曹鎏:美国问责的探源与解析

选择字号:   本文共阅读 631 次 更新时间:2017-10-20 17:19:30

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曹鎏  

   摘要:  美国联邦政府层面的问责从兴起到发展,呈现出了别具本土特色的轨迹特征。美国问责机制的发展并非概念化问责的结果,而是为了应对实践中不断发生的一次又一次的政权合法性危机。新的问责机制总是在以克服旧机制在回应民众所需方面不足的基础上自然而然地产生,而旧的问责机制依然存在。传统公共管理框架下典型的单一式等级式问责已经向多元化、多视角的网状问责模式转变,这种交叉重叠的关系对于促成问责体系内不同问责机制之间的监督和制衡无疑具有决定性作用。对于问责概念的把握,应当特别注意问责在美国所具有的民主性、控权性,以及问责所承载的人民期待之特性。

   关键词:  美国问责 起源 民主 控权

  

   美国自推行联邦制以来,在联邦政府层面形成了别具本土特色的问责发展轨迹。实践中,源自于不断地解决美国社会发展过程中定期产生的合法性危机的现实需要,问责在实践中得到了与时俱进的发展[1]。当问责的内涵与外延需要随着时代特点和现实背景作出相应的调整,其极具延展性和模糊性的本质所展现出的未被“充分开发”的特性,恰恰构成其优势所在。基于此,为了能够全面、深入地理解问责在美国发展的背景因素和现实依赖,本文将追本溯源,并通过对极具视觉效应的美国问责机制发展历程的梳理和总结,以探究美国问责的发展历程,阐释问责的核心意旨,以期能够获取具有相当合理性和正当性、并且最能贴近美国现实的有关问责之解析。

  

一、问责的起源及其宪法依据


   在美国,民主的概念根植于每个人民心中。而作为民主最为核心的价值体现,问责贯彻于美国民主政治进程的始终。从美国建国之初的宪法批准运动,直至美国联邦宪法的颁布和实施,问责已经在美国的政治土壤中,依托于宪法二百余年的发展历程,形成了别具美国本土特色的发展轨迹。

   (一)问责的起源:宪法批准运动

   按照学术研究的传统思路,探寻词语的起源,可以先从语义学入手。考察后发现,牛津词典第一次收录问责(accountability)一词是在1794年,而实际上,早在七年前的1787年宪法批准运动[2]中,宪法制定者们就已经开始使用问责一词。也就是说,问责一词概念史的演进显然是早于其词源学的,故从这个角度来说,正如有美国学者所推测的,可能正是宪法批准运动推动了问责一词在美国的正式使用[3]。而在联邦党人与反联邦党人论辩过程中,问责作为新宪法得以批准的必要条件,无疑揭示出民主问责的实现方式对于联邦政府权力架构模式所具有的决定性作用。

