曹鎏:论“基本法”定位下的我国《行政处罚法》修改——以2016年至2019年的行政处罚复议及应诉案件为视角

选择字号:   本文共阅读 107 次 更新时间:2020-07-03 14:24:02

进入专题: 行政处罚法    

曹鎏  

   摘要:  我国《行政处罚法》是作为实体规则的纲领性文件以及程序规则的直接依据,这一“基本法”定位构成其修改应遵循的基本原则。行政复议是化解行政处罚争议的主要方式,通过处罚复议和应诉案件的实证分析,可以反推引发处罚法治化危机的症结所在。我国《行政处罚法》修改必须立足于过时条款更新、立法漏洞填补、时代变迁的立法调整和回应、原则性条款的精细化等四个层面,相应增加行政处罚概念条款,采用种类列举和分类概括相结合的方式,并适度为地方性法规处罚设定权扩容是确保我国《行政处罚法》适用开放性和前瞻性的必由之路。实体规则的调试与发展、促进程序制度的完备化和缜密性,构成我国《行政处罚法》修改的关注重点。理想的我国《行政处罚法》应当能够实现对所有合法的、非法的、既有的、新型的处罚类行为从实体到程序的有效规制。

   关键词:  行政处罚法 基本法 法治政府 设定权

   作为我国的第一部行政行为法,为应对计划经济向市场经济转轨背景下打造秩序行政的现实需要,我国《行政处罚法》的出台具有里程碑意义,它正式开启了中国特色的行政行为立法之路。我国《行政处罚法》颁行以来,分别于2009年和2017年先后两次作了个别条文的修改。2018年,全国人大常委会正式启动了我国《行政处罚法》的修订工作。随着修法进程进入最后阶段,行政法学理论界和实务界关注和讨论的问题越来越集中。有关地方性法规设定权扩容、失信惩戒是否纳入行政处罚范畴、处罚实体和程序规则完备化等问题的提出,归根结底反映出其是对新时代我国《行政处罚法》之“基本法”定位的回应。我国当前正处于法治政府建设的攻坚时期,行政处罚作为主要执法方式,其法治化程度成为重要关切点。近年来的我国行政复议数据显示,大量行政处罚争议进入行政复议程序,并得到实质性化解。基于此,笔者希望于本文中通过对行政处罚复议和应诉案件的大数据分析,反推引发行政处罚合法性和合理性危机的症结所在,进而探寻与法治政府建设目标相适应、与“基本法”定位相契合的修法最优方案。

  

   一、特征阐释与修法启示:2016年至2019年我国处罚复议及应诉案件的实证解析

  

   2014年底进行修正、2015年5月1日施行的我国《行政诉讼法》增加了旨在倒逼复议机关公正履职的双被告制度,对于复议制度发展影响重大。笔者将于本部分以该法实施后的第二年(2016年)为起点,专门针对四年来处罚复议及应诉案件的数据进行多视角分析,以期从末端争议化解的视角发现引发处罚争议的症结所在,进而为探寻行政处罚制度供给的最优路径“把脉问诊”。

  

   (一)行政处罚结果争议性不断加大

  

   2016年至2019年共四年的数据显示,与行政复议案件年度受理量变化趋势一致,行政处罚类复议案件量逐年递增,第四年虽出现下降,但行政处罚类复议案件量占比逐年稳步上升,2019年接近50%;从行政处罚应诉案件量来看,应诉案件数量逐年提高,应诉案件与复议案件的比率也逐年提高(详见表1)。可以看出,行政处罚复议案件量远超同期应诉案件量,公众对处罚决定不服,更倾向于选择复议维权。这些数据充分说明,行政处罚仍然构成引发行政争议的主要行为类型,行政处罚争议率逐年提高,反映出公众对处罚结果合法性与合理性不认可的问题愈发突出,行政处罚法治化危机并未随着法治政府建设的深入推进而有所缓解,相反,其已经成为影响行政执法法治进程的薄弱地带。

