肖河:国际私营安保治理与中国海外利益保护

选择字号:   本文共阅读 1812 次 更新时间:2019-03-03 00:07

进入专题: 私营安保   海外利益保护   国际安全治理   总体国家安全观  

肖河  

内容提要:经过第二次世界大战后的全球化、20世纪80年代后的安全外包和21世纪的阿富汗战争及伊拉克战争,国际社会以国际规约的形式确认了国际私营安保的合法地位。学界的研究重点逐渐转向如何通过政策规制增强其合法性。2004年至2014年,国际社会陆续达成了《蒙特勒文件》和《私营安保服务供应商国际行为守则》等关键规约,建立起多边共治的国际治理体系,调和了发达国家的政策利益需要和国际法与人权原则的道德要求。然而,在这一有利于国际私营安保发展的治理环境下,拥有庞大海外安全需求的中国却并未积极参与这一进程,尚未能推动这一新型安全工具的迅速发展。其中原因在于中国的相关国内治理结构和安全观念并未实质转变,特殊的海外安全需求也难以转化为有效的发展动力。这一需求与发展脱节的局面表明,中国要想利用国际私营安保等新式工具来维护海外利益,必须通盘调整相关的国内治理结构,让中国海外利益的拓展和维护不再受到旧有国内机制的妨碍。

关 键 词:私营安保  海外利益保护  国际安全治理  国家安全


2004年以来,中国海外利益的迅速扩展日渐暴露了自身海外保护能力不足的显著弱点。政府、企业和学术界一直在探索如何完善中国的海外利益保护体系,其中如何看待和利用国际私营安保更是政策创新和争论的一大焦点。总体来看,现有研究相对忽视了国际私营安保的全球治理进程,未能针对性地分析中国在发展和利用这一政策工具时所遭遇的困难。本文认为,中国应当在充分理解国际私营安保有效性和合法性来源的基础上,调适海外利益的拓展和维护机制,以满足新环境下庞大的海外利益保护需求。


一 国际私营安保的兴起与合法化


私营安保(private security)是指以市场方式来配置安全产品和服务(国有部门同样可以是参与主体),与之相对的是由国家提供、分配的公共安全(public security)。严格来说,私营安全提供者按照服务性质还可以被分为提供预防性服务的私营安保公司(private security company)和提供进攻性服务的私营军事公司(private military company)。部分有相关立法的国家和国际组织对利用后者设置了严格限制,甚至是完全禁止。①不过总体而言,现有的国际规约并没有明确区分两者,通常统称为“私营军事和安保公司(private military and security company)”②或者“私营安保公司与其他私营安保服务提供者(private security companies and other private security service providers)”。③因此宽泛而言,私营安保可以指代所有在安全市场中提供安保和军事服务的行为体。

第一批现代私营安保公司于1900年至1940年间出现于北欧和英国,例如当今国际私营安保巨头杰富仕(G4S)就是由成立于丹麦、瑞典和英国的多家夜间警备和消防公司经多次合并重组而成。不过,直到第二次世界大战后,它们才开始拓展海外安保业务。除了自由市场的扩张和全球化这两大动力以外,1950年后不断加剧的冷战也在第三世界国家催生了一大批“国内导向”的私营安保公司。④在非洲,甚至出现了大量冷战式的国际雇佣兵。真正促使国际私营安保迅速发展的则是20世纪80年代起英、美等国的“安全外包”大潮。当时,出于小政府的意识形态和压缩公共预算的考虑,很多传统上由国家垄断的安全职能被移交到私营安保市场,这带来了后者的长期高速发展。⑤21世纪的阿富汗战争和伊拉克战争则促使英、美等“安全外包国家”大量在冲突地区利用国际私营安保。此举再次引发了国际私营安保的合法性危机,也催生了相关国际治理体系的建立。时至今日,国际私营安保已经成为英、美等国维护自身海外利益的常规渠道,海外存在空前庞大。

无论是根据市场规模、从业人数、对警察数量比还是持有武器量,国际私营安保产业在2000年后都保持着高速增长。据估算,国际私营安保的市场规模在2007年至2016年间由1650亿美元增长至2440亿美元,增长了近1/3。⑥在业务范围上,国际私营安保也逐渐从传统的人员和设施保护、安全风险分析和安全技术支持进一步扩展到公共医疗复健、监狱管理、罪犯押送、警用设施维护、钞票回收等公共职能领域。⑦