   在美国,代议制构成人民主权原则得以与公民社会共生的不二法门。但自权力的享有者—人民通过选举方式将权力委任给民选代表(国会议员、州立法人员、总统和州长)之日起,人民与民选代表之间所存在的天然间隙就必然会影响到人民主权原则的实施程度。概括起来,这种天然间隙主要体现为以下六个方面:1、空间间隙(spacial gaps),意即政府决策的地点总是与选民的居住地有一定的距离;2、数量间隙(scalar gaps),意即选民的个人需求可能经常会与立法者需要代表的大多数选民的需求有一定的差异;3、时间间隙(Temporal gaps),意即人民通过选举授权的时间总是与民选代表履职的时间(包括现在和将来)有一定的时间差,同时,民选代表做决定的时间也总是与该决定更为长期的实施影响之间具有相当的时间差;4、认识间隙(Epistemological gaps),意即选民们在获取民选代表的行为信息方面的能力非常有限,而民选代表们在获取选民的需要、利益和要求方面的能力也同样非常有限;5、能力间隙(Competence gaps),意即不同的民选代表在治理能力方面具有一定的差异性;6、身份间隙(Identity gaps),意即不同的民选代表在性别、宗教信仰以及种族方面具有一定的差异性[4]。可见,代议制下选民与民选代表之间所存在的上述间隙,恰为民选代表滥用权力甚至制定僭越选民基本权利和自由的法律创造了充分的可能,这构成代议制民主必须要解决的挑战与难题。而问责作为能够确保执政者为民负责的根本技术手段,为美国宪法的制定者们探寻得以继续贯彻人民主权原则的治官治权之道提供了无法取代的、重要突破口。其实,无论是联邦党人,还是反联邦党人,他们都试图将问责视为实现民主控制的必要手段,即使为了实现治理的有效性而不得不赋予政府一定程度的自治权,通过问责所独具的能够使政府及其官员受制于人民的优势,以有效消除政府及其官员滥用权力的潜在可能性[5]。因此,民主问责不仅能够拉近执政者与权力的所有者——人民之间的关系,同时又构成对执政者实施有效监督和制约的重要技术手段,而这种监督和制约又是建立在无需彻底摒弃执政者所享有的统治权基础上完成的。故从这一角度来看,面对民选代表与选民之间的天然间隙,无论是联邦党人还是反联邦党人,他们信守问责的目的并不在于要彻底消除这些间隙,而是在于问责能够实现对这些间隙的有效治理。当然,实施问责的手段和方法不同,自然也会产生不同的效果。总之,新宪法批准运动中,联邦党人以及反联邦党人之间的激烈争论,已然充分展现出联邦宪法制定者们为了能够有效治理民选代表与选民之间的既定间隙,尤其是希冀通过问责以实现政府对公民依赖度以及政府统治权之间的和谐关系所做的努力。

   (二)  问责的宪法依据

   正如上文所阐释的,问责构成宪法批准运动中宪法制定者们说服各州批准新宪法的重要立论依据。也许正是因为问责本身所独具的深刻意蕴与广阔内涵,尽管宪法全文中并未直接出现问责一词,但问责的理念已经深深地蕴含于宪法所确立的、并且直接关乎美国政治体制架构的基本原则之中。

   1、 人民主权原则:问责的理论之源

   美国宪法以“我们人民”[6]这样的语言开始,充分确立了人民主权原则(Popular Sovereignty)在美国独特的政治体制中稳定、坚固、不可动摇的“基石”作用,彰显出美国人民对决定政府形态以及政府运作模式所具有的最终裁决者的地位和身份。但要注意的是,美国宪法所体现的人民主权,更多地只是一种逻辑上的人民主权,人民并非直接控制政府并行使统治的权力,而是通过代议制,即权力的终极所有者——人民直接或者间接选举代表,训令这些人代表人民制定法律和执行政策[7]。即在美国的宪法制度中,人民主权实被委托给了以成文宪法为外在控制、分权与制衡为内在控制的立法、执法和司法三个国家机关。可见,问责所独具的治官治权的重要功能正为美国代议制政体下确保国家权力的最后控制权仍然牢牢地掌握在人民手中提供了重要抓手,即问责作为确保人民的代表能够真正代表人民行使国家权力的重要“绳索”,成为代议制民主能够真正贯彻人民主权原则基本要求的必要保障。概而言之,人民主权原则构成美国问责理念得以产生并发展的理论之源,同时,问责也为人民主权原则在美国政治体制中的切实践行提供了重要突破口和必要保障。