  

   (二)处罚复议案件领域较为集中,我国《行政处罚法》总则地位凸显

  

   行政处罚复议案件分布领域较为集中,公安案件量稳居第一,是历年来处罚争议的第一位(详见表2),年度公安复议案件占全部复议案件的平均比率为32%,主要以交通行政处罚案件为主,交通运输、城乡规划和环保领域稳居前五位。除此以外,市场监管(工商、食品药品)、土地领域占比也较高。这些领域与老百姓生活密切相关,往往关注度高,人民群众对政府管理的期待也高。与此同时,随着政府监管体系的不断精细化发展,这些领域的处罚依据主要表现为部门法规范。比如,治安处罚的依据主要为我国《治安管理处罚法》,交通处罚的依据为我国《道路交通安全法》、交通运输领域则为《道路运输条例》,等等。实践中,虽然多数情况下我国《行政处罚法》未能成为各级行政机关实施行政处罚实体层面的直接依据,但其作为处罚领域独具总则地位的功能逐渐凸显出来。我国《行政处罚法》更多地表现为设定权制度框架下判断处罚决定在适用法律法规方面是否合法的根本依据。

  

   (三)违法行政处罚形式多样化

  

   通过对2019年度北京、浙江、山东、重庆、湖北、贵州6 个省(直辖市)全部处罚复议纠错案件进行梳理,以被纠错原因进行类型化排序,可知六省(直辖市)复议纠错案件从高到低排列为:事实不清、证据不足;违法法定程序;适用依据错误;结果明显不当;被申请人不依法举证;超越或滥用职权;不履行法定职责等(详见表3)。在1189 份纠错案件中,因事实不清、证据不足被纠错占比53%,违反法定程序为26%,两者几乎占据了全部纠错案件的80%。从层级分布看,以山东省公安系统为例,县级公安机关及派出机构作出的处罚决定被纠错258 件,占48.8%;市级公安机关作出的处罚决定被纠错270 件,占51%;省级公安机关作出的处罚决定被纠错1 件,占0.2%。立法机关制定我国《行政处罚法》的初衷,旨在直接解决滥设行政处罚以及处罚实施混乱问题。我国《行政处罚法》实施二十余年来,至少从复议中被纠错的原因来看,行政处罚违法的表现形式更加多样化,简单粗暴的违法形式已经逐渐被违反实质法治和精细化法治要求的违法样态所取代。究其原因,既有制度供给不足引发的“无法可依”之困境,也有实施层面执行不力之因素,执法体制机制保障不足引发适法障碍问题也是必须考虑的。这些均构成我国《行政处罚法》修改过程中必须区分并回应的基本问题。

  

   (四)处罚复议案件引发的修法重点

  

