曹鎏 李月:我国行政复议体制改革的发展演进、目标构成及修法回应

选择字号:   本文共阅读 92 次 更新时间:2022-10-31 00:42:58

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曹鎏   李月  

   内容提要:我国行政复议体制改革历经酝酿期、试点期及全面推进期三个阶段。以相对集中行政复议体制和行政复议委员会为核心的改革路径在地方全面铺开。有效解决职责配置分散等制约行政复议良性发展的深层次体制机制问题,充分发挥行政复议实质性化解行政争议优势,是本次体制改革的直接动因。从地方改革的年度进展来看,相对集中复议体制、行政复议委员会、信息化规范化专业化改革整体推进,同时也体现出一定的区域差异。在行政复议法修订的关键时期,实现法治为改革护航之目标需要从价值理念、目标方向、内容举措等维度予以充分回应。

   关 键 词:相对集中行政复议体制  行政复议委员会  主渠道  实质性化解争议

  

   在中央全面依法治国委员会召开第三次会议上,习近平总书记明确指出,要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。此次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》,意味着我国地方行政复议体制改革正式进入全面推进期。以相对集中行政复议体制和行政复议委员会为核心的改革路径在地方迅速铺开。地方改革因地制宜的探索,既为改革的深化提供了丰富的样本,也对复议法修改提出了新的要求。本文通过对我国行政复议体制改革发展演进的梳理,特别是对改革理念、目标方向及地方实践探索模式的阐释,以期剖析当下改革仍需解决的困境难题,并对改革深化、修法回应等问题探寻最优方案。

  

   一、我国行政复议体制改革的发展历程

  

   行政复议体制改革的发展历程反映了不同发展时期行政复议制度在我国法治国家建设进程中的定位及其使命。自1990年《行政复议条例》正式开启我国行政复议制度统一立法时代以来,我国行政复议体制改革历程可以划分为三个阶段。

   (一)行政复议体制改革的酝酿期(1990-2007年)

   1990年国务院出台行政法规《行政复议条例》,结束了行政复议分散立法状况。作为我国第一部行政复议统一立法,该条例确立了我国行政复议管辖的最初规则。①即地方各级人民政府为被申请人的案件,原则上由上一级人民政府管辖。例外情形是,省级人民政府实行自我管辖。针对县级以上地方各级人民政府工作部门为被申请人的案件,原则上由上一级主管部门管辖。例外情形有两种:一是被申请人上一级没有相应主管部门或者法律、法规规定由人民政府管辖的案件,由同级人民政府担任行政复议机关;二是国务院部门实行自我管辖。依据《行政复议条例》确立的管辖规则,原则上实行“条条管辖”模式,“条块管辖”和“自我管辖”作为例外情形补充适用。1994年《行政复议条例》修订,对管辖规则做了调整,将“条条管辖”为原则变更为“条块管辖”为原则,即以政府部门为被申请人案件的双重管辖规则,首次赋予人民政府对此类案件的普遍管辖权。②1999年《中华人民共和国行政复议法》(以下简称“行政复议法”)出台,在延用《行政复议条例》(1994年修订)的基础上,进一步规定了垂直管理部门和国家安全机关“条条管辖”的例外情况。③随后行政复议法历经2009年、2017年两次修订,均保留了有关行政复议管辖规则的规定。2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》在行政复议法的基础上,对管辖规则作出补充规定。④具体内容涉及两个以上国务院部门共同作出行政行为案件、省以下垂直领导部门作出行政行为案件、自然资源确权案件的管辖权规定,是行政复议法确立的管辖规则的细化与完善。

   从这一时期我国复议制度发展来看,以地方各级人民政府为被申请人案件的管辖规则较为稳定。我国行政复议体制管辖规则的变动主要集中在以地方各级人民政府工作部门为被申请人的案件,经历了原则上由上一级主管部门管辖到双重管辖的规则转变。这一时期我国对行政复议体制的探索,也伴随着复议实践的逐渐深入以及学术界对于复议理论的广泛讨论,尤其在对复议性质、功能和定位等基础问题的认识方面,对复议管辖规则的调整起到了正向促进作用。行政复议管辖规则的制度演进过程,反映出立法者希冀通过不断优化复议权配置,在打造最优复议体制机制方面所做的努力,这也为我国复议体制改革的启动夯实了制度基础和实践积累。

   (二)行政复议体制改革的试点期(2008-2019年)

   行政复议体制改革正式拉开序幕,始于2008年的试点探索。2008年,原国务院法制办发布《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》,在八个省(直辖市)率先开展行政复议委员会试点工作。⑤这次试点的核心目标是,在试点地区对相对集中行政复议权、行政复议委员会和行政复议运行机制进行初步探索。2013年,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确要求“改革行政复议体制,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为”。2014年,第十二届全国人大常委会第六次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》,要求“总结各地相对集中复议权试点经验,合理确定复议受理机关,研究整合复议资源、提高复议效率,进一步完善行政复议体制”。2017年,原国务院法制办在报送国务院的《关于行政复议服务“放管服”改革情况的报告》中提出,“加快推进地方行政复议体制改革,落实党的十八届三中全会关于改革行政复议体制的要求,探索集中行政复议权,实行地方政府‘一个窗口对外’,适应‘放管服’改革发展趋势要求”。

