肖河:国际私营安保治理与中国海外利益保护

选择字号:   本文共阅读 273 次 更新时间:2019-03-03 00:07:44

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肖河  

   内容提要:经过第二次世界大战后的全球化、20世纪80年代后的安全外包和21世纪的阿富汗战争及伊拉克战争,国际社会以国际规约的形式确认了国际私营安保的合法地位。学界的研究重点逐渐转向如何通过政策规制增强其合法性。2004年至2014年,国际社会陆续达成了《蒙特勒文件》和《私营安保服务供应商国际行为守则》等关键规约,建立起多边共治的国际治理体系,调和了发达国家的政策利益需要和国际法与人权原则的道德要求。然而,在这一有利于国际私营安保发展的治理环境下,拥有庞大海外安全需求的中国却并未积极参与这一进程,尚未能推动这一新型安全工具的迅速发展。其中原因在于中国的相关国内治理结构和安全观念并未实质转变,特殊的海外安全需求也难以转化为有效的发展动力。这一需求与发展脱节的局面表明,中国要想利用国际私营安保等新式工具来维护海外利益,必须通盘调整相关的国内治理结构,让中国海外利益的拓展和维护不再受到旧有国内机制的妨碍。

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   2004年以来,中国海外利益的迅速扩展日渐暴露了自身海外保护能力不足的显著弱点。政府、企业和学术界一直在探索如何完善中国的海外利益保护体系,其中如何看待和利用国际私营安保更是政策创新和争论的一大焦点。总体来看,现有研究相对忽视了国际私营安保的全球治理进程,未能针对性地分析中国在发展和利用这一政策工具时所遭遇的困难。本文认为,中国应当在充分理解国际私营安保有效性和合法性来源的基础上,调适海外利益的拓展和维护机制,以满足新环境下庞大的海外利益保护需求。

  

   一 国际私营安保的兴起与合法化

  

   私营安保(private security)是指以市场方式来配置安全产品和服务(国有部门同样可以是参与主体),与之相对的是由国家提供、分配的公共安全(public security)。严格来说,私营安全提供者按照服务性质还可以被分为提供预防性服务的私营安保公司(private security company)和提供进攻性服务的私营军事公司(private military company)。部分有相关立法的国家和国际组织对利用后者设置了严格限制,甚至是完全禁止。①不过总体而言,现有的国际规约并没有明确区分两者,通常统称为“私营军事和安保公司(private military and security company)”②或者“私营安保公司与其他私营安保服务提供者(private security companies and other private security service providers)”。③因此宽泛而言,私营安保可以指代所有在安全市场中提供安保和军事服务的行为体。

   第一批现代私营安保公司于1900年至1940年间出现于北欧和英国,例如当今国际私营安保巨头杰富仕(G4S)就是由成立于丹麦、瑞典和英国的多家夜间警备和消防公司经多次合并重组而成。不过,直到第二次世界大战后,它们才开始拓展海外安保业务。除了自由市场的扩张和全球化这两大动力以外,1950年后不断加剧的冷战也在第三世界国家催生了一大批“国内导向”的私营安保公司。④在非洲,甚至出现了大量冷战式的国际雇佣兵。真正促使国际私营安保迅速发展的则是20世纪80年代起英、美等国的“安全外包”大潮。当时,出于小政府的意识形态和压缩公共预算的考虑,很多传统上由国家垄断的安全职能被移交到私营安保市场,这带来了后者的长期高速发展。⑤21世纪的阿富汗战争和伊拉克战争则促使英、美等“安全外包国家”大量在冲突地区利用国际私营安保。此举再次引发了国际私营安保的合法性危机,也催生了相关国际治理体系的建立。时至今日,国际私营安保已经成为英、美等国维护自身海外利益的常规渠道,海外存在空前庞大。

   无论是根据市场规模、从业人数、对警察数量比还是持有武器量,国际私营安保产业在2000年后都保持着高速增长。据估算,国际私营安保的市场规模在2007年至2016年间由1650亿美元增长至2440亿美元,增长了近1/3。⑥在业务范围上,国际私营安保也逐渐从传统的人员和设施保护、安全风险分析和安全技术支持进一步扩展到公共医疗复健、监狱管理、罪犯押送、警用设施维护、钞票回收等公共职能领域。⑦

   正如当前中国国内对于利用国际私营安保维护海外利益充满疑虑,国际私营安保产业也长期面临合法性质疑。不过随着现实的发展,国际学界的研究焦点已经由国际私营安保是否具有合法性转移到如何增强其合法性之上。

   (一)从“弱化主权”到“国家安全聚合”

   与国家主权的关系始终是国际私营安保合法性研究的关键。由于安全的极端重要性,其与一般的市场服务存在显著差异,长期以来在绝大多数社会中都无法普遍商品化。⑧因此,当国际私营安保承担起原本被认为属于国家的安全职能时,就很容易引发侵蚀国家主权、打破国家对暴力的垄断的担忧。⑨国家将海外安全职能外包给私营安保部门则会招致更为严厉的批评,因为这还会侵蚀东道国(territorial/operation state)的安全主权。2001年以来,美、英国际私营安保部门在伊拉克、阿富汗等冲突地区的不良记录更是加剧了批评者的指控。不少观点坚持认为,即使是在属地管辖权无法有效实现的地区,国际私营部门的活动也在根本上缺少合法性,还会连带损害国籍国(home state)、雇佣国(contract/hiring state)的权威。⑩