正如当前中国国内对于利用国际私营安保维护海外利益充满疑虑,国际私营安保产业也长期面临合法性质疑。不过随着现实的发展,国际学界的研究焦点已经由国际私营安保是否具有合法性转移到如何增强其合法性之上。

(一)从“弱化主权”到“国家安全聚合”

与国家主权的关系始终是国际私营安保合法性研究的关键。由于安全的极端重要性,其与一般的市场服务存在显著差异,长期以来在绝大多数社会中都无法普遍商品化。⑧因此,当国际私营安保承担起原本被认为属于国家的安全职能时,就很容易引发侵蚀国家主权、打破国家对暴力的垄断的担忧。⑨国家将海外安全职能外包给私营安保部门则会招致更为严厉的批评,因为这还会侵蚀东道国(territorial/operation state)的安全主权。2001年以来,美、英国际私营安保部门在伊拉克、阿富汗等冲突地区的不良记录更是加剧了批评者的指控。不少观点坚持认为,即使是在属地管辖权无法有效实现的地区,国际私营部门的活动也在根本上缺少合法性,还会连带损害国籍国(home state)、雇佣国(contract/hiring state)的权威。⑩

尽管质疑不绝于耳,但是经历了20世纪80年代国家安全职能的“平静革命”后,(11)国际私营安保部门已经无法为当代社会体系所割舍。在维护和扩展海外利益时,美、英等发达国家也无法摆脱对国际私营安保的依赖。对于美国这样的“合同国家(contract state)”来说,不仅核心军事部门无法脱离国际私营安保,(12)甚至还将其视为尊重市场经济、市民权利和民主优越性的表现。(13)鉴于这一现实,倾向于理解国际私营安保的现实合理性的观点日趋增多。国际安全研究逐渐主张国际私营安保不应被简单地视为对国家主权的必然侵蚀,安全职能的私营化也并非安全提供者的单纯转移,其本质是国家安全供给的范式发生了变化。为了提高安全能力,主权国家正逐步从唯一的安全供给者转变为更庞大、更多样化的安全供给网络的中心节点。(14)在安全职能上,国家的首要任务已经不再是提供直接的安全供给,而是管理分权后的各供给中心和分配安全资源。(15)

国家安全职能结构变化的结果就是全球安全聚合(global security assemblage)的形成。世界范围内的国家安全职能的结构变化不仅存在于主权国家和国内私营部门之间,还存在于主权国家与各类国际行为体之间。主权国家的垄断性安全结构不断“解体(disassembling)”,国家部门和职能与各类其他国际、国内安全行为体不断结合。(16)在这一过程中,一方面,国家的安全能力和权威并没有因为放松对暴力的垄断而受损,相反还通过安全供给的专业化和多样化而增强,这一点在部分发展中国家表现得非常突出;(17)另一方面,国际私营安保在实际活动中也呈现出依赖和借用国家权威的特点,没有表现出较强的独立性。由于安全分配不可能完全基于市场化原则,国际私营安保无法像一般企业那样将市场效率作为合法性的全部来源。因此,国际私营安保往往需要持续地向国内、国际社会证明自身的合法性,(18)最普遍的方式就是获取国家认可、借取国家象征,并在公益(例如促进人权、维护国家海外利益)领域获得声誉。(19)此外,国际私营安保部门在参与国际干预时的合法地位更为脆弱,尤其需要从雇佣国或者国际组织获取合法性支撑。(20)

由于安全供给的特殊性,国际私营安保具有合法性较弱的先天不足,必须得到国家权威的支持。因此,改变安全结构、利用国际私营安保部门并不必然会削弱国家主权,反而可能通过专业化、网络化之上的再聚合增强国家的总体安全能力。这一认识构成了当前国际私营安保规制的理论基础。

