肖河:避险与威慑——美国对华竞争的复合逻辑

选择字号:   本文共阅读 665 次 更新时间:2022-10-30 00:17:54

进入专题: 中美关系   大国竞争  

肖河  

   内容提要:拜登政府在施政中表现出对大国经济竞争的高度重视,多次表示不寻求与中国对抗,但是其对华安全政策却较特朗普政府时期更具对抗性,典型表现为持续在台湾问题上挑衅中国红线。拜登政府明确地将对华竞争视为其对外政策的重心,集中体现在调低对中国的预期,对华政策由争取“大交易”转为争取“不交易”。拜登政府认为美国具有相对的长期优势,并基于对中美战略定位和竞争态势的再认知,发展出由两项策略构成的复合对华政策。一是“渐营取逸”主导策略,即在加紧切断中国获取外部科技创新资源的渠道、维护美国长期优势的前提下,努力避免高成本、高风险和高不确定性的双边互动,尽可能以持久而稳妥的方式确保胜势;二是“止戈以誓”支撑策略,即确保中国始终处于对美有利的“稳态竞争”轨道,防止中国因“劣势认知”而采取高风险措施,在关键议题上对美发起军事挑战。“渐营取逸”和“止戈以誓”分别侧重经济和安全政策,两者共同构成美国对华竞争的战略逻辑。为此,美国以强化关键对外承诺和动员盟友的方式加强对华战略威慑。

  

   关键词:中美关系;美国对华政策;大国竞争;拜登政府

  

   2022年8月2日,美国众议院议长佩洛西不顾中国反复提出的严正警告,乘专机抵台访问,将台海地区的紧张局势推至新高。对于佩洛西的访台计划,拜登政府一度间接表达了不赞同,但在权衡地缘政治的利弊后,决定不予“劝阻”。美国国务卿布林肯(Antony Blinken)警告称,中国应当为可能的后续危机和局势升级负全责。中美两国在台湾问题上的博弈直观地展现出拜登政府对华政策的突出特征,即一面鼓吹“有利于美国中产阶级的外交政策”,在对华经济政策方面强调竞争而非对抗,另一面又积极强化对华同盟体系,推高安全紧张局势;一面主张中美竞争应该是“健康的”,不应滑向冲突;另一面又不断挑衅中国的红线。那么,拜登政府究竟是要与中国进行何种竞争?其对华政策的两面性是源于蓄意的战略欺骗,还是其对华政策规划没有得到落实,抑或有其他原因?对于上述问题,有些研究选择同时用不同层级的自变量,将美国对华政策的复杂性归因于民主党和共和党、建制派和民粹派、美国对外政策和国内政治的相互掣肘。本文认为,立足于美国对中美竞争态势认知这一自变量,就能够通盘阐释拜登政府的对华经济和安全政策,并能提供更广义的关于国家间互动的启示。

  

   一  关于美国对华经济政策和安全政策关系的既有研究

  

   中美关系和美国对华政策的既有研究较少关注安全和经济政策之间的关系,大部分文献在进行相关分析时,或者暗含了两者战略逻辑一致的假设,或者孤立地看待两者,强调它们源自不同的生成机制。只有少数研究抛开了上述简单假设和叠加式分析路径,尝试探索美国对华经济和安全政策之间的复杂关系。

  

   (一)匹配论和分离论

  

