调民族平等和团结,因此,地方语言具有较高的宪法地位,从未像在法国那样受到排挤或打压。但这绝不意味着通用语言的可有可无。从历史发展来看,从1949年《共同纲领》到1978年宪法,都仅规定各民族使用和发展自己语言文字的自由,现行宪法则在此基础上增加了“国家推广全国通用的普通话”,这种双重语言结构很好回应了中华民族的多元一体格局。整个国家和民族需要一个共同和通用的语言系统,同时各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。


从内容上看,通用语言规定于《宪法》第19条的教育条款中,内容上极为简略,因此可解释的空间较大,语言自由则规定于第4条的民族关系条款中,并且在第三章国家机构专门以少数民族为主体予以两次具体展开。目前,学界通常基于“国家推广全国通用的普通话”的“推广”措辞将第19条视为只能以鼓励性(而非强制性)手段予以促进的国家任务,“国家对语言的支配权应该采取的是最节制的态度”,或者认为该款的含义是“政府对于公民使用普通话持着鼓励性态度”。对于第4条的语言自由,学界则往往从基本人权角度强调其重要性,认为该条规定了“少数民族的语言文字发展和使用自由和风俗习惯自由,是语言权利的宪法规范基础”,也有学者沿着这一思路认为应加强非通用语言文字立法,从而保障少数人群体的语言权利,更有学者将我国宪法第4条与国际人权法进行对接,并认为“研究少数人语言权利在具体领域的保护实践也能够指导中国对少数民族语言文化的保护”。


从总体上看,学界对宪法语言条款的研究具有两方面特点。在形式上主要集中在第4条,而对第19条的关注较少,在内容上普遍偏重语言权并低估通用语条款,动辄指摘国家推广通用语的行为违宪,如认为“对普通话作强制要求”的做法“有违宪法精神,侵犯了公民的语言权及其他一些相关权利”。这种思路重个人、轻集体,片面理解多元和一体的关系,实非客观的宪法解释,而且蕴含国家解构的政治危险。特别是从法国经验来看,如果架空通用语言,放弃维系国族认同的纽带,如何建构统一的政治国家并实现民族复兴的历史使命?


三、对我国宪法语言条款的另一种解释


借鉴法国的经验和教训,必须充分认识到通用语言对于统一国家建构的基础性地位。在我国宪法中,必须基于中华民族多元一体格局对语言条款进行系统、客观的解释,深刻理解宪法语言条款的双重结构。因此,本文对宪法语言条款的解释不同于重语言自由、轻国家建构的方案,而是试图实现多元与一体的平衡,其具体内容展开如下。


(一)《宪法》第19条通用语言条款的再阐释


在宪法语言条款的双重结构中,第19条第5款构成必不可少的基本面,因此,有必要从国家建构的角度准确认识通用语言的必要性和重要性。


首先,应当认识到通用语言对于国族认同的重大意义,特别是强调推广普通话的必要性源于国家的统一和人民的团结。“对于国族认同建构而言,我国现行《宪法》中的‘普通话’规定在某种程度上具有一种甚至再怎么强调都不为过的重大意义。”特别值得注意的是,宪法基于一体性来进行主权的政治塑造并设定人民的法律构成,体现在,国家的一切权力属于人民,而作为人民的构成要素,公民在法律面前一律平等,并且不分民族都有选举权和被选举权。在以公民平等为基础而形成的人民主权构造中,是不考虑民族区分的。因此,必须假定人民作为主权者的整体性需要通用语言来实现国家的政治构成。


其次,必须基于修宪的时代背景和近现代以来的文字改革史,将第19条第5款视为通用语条款。如学者所说,“事实上,基于比较法视野,从语言权利角度解析《宪法》语言条款,固然是重要的研究进路。然而,结合语言文字改革史、宪法条文拟定时的讨论,以及条文的文本位置可知,我国《宪法》通用语条款的确立,更侧重于确立国家任务并推动国家建设。”现行《宪法》的修改过程对通用语言表达了迫切和强烈的期待,“在宪法修改委员会讨论语言问题时,委员们强烈提出,中国各个地方的方言俚语混杂,彼此语言不通的现象再也不能继续下去了。”因此,从历史发展与阶段对比来讲,全国通用语言的重要性需要加强,并且应当得到持续加强,这是符合新中国宪法语言条款变迁的整体趋势的。