   2、 分权制衡原则:问责的宪法支撑

   美国宪法设计的三权分立与制衡的基本原则构成美国民主政治运行的内在机理,在美国的政治生活中无时无刻不在发挥着巨大的作用,其所独具的“维护美国政治稳定的基石作用”可谓实至名归[8]。对于美国宪法的制定者来说,他们希望建立一个名副其实的民主政体,但同时又不得不集中一切努力去防止民主政体所特有的危险性。为了防范人性固有的弱点和缺陷,同时又要防止某种压倒优势的利益集团对政府的操纵,以避免多数暴政对个人自由的摧残,美国宪法制定者们不仅将政治权力分割[9],而且也授予政府各部门对其他部门相当程度的控制权,以防止政府各部门怠于或者超越履行权力,分权制衡原则应运而生。正如宪法制定者们所阐释的,“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面,如同其他各方面一样,防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗……如果人类是天使,政府就无存在的必要了。 如果是天使在统治人,对政府的内外控制也没有必要了。 所以在建构一个人治理人的政府过程中,最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问,依靠人民是政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施”[10]。而所谓辅助性的预防措施,正是基于野心必须用野心来对抗的基本原理而形成的分权制衡原则,即授予每一个部门分离但对抗的权力,一方面可以防止将权力集中于少数人之手的可能性,另一方面,每个部门都拥有一定的审查其他部门的权力,这样就存在着一种权力的分配与平衡,当野心家谋求扩张其影响力时,各部门就会互相审查。可见,这种分权中有制衡、通过制衡来防范权力滥用的基本理念,其实正蕴含了分权之后的不同部门之间得以充分借助问责,以实现彼此间有效制约和监督的政治逻辑。这种“权力只有通过权力才能被有效控制”的基本原理通过问责机制的实施再次在实践中得到了验证。因此,从这一角度来说,尽管美国宪法全文中并未直接使用问责一词,但分权制衡原则所蕴含的不同权力部门之间相互监督和制约的政治逻辑其实构成美国问责机制得以产生乃至发展的基本宪法依据,问责的理念已经深深地蕴含于宪法所确立的、并且直接关乎美国政治体制架构的基本原则之中。

  

二、问责的现实发展路径和方向

  

   美国问责的独特性在其别具本土特色的问责机制体系中得到了充分的彰显。所谓问责机制,是指问责全过程中各种制度化、程序化的问责手段和措施。实践中,正是问责在其内部构成以及运行边界方面的游离和飘忽不定成就了其极具延展性和开放性的特质,我们对问责内涵与外延的认识和理解,更多地必须依靠于实践中普遍存在并且极具感官效应的具体化的问责机制。为了确保问责机制能够最大限度地代表人民的利益并反映人民期望对执政者进行全方位和无缝隙监督和制约的执着追求,美国的问责机制总是在以不断地解决权力合法性危机为契机的基础上发展和壮大的。一项新的问责机制产生的同时,旧的问责机制仍在运转,如此反复,在美国独特的民主政治土壤中,形成了颇为独特的网状问责模式。

自宪法制定之日起,选举即发展成为美国民主问责概念中最为关键的组成部分,正如美国学者所揭示的,“在美国宪政史上最初的一百年里,选举构成公认的、最为主要的问责机制”[11]。关于选举的重要价值,美国宪法之父麦迪逊早在联邦党人文集里就有过明确的阐释,“总的说来,政府与人民要有共同利益,这对自由是必不可少的,所以特别重要的是,人民的代表必须直接依赖人民,并对人民有亲密的同情,而经常的选举,无疑是有效获得这种依赖和同情的唯一方针”[12]。然而,当人们逐渐意识到选举的功能更多地仅在于解决继任问题,选举在问责方面的局限性在实践中渐显时,人们不能不开始怀疑选举对于确保政治切实地对人民负责的能力,以至于有美国学者这样评析,“选举式民主本身仅仅具有象征意义”[13]。基于此,美国的改革者们转而开始通过构建理性的、极具专家优势的官僚制体制来解决问责的有效性问题,即依赖官僚制本身所包涵的精英式招聘、任期和晋升以及专业化和科学管理等要素,以尽可能达至公众对问责的期待。可见,与选举式政治截然不同,官僚制问责更多地是令政治性行为经受专门为公共利益谋福的管理层的监督和制约,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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