   在探讨经济和安全政策之间的关系时,最常见的观点是认为两者在战略逻辑上具有天然一致性,强硬的经济政策必然伴随强硬的安全政策,反之亦然。持这一认知框架的研究有的对美国对华政策相对乐观,有的则相对悲观。对于前者,有学者认为,当前美国对华政策不具备冷战性质,其在经济上不愿意与中国断绝全部合作,在安全上也不愿意为盟友承担责任、冒与中国发生冲突的风险。也有学者指出,美国对华“全面战略竞争”在经济上难以做到完全脱钩,在安全上也以避免战争为“底线思维”。对于后者,有学者认为,美国对中国“毫无战略耐心”,不会理睬中国寻求改善中美关系的呼吁,将把合作和“正常竞争”限定得极为有限。在分析当前美国的对华政策时,很多研究都会阐述拜登政府在经济和安全领域对中国的打压。例如,将强化亚太同盟体系作为推进其“中产阶级外交政策”的背景,或者将加紧对华出口管制同将一个中国政策空心化相提并论,这暗含了美国对华经济与安全政策同向匹配的战略逻辑。遵循这一战略逻辑的研究所明示或暗含的假设是,经济能力可以转化为军事能力,因而安全关系的变化必然引发与军事能力密切相关的经济领域政策的同向变化。

  

   另一类观点则认为,一国对另一国的经济和安全政策未必同向,两者之间完全可能相互背离,存在互相掣肘的可能。不匹配可能源于“需求侧”。其中最常见的观点是,美国对华经济政策主要由其国内政治决定,其对华安全政策则主要由地缘政治决定,两种政策的逻辑异质且相互压制。具体而言,从竞争领域的空间角度看,大国间有时仅存在经济竞争,有时经济和安全竞争兼而有之,有时安全竞争占主导地位。尽管所有的竞争都会带来政策压力,但是不同性质的压力所引发的政策反应会有所不同。从时间角度看,大国间的竞争虽然可能最终形成全面竞争,但在特定阶段可能会聚焦于单一领域。有学者认为,中国当前尚不构成对美国的政治安全挑战,美国对华政策的主要目的是打断中国的经济积累,因此中国无需过度关注安全上的“修昔底德陷阱”。如果综合以上所论的空间和时间角度,则可以得出更复杂的分类图景。例如,崛起国的经济规模接近霸权国忍耐的临界点时,它们之间的安全关系可能会缓解或加深竞争认知,引发不同的后续经济和安全互动。不匹配也可能源于“供给侧”。制定安全和经济政策都会消耗物质资源、政治成本和决策精力。在资源总量有限的情况下,安全和经济政策在一定程度上存在此消彼长的关系。对此,最为常见的观点是,因为拜登政府的首要任务是推进经济议程、“重构全球化”,因而会在安全领域持相对克制、“少一些企图心”的立场。

  

   (二)经济政策与安全政策的互动分析

  

   相对而言,分离论比匹配论具有更大的解释力和改进空间,因为其潜在变量间的关系更多样,可能更适用于分析复杂且常充满矛盾的政策现实。然而,现有的主流分析路径多是对现象进行多重归因,即用多个自变量解释与因变量之间的背离,其实质是诉诸多种机制的叠加。遵循该路径进行分析的结果,也许能最大程度地贴合现实的复杂性,但是其理论价值会大打折扣,其结论也更接近历史学描述而非社会科学研究。相对而言,推进经济和安全政策关系研究的更佳方向是将它们视为并非必然同向但又存在内在联系。有研究在分析崛起国面对霸权国的“鹰鸽策略”时指出,霸权国的经济打压是否能逆转崛起国对自身未来物质实力的乐观预期至关重要。如果答案为是,崛起国就会转向强硬对抗。还有研究指出,当大国因资源匮乏而收缩时,如外部威胁形势紧迫,则会选择“以退让换取时间”,反之则会“彰显决心”。这两项研究均揭示了国家对经济与安全政策关系的综合考虑。

  

   本文尝试构建一个同时涵盖经济和安全领域竞争的战略分析框架,以阐释拜登政府对华经济和安全政策的现状与成因。

  

   二  拜登政府提升对华战略在美国外交中的地位

  

   拜登政府进一步提升了对华竞争战略在美国外交中的地位。拜登政府执政后,中美关系虽不再受困于特朗普政府时期的高度不确定性,但竞争有增无减。拜登政府在制定对华政策时更多的是从对华竞争战略出发,“第三方因素”的影响趋于弱化,这意味着更适于用双边战略分析框架对其进行研究。