再次,从体系结构来看,必须将“全国通用”作为“国家推广全国通用的普通话”的重心,具体而言:(1)国家推广普通话作为口头通用语(而不是推行),是由于口语中的方言在事实上不可能完全统一,更重要的是,国家应“重视方言资源的保护”,不能“过于重视语言的规范化而忽视了其多样性”;(2)比推广普通话更重要的是推行作为书面通用语的规范汉字,但由于修宪当时汉字简化方案仍在争议过程中,因此修宪者为避免争议而在正式条文中回避了该问题,然而基于通用语言的重要性,应将推行书面通用语言作为宪法的隐含意图;(3)通用语条款出现在教育条款中,而非国家标志章,这种位置安排既能与第4条第4款的规定兼容,又为颁布《国家通用语言文字法》奠定了坚定的宪法基础和灵活的空间。因此在总体上看,前述条款结构和位置安排“体现了一种巧妙的立法智慧”。


最后,前述解释方案最符合社会发展的整体趋势。随着我国社会经济发展,各民族不断水乳交融,必须尊重语言不断通用化的自然规律,实现通用语言的规范建构。基于语言文字具有社会、经济、政治、文化属性的事实,“在一个多语言、多方言的共同体中,会有一种语言文字脱颖而出,成为这个共同体中成员之间日常交流、经济交往、政令传输的通用语言,这是语言发展历史进程中的自然规律,也是现实社会经济交流和国家治理的客观需求”。自从现行宪法施行以来,全国范围内的人员流动日益频繁,没有通用语言的状况是令人难以想象的。否定通用语言,就必然假定民族自治地方与普通地方既不产生人员流动也不相互交往,这是对民族区域自治制度的僵化理解,不符合我国宪法的基本精神。


(二)通用语言与地方语言关系辨析


普通话和规范汉字是宪法上的通用语言,特别是后者作为书面通用语的地位更为基础。一切国家机关都应以普通话和规范汉字为公务用语用字,学校和教育机构也必须以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。这些内容在《国家通用语言文字法》中均有规定。那么,通用语言与地方语言是何关系呢?这就必须在整体上解释《宪法》第19条与第4条的关系。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由,这意味着通用语言并非如法国宪法那样在国家公务和公共服务中具有独占地位。在民族自治地方的特定地域内,地方语言可以处于与通用语言并列的地位,甚至在特定时间或场合以地方语言为主。但多元和一体必须保持总体平衡,因此,地方语言不能在国家公务或公共服务领域完全取代通用语言,不得损害通用语言特别是规范汉字作为书面通用语的地位。在此前提下,对于各民族使用和发展自己的语言文字的活动,国家必须予以尊重和保护。


相应地,《宪法》第121条的规范目的是“为保证民族自治地方的少数民族的公民能行使参政权、知政权和有利于维护自己的权利”,结合修宪当时关于通用语必要性的认识,特别是基于通用语普及范围不断扩大的社会历史事实,所谓“使用当地通用的一种或者几种语言文字”,应当理解为“1+N”的模式,即自治机关必须使用通用语,在此前提下,自治条例可以规定同时使用当地通用的一种或几种地方语言。第139条规定的公民“用本民族语言文字进行诉讼的权利”在本质上是对诉权的保障,并不是对语言权的宣告。虽然少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,法院和检察院应当用当地通用的语言进行审理并制作司法文书,但其日常的工作仍应以普通话和规范汉字为基本公务用语用字。