(二)构建具有“强合法性”的国际私营安保

在国际私营安保并不必然损害国家主权的前提下,议题的重点就转移到如何通过规制来保证其合法运作上。考虑到在正常状况下国际私营安保一定会受到东道国国内法的约束,因此相关规制的关键就在于如何在东道国的属地管辖权无法有效履行的复杂环境(complex environments)(21)中有效约束国际私营安保行为体。其主要思路是让国际私营安保部门的国籍国和雇佣国对该安保部门在东道国的行为承担更多的国际法责任。对于国籍国而言包括建立正式的授权制度和监管机制,对于雇佣国来说则包括严格的资格审查、事中监管和事后问责,包括东道国在内,三方应共同约束国际私营安保行为体。(22)现实中,由于各国国内监管体系差异较大,国籍国的监管责任难以统一。鉴于国家和国际组织是国际私营安保市场的最主要购买者,利用市场激励机制、通过政府采购程序来塑造国际私营安保是最有效的规制手段。(23)

微观来看,规制国际私营安保的焦点是防止滥用武力、侵害人权。(24)因此,国际私营安保行为体行使暴力的原则和限度也是研究的主要议题,其也与战争法和正义战争理论(just war theory)联系紧密。虽然国际私营安保行为体在绝大多数情况下属于非武装或者非战斗人员,但是其在装备武器时更接近战斗人员,(25)因此在武力使用上应当适用于“交战正义(jus in bello)”。(26)这一概念包括适度原则(principle of proportionality)和区分原则(principle of discrimination)。前者要求在武力使用上区别对待平民和战斗人员(包括采用暴力的性质和强度),(27)后者要求武力使用不应超过自身可能所受到的伤害。(28)在一些针对美、英国际私营安保行为体的实证研究中,在评估合规性时还采用了更为具体的量化指标,诸如使用武力次数、弹药耗费的质与量以及冲突双方的伤亡比例等。(29)

总体而言,国际私营安保的规制既涉及抽象的概念原则,也涉及具体的实践操作。当前这一议题也已成为国际安全治理的组成部分。


二 国际私营安保的全球治理体系


这一部分将从历史进程和治理结构这两个方面来说明国际私营安保的治理体系。历史进程反映了不同行为体在该议题上的偏好和博弈,指出了未来的潜在趋势;治理结构则阐释了规制内容和作用机制。总体来看,基于安全观的变迁和大国的海外安全需求,国际私营安保的全球治理体系在21世纪得以迅速成形和扩散。

(一)国际私营安保治理的历史进程

在民族国家和普遍的常备军出现后,在古典时代、中世纪和近代早期盛行于亚欧大陆的雇佣兵退出了历史舞台。相应地,国际化、市场化的安全行为体在世界范围内一度丧失了合法性。因此在国际私营安保出现之初,国际社会普遍对其持怀疑和谴责态度。冷战以来,联合国长期将国际私营安保视为“雇佣兵问题”的一部分。在冷战趋缓的1987年,联合国人权理事会通过决议设置了“关于以雇佣军为手段侵犯人权并阻挠行使民族自决权的特别报告员”,负责调查雇佣兵对人权和民众自决权的侵犯。(30)1989年,联合国大会又开始起草《反对招募、使用、资助和训练雇佣兵国际公约》(International Convention Against the Recruitment,Use,Financing and Training of Mercenaries,简称《反对雇佣兵公约》)。不过由于各国的立场分歧,这些尝试都未能取得实效。尽管《反对雇佣兵公约》于2001年最终得以通过,但是美、中、俄、英、日、法、印等大国均没有加入,其中原因就在于公约提出的“直接从事战斗”“不属于冲突地区公民”“得到冲突方的回报许诺”和“意在损害国家宪法秩序和领土完整”这四项标准限制了大国对国际私营安保的利用和发达国家国际私营安保部门的发展。(31)

此后,阿富汗战争和伊拉克战争又重新让这一问题成为关注焦点。然而,由于英、美等国的政策需求和积极游说,国际社会逐渐趋于承认国际私营安保有别于传统的雇佣兵。(32)2004年,联合国人权理事会通过的决议要求特别报告员调查提供军事支持、咨询和安全服务的国际私营安保行为体对民众自决权的影响。当时担任调查员的恩里克·巴列斯特罗斯(Enrique Bernales Ballesteros)仍然持传统立场。他认为在冲突地区活动的国际私营安保公司实质上仍然是雇佣兵,它们能“合法”活动是因为国际法存在漏洞。(33)事实上,早在1995年联合国秘书长科菲·安南(Kofi Annan)就曾经考虑利用国际私营安保来保护扎伊尔的卢旺达难民营。但是由于争议较大,这一想法最终半途夭折。(34)