   与此同时,健全行政复议体制机制作为完善多元矛盾纠纷化解机制的重要环节,逐渐成为我国攻坚法治政府建设的重要着力点。2010年,国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》,明确提出要“探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点”。2015年,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中提出要“改革行政复议体制,积极探索整合地方行政复议职责”。2019年,中央依法治国办发布《市县法治政府建设示范指标体系(2019年版)》,将行政复议体制改革的落实情况作为法治政府建设评估的重要考核点。⑥

   这一时期,在国家层面对行政复议体制改革作出一系列重要部署基础上,地方展开了积极探索,并表现出一定的差异性。以行政复议管辖体制为例,试点阶段各地的探索主要集中于三种模式。一是全部集中行政复议体制。此模式下,原来属于政府各部门的行政复议职权统一交由政府集中行使,如山东省济宁市。⑦二是相对集中行政复议体制。此模式下,除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外,原来属于政府各部门的行政复议职权统一交由政府集中行使,如浙江省义乌市。⑧[1]三是不集中行政复议体制。此模式下,行政复议职权依旧分散设置于县级以上各级人民政府及其组成部门、工作部门中。实行这种模式的机关基本延续了现行行政复议法及相关法律文件对行政复议体制的规定,如北京市、上海市等。再以行政复议委员会为例,试点阶段各地的探索主要集中于两种模式。一是议事咨询型,委员会的表决结果仅仅作为行政复议机关的参考意见,如北京市。⑨二是议决型,委员会的审议意见直接作为行政机关作出行政复议决定的依据,如哈尔滨市。⑩

   改革试点时期,各地的探索积累了丰富的实践经验,同时也暴露出需要解决的问题。例如,行政复议委员会在试点阶段存在基层专家不足、政府主导复议案件的审理和议决、外部专家参与案件审理的积极性不高等问题,导致复议委员会在吸纳和化解行政争议方面的效果没有达到预期目标。[2]各地改革能否深入推进、攻坚克难,亟需对试点成效进行总结,改革目标及其实现路径的统一化、明确化亦显得十分必要。

   (三)行政复议体制改革的全面推进期(2020年至今)

   2020年是我国行政复议体制改革的重要转折点,国家层面首次明确了改革的具体措施,并且在地方全面铺开。2020年2月5日,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》,要求通过整合地方行政复议职责、健全配套工作机制、充分发挥行政复议监督功能、加强对行政复议工作的保障和监督等改革方式,有效解决制约行政复议工作发展的深层次体制机制问题。《行政复议体制改革方案》是地方行政复议体制改革的基本依据,首次在国家层面为改革工作的全方位落实提供了明确的指导思想和具体措施。同年11月24日,司法部发布《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”),行政复议体制改革工作迎来新的发展契机。征求意见稿回应了地方行政复议体制改革的新发展,对现行行政复议管辖体制进行了大幅度修改,即原则上取消地方政府部门的复议职责,但实行国家垂直管理体制的部门除外。[3]

   2021年“十四五”开局,为适应当前国家治理能力高速提升的目标任务和有效解决转型时期矛盾纠纷的现实需求,党的十九届五中全会提出了“构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制”的新部署。与此同时,新时代“枫桥经验”视域下的“诉源治理”和“多元解纷”被赋予多重理论内涵。[4]在这样的背景下,行政复议承担的化解行政争议主渠道的功能愈加突出。[5]以相对集中行政复议体制为核心的改革力度空前。2021年1月10日,中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》,其中明确强调推进行政复议体制改革、整合行政复议职权对加强行政复议工作的决定性地位。同年3月11日,全国人民代表大会发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,提出要“推进行政复议体制改革”,明确了未来一段时期内行政复议体制改革对于全面推进依法治国的关键作用。同年8月11日,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》,提出“全面深化行政复议体制改革,整合地方行政复议职责,按照事编匹配、优化节约、按需调剂的原则,合理调配编制资源”的要求,并对“2022年年底前基本形成公正权威、统一高效的行政复议体制”做出了整体部署。同年8月27日,《市县法治政府建设示范指标体系(2021年版)》正式发布,其中行政复议体制改革的推进力度,作为《市县法治政府建设示范指标体系(2021年版)》第82项三级指标,成为中央依法治国办公室对法治政府建设示范创建城市法治政府水平的重要观测点。

  

   二、主渠道目标导向下地方行政复议体制改革的动因阐释

  

   切实发挥行政复议的主渠道作用,已经成为当前复议法修改的目标导向。理论上,这要求行政复议能够吸收大量行政争议并体现为量化标准,同时要求进入行政复议程序的行政争议能够得到实质性化解。[6]现行行政复议体制,在提升行政复议质效,促进主渠道目标实现方面,仍然存在明显的困境难题,这是促使行政复议体制改革的直接动因,突出体现在以下三个方面。

   (一)复议资源配置不合理

现行行政复议管辖体制下,呈现出“多机关、多窗口”的局面,复议职权分散模式影响了行政复议效能的有效发挥。从我国的实践情况来看,行政复议资源难以满足改革前多权力主体的复议格局,以行政复议工作力量配置不足为主要矛盾点。人员配备问题的源头在于,行政复议工作力量配置先天不足。1999年行政复议法第3条明确了行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项的主体地位,这一规定适用至今。(11)由负责法制工作的机构处理行政复议事务,符合“精简统一效能”的原则,但是由于未充分考虑其履行行政复议职责的需要,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《行政管理改革》2022年第4期

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