因此,在本文的宪法解释方案中,通用语言在国家公务或公共服务领域是必不可少的,这一规则在地域上必然是完整的,在全国范围内(包括民族自治地方)均不得例外。在此基础上,民族自治地区可以再选择本地方语言作为平行通用语,但如果只有后者缺少前者,则会存在违宪之虞。事实上,包括西藏、新疆、内蒙古等在内的主要民族地方都是实行本文所主张的双语结构,即:“普通话和规范汉字是包括民族地区在内的国家通用语言文字,少数民族语言文字也是民族地区的通用语言文字,因此在民族地区实际是实行民—汉双语制的语言地位规划,二者具有同等的法律地位。”


总之,国家有义务在全国范围内包括民族地区推广普通话,推行规范汉字。与法国宪法不同,我国《宪法》第1条的国家定性是“社会主义”,体现在民族关系上,国家必须大力促进全国各地特别是帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。如学者所说,“在民族地区推广普及国家通用语言文字,并不会对少数民族语言文字的使用和少数民族文化权利保护造成损害;我国保护少数民族语言文字使用和少数民族文化权利的立场是一以贯之的,成绩在世界范围内都具有无可比拟的制度优势;推广普及国家通用语言文字,恰恰是对少数民族公民受教育权、就业工作权、文化权利等基本权利真正保护的长远之举。”推广普及通用语言是保证少数民族公民基本权利的必要手段,也是使各少数民族共享国家发展成果的基本途径。


(三)双语关系的变迁:以教育为例


通用语言之所以规定在《宪法》第19条的教育条款中,除了体例安排更为灵活以外,归根到底是因为“语言问题主要是一个推广、教育的问题”。因此,也需要特别以教育领域为例来分析通用语言与地方语言的关系。所有公民包括少数民族公民当然都有学习国家通用语言文字的权利,同时,各民族公民有学习和使用自己的语言文字的自由。但是,特定地方尤其是民族自治地方,能否以地方语言的教育取代通用语言的教育?若要回答这一问题,就必须从宪法上明确通用语言教育和地方语言教育的基本关系。


宪法本身只规定了通用语言的教育,而没有规定地方语言的教育问题。1984年《民族区域自治法》复述了《宪法》第4、121、139条关于地方语言的内容。但值得注意的是,其第37条第3款如此规定地方语言教育问题:“招收少数民族学生为主的学校(班级)和其他教育机构,有条件的应当采用少数民族文字的课本,并用少数民族语言讲课;根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程,推广全国通用的普通话和规范汉字。”该规定在民族自治地方的地域范围内将地方语言教育置于比通用语言更优先的地位,但其草案说明也承认通用语言教育的必要性:“招收少数民族学生为主的小学,有条件的应当采用少数民族文字的课本,并用少数民族语言讲课。应当指出,在少数民族学校中,不但应当学习本民族的语文,在中学或者高小以上学校应当同时学习普通话和汉文,这对于促进文化交流和提高少数民族的文化科学水平,是很有必要的。”


因此,《民族区域自治法》尽管在草案说明中强调了通用语言教育的必要性,但其条文却将地方语言教育置于比通用语言教育更重要和更基础的地位。事实上,民族自治地方的这种语言教育结构,也得到《教育法》的确认。1995年《教育法》第12条规定:“汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为主的学校及其他教育机构,可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。学校及其他教育机构进行教学,应当推广使用全国通用的普通话和规范字。”2000年《国家通用语言文字法》第10条规定“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外。”可见,尽管通用语言是语文教育的默认要求,但《民族区域自治法》和《教育法》的前述规定又属于“法律另有规定”的例外情形。


然而,近几年的情形有所变化。2005年国务院《实施〈民族区域自治法〉若干规定》第22条第2款规定“国家鼓励民族自治地方逐步推行少数民族语文和汉语文授课的‘双语教学’”。在2015年《教育法》的修正过程中,则明确形成了双语教育的思路,即:“规定少数民族学生为主的学校及其他教育机构,从实际出发实施双语教育。”据此,修正草案原本打算将第12条修改为:“国家通用语言文字为学校及其他教育机构的基本教育教学语言文字,学校及其他教育机构应当推广使用国家通用语言文字。国家尊重和保障少数民族使用本民族语言文字接受教育的权利。少数民族学生为主的学校及其他教育机构,从实际出发,使用本民族或者当地民族通用的语言文字和国家通用语言文字实施双语教育。国家采取措施,为少数民族学生为主的学校及其他教育机构实施双语教育提供条件和支持。”