  

   (一)对华地位:从“竞争者”到“唯一对等竞争者”

  

   2017年12月,特朗普政府发布了《美国国家安全战略》报告,报告将中国称为“竞争者”(competitor)。这是美国对华定位的“决定性”转变,表明对美国而言,中国的“战略竞争者”属性已经胜过“潜在合作者”属性,预示美国对华战略将由相对平衡的“对冲”(hedging)策略转向更纯粹的竞争。不过,虽然这份报告高度聚焦中国,但只是将中国列为两个“修正主义国家”(revisionist powers)之一。这表明中国虽然是美国面临的突出挑战,但尚不足以成为美国制定外交政策的尺度。与之相对应的是,特朗普政府的对外政策始终是“碎片化”的,其对盟友和其他国家的贸易攻势和外交讹诈显著削弱了美国对华博弈的效果。

  

   特朗普执政后,美国政府内外一直有提升对华定位的呼声。一方面,有人强调中国挑战的严峻性。2019年3月,包括班农(Steve Bannon)在内的一批政界人士,高调重启了曾活跃于冷战时期的“当前危险委员会”(The Committee on the Present Danger),鼓吹中国和当年的苏联一样对美构成“生存性威胁”(existential threat)。另一方面,有人主张对中国和俄罗斯在美国对外政策中的定位应当有本质的区别。兰德公司在2018年发布的一份报告中指出,俄罗斯充其量是“武装的流氓国家”,中国则是美国的“对等竞争者”(peer competitor),中国有能力塑造和主导国际秩序。

  

   拜登政府回应了上述两方面的呼声,在其2021年3月发布的《过渡时期国家安全战略指南》(Interim National Security Strategy Guidance)中,称中国为“唯一可能综合利用经济、外交、军事和科技力量持续挑战稳定、开放之国际秩序的竞争者”;俄罗斯则被降格为“扰动性角色”。在该指南中,美国对中国“威胁”的定位可谓自成一家,没有其他国家被相提并论。2021年4月,美国国家情报总监办公室发布《2021年度威胁评估报告》(Annual Threat Assessment of the US Intelligence Community),该报告仅将中国一国列为“近乎旗鼓相当的竞争对手”,认为中国正在经济、军事和技术等多领域挑战美国。在2022年2月发布的《美国印太战略》(Indo-Pacific Strategy of the United States)中,美国指责中国“追求在印太地区的‘势力范围’并试图成为世界上最有影响力的大国”。这些报告都反映出在拜登政府的对外政策中中国受到了更多关注。

  

   尽管俄罗斯对乌克兰发起特别军事行动,但拜登政府始终拒绝在乌克兰问题上“全力以赴”,并极力主张中国不能“置身事外”。究其原因,美国政策界认为,“普京固然撬动了国际秩序,但是转变的结果将由中国的态度所决定”。拜登政府不仅没有因与克兰危机而放松对华施压,甚至还在设法将中国拉入对俄制裁阵营中。2022年3月18日,中美两国领导人举行视频通话之后,美国政府释放带有威胁意味的信号,宣称拜登详尽阐明了“中国向俄罗斯提供物质支持的影响和后果”。美国财政部长耶伦(Janet Yellen)、中央情报局局长伯恩斯(William Burns)和常务副国务卿舍曼(Wendy Sherman)等人也不断强调对涉俄制裁受阻的担忧,并与欧洲盟友磋商对华连带制裁的方案。

  

从拜登政府在乌克兰危机中的表现来看,其对中国“唯一对等竞争者”的定位经受住了重大“第三方因素”的压力测试。正如斯蒂芬·沃尔特(Stephen Walt)在《外交政策》(Foreign Policy)上所言,中国是美国唯一的“对等竞争者”,因此无论乌克兰多么重要,美国也不能重蹈与“9·11”事件后专注反恐而忽略了与大国竞争相类似的“战略分心”覆辙。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代美国评论》2022年第3期

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