不过这一局面并未在21世纪长期持续。当时,国际社会“既不承认、又不否认”的做法遭到了阿富汗战争和伊拉克战争的挑战。一方面,英、美等国大量利用国际私营安保行为体,引发了不少争议和人权侵害。这使得两国需要“亡羊补牢”,通过国际规制来弥补这一政策工具的合法性损失。另一方面,由于批评抵制对英、美等国影响甚微,国际社会也开始考虑部分承认国际私营安保的合法性,并在此基础上加以约束。(35)在两方面需求的推动下,联合国人权理事会的思路也发生了变化。2004年,接替巴列斯特罗斯的谢斯塔·沙梅姆(Shaista Shameem)提出应当推动国际私营安保治理的“范式转变”,即鉴于各国无法就雇佣兵的概念和具体的国际责任达成共识,可以先明确国家和国际私营安保行为体的原则责任,暂时以增强国内监管和行业自律来代替国际监管。(36)这一妥协遭到了大多数发展中国家的批评。2005年7月,联合国人权理事会撤销了特别报告员一职,组建了新的工作组重新研究如何确保国家对武力的垄断。(37)不过在联合国框架外,上述范式转变却迅速变为现实。

2005年,瑞士政府和国际红十字会按照新思路牵头起草了《武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》(Montreux Document On Pertinent International Legal Obligations and Good Practices for States Related to Operations of Private Military and Security Companies During Armed Conflict,简称《蒙特勒文件》),其在国际社会中获得了不少关键国家的支持。2008年,作为国家间条约的《蒙特勒文件》签署生效。同年,联合国雇佣兵工作组也接受了《蒙特勒文件》中关于“私营安保和军事公司(Private Security and Military Company)”的概念,(38)承认国际私营安保行为体并非现有国际法意义上的雇佣兵。(39)此后,部分国家的政府和社会代表、国际私营安保部门的主要产业代表又共同起草了《私营安保服务供应商国际行为守则》(International Code of Conduct for Private Security Service Provider,简称《国际行为守则》),成立了私营安保服务供应商国际行为守则协会(ICoCA,简称国际行为守则协会)。2012年,联合国安全和安保部颁布了《私营安保公司武装安全服务使用指南》(Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies)。该指南认可了由《蒙特勒文件》和《国际行为守则》构建的国际治理框架,明确规定国际行为守则协会的成员资格是成为联合国相关采购合同供应商的资质条件。(40)这意味着联合国对后者权威性的正式承认。

在构建“蒙特勒体系”的同时,国际社会也没有放弃制定国际公约的努力。联合国雇佣兵工作组在2009年起草了《关于规制、监督和监控私营军事和安保公司的国际公约草案》(Draft International Convention on the Regulation,Oversight and Monitoring of Private Military and Security Companies),其要点包括建立国家执照和监管体系、限制武力使用、明确国家基本职责和可外包范围、建立国际监督委员会和多重追责体系。(41)2010年该草案被正式提交联合国大会,最终以32票赞成、12票反对、3票弃权的结果同意就构建进一步的国际规章设立政府工作组。(42)不过,发展中国家和发达国家仍然存在明显分歧,后者不愿意在国际机制中受到前者的多数约束。因此,目前公约的推进状况并不顺利。此后,联合国人权理事会于2013年3月和2015年5月分别将政府工作组延长了两年和两年半,其进程也陷入僵局。(43)迄今为止,双方仍然就《蒙特勒文件》和《国际行为守则》是否足以规制国际私营安保争执不下。发达国家认为“蒙特勒体系”并非单纯的行业自我监管,并不存在法律效力和覆盖上的缺陷。