在法律委员会审议过程中,“有些常委委员、代表提出,民族区域自治法对少数民族使用本民族语言文字接受教育已有具体规定,可不再作笼统规定;这次修改应主要强调推进实施双语教育,特别是国家通用语言文字教育。有些常委会组成人员还建议在双语教育的规定中,将国家通用语言文字的表述移到少数民族语言文字之前。”因此,第12条最终改为:“国家通用语言文字为学校及其他教育机构的基本教育教学语言文字,学校及其他教育机构应当使用国家通用语言文字进行教育教学。民族自治地方以少数民族学生为主的学校及其他教育机构,从实际出发,使用国家通用语言文字和本民族或者当地民族通用的语言文字实施双语教育。国家采取措施,为少数民族学生为主的学校及其他教育机构实施双语教育提供条件和支持。”


从法律不断制定、修改和变迁的过程可以看出,在民族自治地方的教育制度中,原本地方语言的地位要高于通用语言,这种情况更多源于早期通用语言的普及工作存在较多现实困难。但随着通用语言普及工作的开展,以及国家教育资源的日益丰富,包括少数民族公民在内的所有公民学习通用语言的权利需求日益增加,因此,通用语言教育在少数民族地方的劣势地位已经得到补强,通用语言和地方语言的教育供给已经能够满足宪法关于语言自由和国家建构的双重需求。由此形成目前的双语教育模式,充分体现了我国宪法的社会主义原则、民族平等和团结等要求。从规范角度讲,双语教育模式也印证了前文的“1+N”解释方案。


四、两种语言在宪法审查中的关系基准


在中法两国宪法中,都存在通用语言和地方语言组成的双重结构。尽管通用语言在国家建构中扮演着必不可少的重要角色,但两国宪法在处理通用语言与地方语言关系上却采取不尽相同的具体做法。我国宪法基于中华民族的多元一体格局,更好地兼顾了通用语言和地方语言,实现了宪法中的民族平等与民族团结的平衡。通用语言与地方语言的和谐共存要求在宪法审查中把握好审查基准。宪法中的语言条款并不是固定和僵化的存在,它需要借助宪法审查得到进一步的解释,并指导和规范具体的语言制度与实践。因此,在阐明宪法语言条款规范含义与结构的基础上,下文进一步关注和比较中法两国的相关宪法审查实践。


(一)法国:官方语言的独占性标准


法语作为通用语言与地方语言作为文化遗产具有何种关系?这在根本上取决于如何解释宪法中的双重语言条款结构,必须关注宪法委员会的宪法审查实践。宪法委员会多次就通用语言与地方语言的关系进行宪法解释,并作出相应宪法判决。这些判决大体分为三个时期,即法语作为事实上的通用语言时期(1992年修宪以前)、法语作为宪定的官方语言时期(1992年修宪至2008年修宪)和双重语言条款结构时期(2008年修宪以来)。


在第一个时期,宪法委员会审查了议会于1991年5月9日通过的《科西嘉地位法》,其中授权科西嘉地方议会制定“科西嘉语言和文化教育发展计划”,并允许科西嘉的学校进行科西嘉地方语言和文化的教学。部分议员质疑该内容违反宪法的平等原则,由于此时宪法中并无语言条款,因此宪法委员会的审查特别具有早期的代表性。宪法委员会援引宪法第1条,特别强调主权的不可分割性(indivisibilité)、国家的单一性(unité)、人民的一体性(unicité)和公民的平等性,由于该法只是允许地方语言的教学但并不具有强制性质(caractère obligatoire),因此并不违反前述宪法原则。尽管该案并不直接涉及法语,但宪法委员会实际上将宪法第1条和第2条关联在一起,并为后来论证法语地位提供了国家建构的基础。