   尽管质疑不绝于耳,但是经历了20世纪80年代国家安全职能的“平静革命”后,(11)国际私营安保部门已经无法为当代社会体系所割舍。在维护和扩展海外利益时,美、英等发达国家也无法摆脱对国际私营安保的依赖。对于美国这样的“合同国家(contract state)”来说,不仅核心军事部门无法脱离国际私营安保,(12)甚至还将其视为尊重市场经济、市民权利和民主优越性的表现。(13)鉴于这一现实,倾向于理解国际私营安保的现实合理性的观点日趋增多。国际安全研究逐渐主张国际私营安保不应被简单地视为对国家主权的必然侵蚀,安全职能的私营化也并非安全提供者的单纯转移,其本质是国家安全供给的范式发生了变化。为了提高安全能力,主权国家正逐步从唯一的安全供给者转变为更庞大、更多样化的安全供给网络的中心节点。(14)在安全职能上,国家的首要任务已经不再是提供直接的安全供给,而是管理分权后的各供给中心和分配安全资源。(15)

   国家安全职能结构变化的结果就是全球安全聚合(global security assemblage)的形成。世界范围内的国家安全职能的结构变化不仅存在于主权国家和国内私营部门之间,还存在于主权国家与各类国际行为体之间。主权国家的垄断性安全结构不断“解体(disassembling)”,国家部门和职能与各类其他国际、国内安全行为体不断结合。(16)在这一过程中,一方面,国家的安全能力和权威并没有因为放松对暴力的垄断而受损,相反还通过安全供给的专业化和多样化而增强,这一点在部分发展中国家表现得非常突出;(17)另一方面,国际私营安保在实际活动中也呈现出依赖和借用国家权威的特点,没有表现出较强的独立性。由于安全分配不可能完全基于市场化原则,国际私营安保无法像一般企业那样将市场效率作为合法性的全部来源。因此,国际私营安保往往需要持续地向国内、国际社会证明自身的合法性,(18)最普遍的方式就是获取国家认可、借取国家象征,并在公益(例如促进人权、维护国家海外利益)领域获得声誉。(19)此外,国际私营安保部门在参与国际干预时的合法地位更为脆弱,尤其需要从雇佣国或者国际组织获取合法性支撑。(20)

   由于安全供给的特殊性,国际私营安保具有合法性较弱的先天不足,必须得到国家权威的支持。因此,改变安全结构、利用国际私营安保部门并不必然会削弱国家主权,反而可能通过专业化、网络化之上的再聚合增强国家的总体安全能力。这一认识构成了当前国际私营安保规制的理论基础。

   (二)构建具有“强合法性”的国际私营安保

   在国际私营安保并不必然损害国家主权的前提下,议题的重点就转移到如何通过规制来保证其合法运作上。考虑到在正常状况下国际私营安保一定会受到东道国国内法的约束,因此相关规制的关键就在于如何在东道国的属地管辖权无法有效履行的复杂环境(complex environments)(21)中有效约束国际私营安保行为体。其主要思路是让国际私营安保部门的国籍国和雇佣国对该安保部门在东道国的行为承担更多的国际法责任。对于国籍国而言包括建立正式的授权制度和监管机制,对于雇佣国来说则包括严格的资格审查、事中监管和事后问责,包括东道国在内,三方应共同约束国际私营安保行为体。(22)现实中,由于各国国内监管体系差异较大,国籍国的监管责任难以统一。鉴于国家和国际组织是国际私营安保市场的最主要购买者,利用市场激励机制、通过政府采购程序来塑造国际私营安保是最有效的规制手段。(23)

   微观来看,规制国际私营安保的焦点是防止滥用武力、侵害人权。(24)因此,国际私营安保行为体行使暴力的原则和限度也是研究的主要议题,其也与战争法和正义战争理论(just war theory)联系紧密。虽然国际私营安保行为体在绝大多数情况下属于非武装或者非战斗人员,但是其在装备武器时更接近战斗人员,(25)因此在武力使用上应当适用于“交战正义(jus in bello)”。(26)这一概念包括适度原则(principle of proportionality)和区分原则(principle of discrimination)。前者要求在武力使用上区别对待平民和战斗人员(包括采用暴力的性质和强度),(27)后者要求武力使用不应超过自身可能所受到的伤害。(28)在一些针对美、英国际私营安保行为体的实证研究中,在评估合规性时还采用了更为具体的量化指标,诸如使用武力次数、弹药耗费的质与量以及冲突双方的伤亡比例等。(29)

   总体而言,国际私营安保的规制既涉及抽象的概念原则,也涉及具体的实践操作。当前这一议题也已成为国际安全治理的组成部分。

  

   二 国际私营安保的全球治理体系

  

   这一部分将从历史进程和治理结构这两个方面来说明国际私营安保的治理体系。历史进程反映了不同行为体在该议题上的偏好和博弈,指出了未来的潜在趋势;治理结构则阐释了规制内容和作用机制。总体来看,基于安全观的变迁和大国的海外安全需求,国际私营安保的全球治理体系在21世纪得以迅速成形和扩散。

   (一)国际私营安保治理的历史进程

在民族国家和普遍的常备军出现后,在古典时代、中世纪和近代早期盛行于亚欧大陆的雇佣兵退出了历史舞台。相应地,国际化、市场化的安全行为体在世界范围内一度丧失了合法性。因此在国际私营安保出现之初,国际社会普遍对其持怀疑和谴责态度。冷战以来,联合国长期将国际私营安保视为“雇佣兵问题”的一部分。在冷战趋缓的1987年,联合国人权理事会通过决议设置了“关于以雇佣军为手段侵犯人权并阻挠行使民族自决权的特别报告员”,负责调查雇佣兵对人权和民众自决权的侵犯。(30)1989年,联合国大会又开始起草《反对招募、使用、资助和训练雇佣兵国际公约》(International Convention Against the Recruitment,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》 2018年01期

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