在联合国无法达成相关公约的情况下,《蒙特勒文件》实际上是国际私营安保的最大治理共识。这意味着国际私营安保获得了与其他非国家行为体相同的合法地位,其规定的国家自愿监管和产业自我约束也成为改善现状、继续深化的基础。(44)目前看来,“蒙特勒体系”的成形和扩散要明显快于公约。美国、澳大利亚、挪威等国和欧盟都在考虑将《国际行为守则》内化于国内监管体系。(45)在可预见的时期内,国际行为守则协会的地位和作用还将持续增强,其成员资格趋于成为进入发达国家国际私营安保市场的通行证。

(二)“蒙特勒体系”下的国际治理

“蒙特勒体系”有三个基本目标,这决定了其规制内容和治理结构。第一,要防止国际私营安保行为体在东道国违背法律、侵犯人权,在宏观上要维护国际法、国际人道主义法律和国际人权法。(46)第二,要改善国际私营安保的负面形象,防止其损害国籍国和雇佣国的国际声誉与合法性,要增强行业和国家监管。(47)第三,其同样体现了大型国际私营安保公司的利益,试图通过提高国际行业标准来削弱最大竞争对手——发展中国家的中小型本地企业,(48)扭转被动地位,发挥竞争优势。这一多元目标使得“蒙特勒体系”强调尽可能地通过市场方式推进国际私营安保治理。

“蒙特勒体系”为国际私营安保治理设计了三种机制:第一,通过国家、行业间的权威国际组织提供并无法律约束力的规范指南,促使其他行为体自愿接受和落实。这类文件尽管本身并无法律效力,但是通常影响广泛。第二,通过国际组织和国家的内化获得法律约束力,例如欧盟就建立了监管各成员国采购私营安保的跨国机制。(49)第三,鼓励各国政府和政府间国际组织通过市场机制带来的经济和声誉回报来塑造国际私营安保行为体。例如,参与联合国的维和行动能够显著增强国际私营安保行为体的声誉。(50)其中关键是将治理原则内化到相关的采购与外包政策(procurement and contract policy)中。(51)

在规制内容上,《蒙特勒文件》在原则上确定了国籍国、东道国和雇佣国都应当为国际私营安保行为体的活动承担法律责任。无论属于上述何种关系,国家都必须为后者侵犯人权的行为负责。(52)各国应当建立与此相匹配的国内法律和监管体系,加强事前资质审查与授权、事中监督和事后问责。《蒙特勒文件》还规定,上述国家的监管措施应当符合联合国针对商业活动的“人权侵害”问题提出的“保护、尊重和赔偿”原则。《国际行为守则》则要求所有签字国和成员企业接受《蒙特勒文件》提出的原则,必须承担起对雇员、客户、供应商、股东和东道国居民的人道主义责任,并规定国际私营安保企业必须在内部建立由“总体承诺”“雇员行为守则”和“管理与治理承诺”三部分构成的管理和问责体系。(53)需要强调,《蒙特勒文件》和《国际行为守则》提供的是“体系建设标准”而非具体的“指标”。例如,守则规定企业必须对雇员就国际人权保护和武器使用进行培训,但是不会具体说明如何进行上述培训。

除了规范指导外,参与方在《蒙特勒文件》和《国际行为守则》的基础上还建立了两个衍生性国际组织。其一是于2014年成立、意在推动文件落实的国家间组织《蒙特勒文件》论坛(Montreux Document Forum);其二则是前文提到的国际行为守则协会。后者成立于2013年2月,主要职能是作为独立实体监督签约的国际私营安保行为体履约。国际行为守则协会是由国家、企业和社会代表共同组成的多边共管机构,各方分别派出4名代表组成管理委员会,以保持利益和视角平衡。(54)协会有两点重要作用:第一,其能够在国家司法管辖权不能有效行使、没有能力履行相应义务或者没有建立监管体系的情况下独立监督、问责和处罚成员。(55)这构成了对国家监管的补充和替代。第二,其成员资格正日益成为发达国家和国际组织在私营安全采购中的关键资质指标。这构成了“预审查机制”。例如,澳大利亚、瑞士等国已经明确将协会成员资格设置为进入政府采购程序的条件。(56)英国和美国也在考虑将其作为优先考虑事项,(57)其中美国国务院更是这一倡议的积极支持者。(58)