第二个时期的宪法审查实践较为丰富,主要涉及以下三个案件。首先,是对1994年《法语使用法》的审查。在该法通过后,部分议员认为其强制使用法语侵害了表达自由。宪法委员会部分认可了违宪指摘,认同不得强制个人在私人生活领域使用官方语言。因此,该判决对官方语言的强制使用进行了一定限制,承认个人在与国家无关的个别领域自由选择语言的权利。其次,是对1996年《法属波利尼西亚自治组织法》的审查。宪法委员会在判决中对宪法第2条第1款进行了较为完整的解释,认为法语作为官方语言必须且仅可强制性适用于公法人和履行公共服务职责的私法人,即公共服务的使用者与行政机关和公共服务机构之间。议会在该法中允许法属波利尼西亚的普通学校课程中开展大溪地语言和文化的教学,宪法委员会认为其并不违反宪法,但重申了1991年判决中所作出的限制,即必须遵守平等原则,大溪地语言的教学不得对学生都具有强制性。最后,是1999年对《欧洲区域或少数民族语言宪章》的审查。如前文所述,法国国内一直存在批准《宪章》的呼声,但按照法国宪法第54条的规定,国际条约在批准前必须由宪法委员会进行审查,如果判定其中含有与宪法相冲突的条款,则非经修改宪法后不得加以批准。宪法委员会认为,《宪章》旨在承认私人生活和公共生活中使用地方语言的权利,而根据法国宪法第2条第1款,在公共生活特别是在国家机关和公共服务等领域必须只能使用法语,如果允许使用地方语言则会构成违宪。基于该判决,法国必须在修改宪法第1条、第2条第1款以后才能批准《宪章》。总体来看,宪法委员会基于法国宪法传统维护法语在官方和公共场合的独占地位,并且视通用语言为国家单一性、公民平等性和人民一体性的必然要求。国内学者批评这种立场是宪法委员会作为精于文本分析处理的技术官僚“对于共和国基本原则的僵硬理解和阐释”,这种批评实际上忽视了法国在长期历史中所形成的宪法传统。


在第三个时期,宪法委员会主要在官方语言的基础上分析地方语言作为遗产的保护问题。议会在2021年4月通过了《地方语言遗产保护和发展促进法》,在确认地方语言是非物质文化遗产的基础上,基于保护和推广地方语言和促进文化多样性的目的,在文化遗产、教育教学和公共服务三个领域规定了一系列措施来保护地方语言并促进其发展。宪法委员会在审查中集中阐释了双重语言条款的关系。首先,宪法委员会认可该法赋予义务教育阶段学生学习地方语言的权利,学生可以在居住地的公立学校学习地方语言,如果该学校无法提供此种教学,学生可以申请就近在能够提供地方语言教学的私立学校学习,同时由相关地方政府承担其学习费用。其次,受指摘法律规定了三种语言教学形式,法语和地方语言双语教学、地方语言课程教学和地方语言的沉浸式教学(enseignement immersif),宪法委员会认为沉浸式教学违反宪法第2条第1款。原因在于,地方语言作为遗产的保护和推广,必须尊重第2条第1款法语作为官方语言的前提,但地方语言的沉浸式教学已经超出教授该门语言的教学方式,而是力图使地方语言作为主要教学语言和教学机构内的交流语言来使用,因此违反了宪法第2条的要求。最后,该法试图在《民法典》中增加一项内容,即“地方语言的语言标识符号可以在身份文件中使用”,宪法委员会认为该规定违反宪法第2条,因为它使个人能够在公共服务中使用除法语以外的其他语言。


总体而言,宪法委员会在三个时期的立场是一贯的,即维护法语作为官方语言的地位,这是因为法语始终被视为维系国族认同的基础。官方语言不仅是国家等公法人的唯一工作语言,而且也用于承担公共服务的私法人,因此个人在与行政机关和公共服务机构的关系中不能使用除法语外的其他语言,更不能被限制只能使用地方语言。因此,地方语言作为文化遗产不能在公共领域对官方语言构成限制或竞争,在此前提下,它才受到国家的保护。