   修法并非另起炉灶式地创造一个新制度,而是要在梳理并总结多年来实施累积的“真问题”基础上,以解决问题为本、回应时代需求为纲,朝着良法善治的目标努力。根据行政处罚复议案件(特别是其中的纠错案件)的情况来看,我国《行政处罚法》修改应当主要侧重于以下四个方面。其一,过时条款的及时更新问题。笔者在此以行政处罚种类为例。随着政府管理方式的不断创新,新型行政行为不断出现。比如失信惩戒(又称黑名单制度)已经成为当前社会信用体系建设过程中的主要保障措施。所谓失信惩戒,作为社会信用体系建设中的重要方面,是指通过行政、经济、行业管理、社会舆论等手段,对列入失信名单的行为人给予一定的警示、限制和约束的制度。[i]失信惩戒措施是否构成行政处罚呢?学界观点不一。由此引发的复议和诉讼案件,如何对其进行合法性与合理性审查?我国《行政处罚法》修改过程中是否应将其纳入处罚种类范围?由此引发的问题是,在立法技术上,如何解决此类条款的包容性和开放度问题,以满足与时俱进的行政管理实践需要。这无疑构成立法者必须回应的现实难题。其二,立法漏洞的填补问题。我国《行政处罚法》是我国行政法制度体系中制定较早的法律文本,在当时正处于依法行政工作刚刚起步的特殊时期,为适应我国建立社会主义市场经济初期维护秩序行政的特殊国情和需要,这种小法典式的立法创举,在我国法治行政起步阶段起了规范、统一的巨大作用。[ii]然而,随着处罚实践的不断深入,制度供给不足引发的适法困境逐渐凸显。比如在“武穴市鸿泰畜牧科技有限公司请求复议黄冈市生态环境局武穴市分局案”(武复决字[2019]9 号)中,复议机关在说理部分认为申请人主观违法故意不明显,造成的损害后果及社会危害程度较轻,以行政处罚构成要件理论来评价,处罚结果明显不当。在我国《行政处罚法》欠缺相关规定的前提之下,复议机关在行政违法认定方面展现出其实质性化解争议的能动优势。虽然复议机关所独具的行政监督权可以为其正当性提供充分注解,但其监督方式是否具有合法性,有必要进一步讨论。其三,时代变迁后的立法调整与回应问题。以地方立法处罚设定权为例,这是本次修法中最受关注的问题之一,也是复议机关在判断以地方性法规作为处罚依据是否合法的关切点。实践中,科学设定地方性法规的立法权限本质上体现为在坚持法制统一原则的前提下,更好地发挥地方立法的积极性和主动性,以实现地方性法规在地方治理中重要作用的基本目标。随着现实规制需求和地方立法处罚设定权限之间紧张关系的日益凸显,当前学界已形成“限权”与“扩权”两种针锋相对的观点。[iii]实践中,多个地方性法规出现与我国《行政处罚法》设定权制度不一致的情形。[iv]地方立法权扩容的现实需求是否必然要转化为此次修法的具体要求呢?对此,必须在防止盲目扩权引发处罚泛滥的基础上,坚守我国《行政处罚法》立法者的初心,审慎为之。另外,在复议处罚纠错案件中,存在对处罚委托和授权条款理解不当而被撤销的案件,为此,此次修法中必须解决以下几类问题。我国《行政处罚法》第18条规定行政机关可以委托符合条件的组织实施行政处罚,但能否将行政处罚委托给行政机关呢?在我国当前综合执法体制改革背景之下,为实现监管和处罚的无缝衔接,可否将其他行政机关的处罚权全部委托给综合执法机关行使,以实现一支队伍管处罚的“无交叉”处罚权模式呢?此外,对行政处罚权能否委托给具有公共事务管理职能的企业也是此次修法中要重点考虑的。比如机场范围内,执法人员不方便随意进出,在公共卫生和食品安全监管方面,可否委托机场实施管理,实践中执法效果可能更好,但现行法并未作出这样的规定。其四,原则性条款的精细化问题。行政处罚设定权贯彻了法律保留原则和法律优先原则,这是行政法中最重要的基本原则,它在我国《行政处罚法》中被明确规定是我国立法实践上的第一次。[v]行政处罚设定权制度是我国《行政处罚法》的一大创举,也为之后我国《行政许可法》和《行政强制法》的制定起到了良好的示范作用。行政设定权制度包括多个条款。以我国《行政处罚法》第13 条第2 款“尚未制定法律、法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”为例,对于“尚未制定法律、行政法规”如何理解呢?实践中有“领域说”、“事项说”等多种理解。如果是针对事项而言,而不是针对一个领域,则留给规章的空间相对较大,如果是指一个领域,那么留给规章的权限就过于狭窄。此外,在地方立法实践中,设定“警告”、“罚款”应当是选择性规定还是并列性规定,立法者并未说明。理论上,警告与罚款性质不同,前者是申诫罚的一种,更具教育色彩,后者则是财产罚,侧重于使违法者在经济上受到损失。故法律是“一刀切”,还是给规章制定者留出空间,需要进一步明确。

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本文责编:陈冬冬
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