在覆盖范围上,《蒙特勒文件》当前共有54个签字国。其中有西欧和美国、加拿大、澳大利亚、新西兰共25国,东欧共12国,涵盖了绝大多数西方国家;亚太地区共8国,除中国和日本外,还有伊拉克、阿富汗、塞浦路斯这3个正处于或陷入过严重动荡的国家。此外还有约旦、卡塔尔和科威特3个中东国家;非洲地区共5国,分别是马达加斯加、塞拉利昂、安哥拉、南非和乌干达;拉美和加勒比地区共4国,分别是智利、哥斯达黎加、厄瓜多尔和乌拉圭。(59)从地域来看,亚洲、非洲和拉丁美洲国家的参与度明显过低。事实上,在拉丁美洲和非洲地区的国际私营安保部门相当活跃。(60)但是出于历史和现实因素,很多国家缺少加入国际私营安保治理进程的意愿和能力。总体而言,《蒙特勒文件》主要反映了拥有海外安全需求和供给能力的大国和发达国家的偏好,部分反映了极少数战乱国家的需求,对于大部分发展中国家而言其相关性和受益程度均较低。

相较而言,加入国际行为守则协会的国家数量更少,目前只有美国、英国、瑞士、瑞典、挪威和澳大利亚,但它们都是拥有成熟国际私营安保产业的发达国家。由于以上6国拥有通过国内法律和国际影响力切实规制国际私营安保行为体的能力,实质上构成了国际治理体系的“内圈”,能够显著影响议程走向。此外,《蒙特勒文件》的成员国在政策偏好上也存在一定差异。其中很多发达国家也并不允许和鼓励国家的公共安全职能外包。根据联合国的相关咨询照会,在做出答复的43个国家中只有7国(波黑、利比亚、列支敦士登、摩纳哥、瑞典、瑞士和阿联酋)表示允许公共安全职能外包。包括德国、日本在内的很多《蒙特勒文件》的成员国都表示国际私营安保部门的活动应严格限制在私人领域。(61)

以2008年《蒙特勒文件》生效为标志,在关注人权保护的国际社会、平衡国际声誉和政策利益的主要大国以及意在发挥竞争优势的跨国私营巨头的相互妥协和联合推动下,新型的国际私营安保治理体系迅速建立起来,一定程度上满足了国际道德要求,但是更多地体现了“安全外包”国家的政策偏好。在该体系下,国际治理体系只是提供了原则指导和标准,没有也不可能提出具体的统一要求。当前的治理体系是以国际行为守则协会为关键节点、以“自我监管”为主要特征的责任分担体系。(62)至少在短期看来,该体系趋于通过发达的全球市场机制不断得到强化和扩展。


三 中国的国际私营安保


海外利益保护始终面临着东道国属地权力与国籍国属人权力的冲突,单纯依靠政府力量必然会面临效率、合作和合法性成本居高不下的难题。(63)随着此类教训的不断增加,中国国内已经普遍认识到政府在海外安全供给和利益保护中的一元垄断既不可行,也无必要。政府不仅无法在海外提供足够的安全供给,其对外干预还可能产生复杂的政治后果,带来难以预测的反作用。(64)因此,利用市场化的国际私营安保维护海外利益一直是中国社会的备选方案。此外,“蒙特勒体系”在理论上也匹配中国的现实海外需求和“弱约束”的治理偏好。但是受旧有安全观念和国内结构的限制,目前中国利用国际私营安保、参与国际治理的状况并不乐观。

(一)中国的国际私营安保需求不断增强

中国的海外安全环境决定了其对国际私营安保的需求不断增长。这是由中国面临的海外安全威胁的规模和性质所决定的。总体而言,中国的海外安全环境受两大因素影响:一是东道国的外在政治、经济和安全环境,二是中国海外利益的内在结构。在方式上,中国在拓展海外利益时一向存在对大工程、大项目以及与东道国政府的特殊关系的依赖,存在“不正常的国内外经济结构”。(65)在目标上,中国的国有企业投资往往出于非市场因素,呈现出整体风险较高的特征。(66)当东道国是政治友好国家时,这种对风险的不敏感性会格外突出。(67)近年来,在这两个层面均未出现削弱中国海外安全需求的趋势。一方面,全球范围内经济与安全危机交织、反全球化与民粹主义情绪兴起,世界各国的政治动荡、保护主义和分离威胁整体加剧。中国“逆势前行”、大力拓展和维护海外利益必然会遭遇严峻的外部挑战。另一方面,中国的“一带一路”倡议又明确表示要以发展中国家尤其是周边国家为投资重点,要继续以投入大、周期长、风险高的大型基础设施项目为“战略优先”。(68)这意味着中国在利弊权衡之后决定延续和扩大原有的海外利益拓展模式。上述因素共同决定了中国面临的安全威胁在规模上仍将迅速增加,在性质上将更多地与发展中国家的国内政治、社会和经济矛盾交织,双边交涉和国家干预的成本更高、敏感性更强。