(二)中国:通用语言的不可取代性


我国现行《宪法》的语言条款形成于1982年,远比法国宪法更早,但宪法语言条款作为审查依据的功能自晚近以来才开始得到展现。如前文所述,仅自2020年以来,全国人大常委会法工委才披露了语言问题的备案审查案例。那么,前文对我国宪法语言条款的解释方案在备案审查中是否得到体现呢?尽管目前的案例素材并不多,但2020年和2021年两次披露的案例均涉及通用语言和地方语言的关系。


2020年报告中的审查认定结果是:“有的地方性法规规定,各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学;有的规定,经本地教育行政部门同意,有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课。我们审查认为,上述规定与宪法第十九条第五款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致,已要求制定机关作出修改。”前述披露的案例实际上涉及不止一件地方性法规,但法工委合并审查并作出同一认定,从中可以推导出以下实体规则:如果地方性法规规定必须使用地方语言进行教学(而没有规定必须使用通用语言),或者规定可以使用汉语进行授课(而不是必须使用),都是违反《宪法》第19条第5款的,也违反了《国家通用语言文字法》《教育法》等法律。以此规则为基础,可以进一步归纳出合宪与否的判断标准,即通用语言是否被置于低于地方语言的地位,从而造成前者被后者取代。


2021年报告写道:“国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议,认为条例中的有关规定存在合宪性问题,不利于促进民族交往交流交融。我们审查认为,宪法和有关法律已对推广普及国家通用语言文字作出明确规定,包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学,有关法规中的相关内容应予纠正。经沟通,制定机关已废止有关法规。”其中并未提出新的规则或标准,但有两点值得注意。一是补充了2020年认定的理由,即当通用语言的通用地位被地方语言所取代时,则“不利于促进民族交往交流交融”,这显然是从国家建构和民族融合的角度看到通用语言的必要性。二是2021年报告出现了审查程序上的变化,与2020年的主动审查不同,2021年的审查源于国务院有关主管部门提出的合宪性审查建议。国务院有关主管部门并没有通过国务院提出审查要求,这显然有意淡化国家介入的强度。但审查建议又不是由公民提出,从国家机关的提请主体形式本身可以看到其中蕴含的国家整体立场,即从维护通用语言和促进国家建构出发,而不是从保障语言权的角度出发。


两次报告披露的审查案例均同时涉及合法性与合宪性。相关地方性法规有违《国家通用语言文字法》和《教育法》,此种认定并无疑义。但从审查技术上讲,“合法性审查解决不了,才有必要提交到合宪性审查的层面”,法工委为何看重合宪性问题呢?这是因为通用语言必要性的价值基础不是在法律而是在宪法中,特别是前文所述的中华民族多元一体格局及其在国族历史、任务目标和国家结构上的体现。如张翔教授在评论2021年审查案例时所说,“宪法序言中明确‘中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家’,而寻求国家认同,促进各民族经济文化交流,维护民族团结,都离不开语言文字的作用,因此有必要在全国范围内推广全国通用的普通话。”在此意义上,法工委同时认定相关地方性法规的违法性和违宪性是正确的。不过,如果从合宪性的角度出发,则应将精力集中在法律本身的冲突问题。比如,前文所专门论及的《民族区域自治法》第37条第3款,其中将地方语言教育置于通用语言之上,从宪法角度来讲有欠妥当,尽管可以适用新法(《教育法》)优于旧法的原则,但仍有必要适时对该规定进行修改,以保持法律之间的一致性。


(三)语言宪法:中法的比较与借鉴


随着语言问题宪法审查案例的不断增加,宪法语言条款的解释体系逐渐形成,无论在中国还是法国,作为部门宪法的“语言宪法”都已经粗具规模。语言问题在宪法中兼具个人与国家双重维度。从个人角度而言,语言权或语言自由是不容否定的,包括中法两国宪法在内的现代民主宪法都会保障私人生活中的语言选择和使用,我国宪法更进一步承认各民族使用自己语言文字的自由。但从国家角度而言,则必须在公共领域维护通用语言的存在必要性,以国家为主的公共组织必须提供公共服务并且必须以通用语言提供公共服务。从中法两国的语言问题宪法审查来看,二者尽管都维持通用语言的地位,但在强度上则存在重要差别。


法国的宪法审查实践遵循了法国长期以来的宪法传统,维护官方语言在公共领域的独占性地位,并将其与主权的不可分割性、国家的单一性、人民的一体性和公民的平等性等紧密结合,国家只以法语来提供公共服务,因此,公民并无要求国家以地方语言提供公共服务的权利。但地方语言仍将作为文化遗产得到保护,地方语言可以在私人生活中得到使用,但它不得挑战官方语言在公共领域的独占性地位。这种立场完全无法与《欧洲区域或少数民族语言宪章》相容,因为后者将语言自由从私人生活拓展到公共生活中,认为无论在公共生活还是私人生活中,使用地方语言都是固有权利。


我国宪法也重视通用语言在国家建构中的地位,但基于多元与一体的相互平衡,较好实现了通用语言与地方语言、国家建构与语言自由的协调。地方语言在公共领域可以取得与通用语言平行的地位,但这种平行地位只能限于民族自治地方的特定地域范围,因此在空间上具有局部性。在民族自治地方,国家同时以通用语言和地方语言提供公共服务,因此,公民特别是少数民族公民的语言自由得到了充分尊重。虽然地方语言可以取得与通用语言平行的地位,但在审查实践中,绝不允许其取代通用语言,这是国家建构的必然要求。通用语言的不可取代标准可以说是国家建构对语言的底线要求,假如此一底线遭到突破,那么通用语言所承载的国家建构功能必定落空,长此以往将危害国家的统一和安全。


最后,我国的备案审查实践刚刚触及语言问题,宪法语言条款的诸多内容尚未得到展开。比如,地方语言如何得到有效保障?国家应当对语言自由承担何种义务?未来的备案审查实践中,此种问题有可能得到进一步展开。目前实践中的突出问题是,随着通用语言的普及,大量的地方语言正在逐渐消失,这种状况对于保持文化多元化极为不利。如学者所说,“推动民族语言教育和语言发展成为文化多样性发展和保护非物质文化遗产的重要内容。我国《非物质文化遗产法》中也明确规定了非物质文化遗产的载体是传统口头语言和文字。从这一规定不难发现,非物质文化遗产保护制度保护少数民族语言的特定形式。”语言保护的根本在于教育,“在建构国家意识和公民身份的过程中,公民教育是重要的手段。”在此方面,笔者认为可以吸收和借鉴法国宪法将地方语言作为文化遗产进行保护的制度和实践。


结语


我国新时代的民族工作必须以铸牢中华民族共同体意识为主线,推动各民族坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同,不断推进中华民族共同体建设。在此过程中,语言是基础性问题。习近平总书记在2021年中央民族工作会议上强调:“要推广普及国家通用语言文字,科学保护各民族语言文字,尊重和保障少数民族语言文字学习和使用。”中华民族多元一体格局决定了宪法语言条款的双重结构。由于我国宪法语言条款的宪法解释和备案审查工作刚刚起步,因此,有必要充分比较和借鉴域外其他国家的相关经验。所谓“兼听则明,偏听则暗”,中文与法文同为联合国的工作语言,都是具有国际性地位的语言,我国的比较研究不宜偏向特定国别实践与学理,完全限于基本权利的视角,而忽视通用语言对国家建构的重要性。正如中华民族的多元一体格局一样,通用语言与地方语言的关系也必须保持平衡。我国宪法语言条款具有非常丰富的内涵,需要在推进中华民族共同体建设的过程中不断进行阐释,形成具有中国特色的语言宪法体系。



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本文责编:陈冬冬
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