从相关数据来看,中国境外领事保护案件和领事协助案件的数量是评估中国海外安全环境的最直接指标。前者是指中国公民安全和合法权益受到外部威胁或侵害的事件,后者则是指因客观或者中国公民自身因素而需要使馆协助的事件。由于案件归因的复杂性,两者一定程度上都能反映海外安全环境。据外交部统计,2012年至2015年中国境外领事机构处理的所有案件分别为3.6万起、4.1万起、5.9万起和8.6万起。其中2014年的领事保护案件为14340起,约占总案件的24.1%。(69)2015年的领事保护案件为31144起,占总案件的比例约为35.9%。(70)根据已经公布的数据,2016年的案件总量已超过10万起。(71)从增长率来看,2016年相对于2015年有所下降,但是年绝对增加值仍然可能在2万件以上。以此来看,中国的海外安全环境依然非常严峻,总体威胁仍在迅速增加。更何况,领保案件年度增长率的下降也未必意味着中国的海外安全环境进入“拐点”。事实上,由于资本外逃严重,中国从2016年下半年起空前加强了对资本流动管制特别是国有企业的海外投资审查。从投资数额来看,2014年至2016年中国对外投资一直稳定增长,三年分别为1231.2亿美元、1456.7亿美元和1709.4亿美元。但是2017年的对外投资额却显著下降,1-5月的数额仅为343.1亿美元。(72)从分布来看,由于资本管制对民营企业的影响相对较小,导致2016年的新增投资集中于北美、大洋洲和欧洲的经济合作与发展组织(OECD)国家,对亚洲、非洲等高风险地区的投资增幅则相对较低。(73)从理论上看,投资总量降低、流入发展中国家的规模降低有利于降低整体安全风险。但是一方面这只是暂时措施,另一方面总量控制并不会改变投资方式,因此中国海外利益存量和增量中蕴含的固有风险并没有降低。

正是在这一背景下,中国政府和学术界才逐渐改变了站在“局外人”的立场上看待国际私营安保的态度。2013年,随着“一带一路”倡议的提出,这一变化逐渐达到临界点。尽管受以往批判性研究的影响,仍然有人主张要“一分为二”地看待国际私营安保,(74)但是大部分研究开始注意到联合国、国际海事组织等权威国际组织在相关议题上的立场变化,转而强调中国应当适应现实需要和国际形势的变化,积极利用国际私营安保。(75)更积极的观点则指出,伴随着海外经济的不断扩展,中国企业和公民必然会日益与原有的国家安全供给“脱钩”。经过长期积累,必然会产生海外安全需求与国家安全供给之间的“鸿沟”。(76)对此,在海外安全领域推进“供给侧改革”是中国海外利益保护的唯一出路,必须积极发展中国的国际私营安保部门。(77)总之,越来越大的海外安全需求导致中国社会产生了利用国际私营安保维护自身海外利益的急迫感。

(二)中国国际私营安保部门发展缓慢

自2013年以来,中国私营安保部门的发展远不如预期,这与不断增强的海外安全需求并不相称。尽管看到了借助国际私营安保增强海外安全供给的价值,但是限于既有的物质和观念结构,现状的改善相当缓慢。中国国内不仅在相当程度上忽略了相关的国际治理进程,孤立地探讨中国国际私营安保的发展,而且中国的国际私营安保部门也存在着不良发展的风险。

国际私营安保部门的结构特征是由各国的发展历史塑造而成的。英国、美国等发达国家的安全职能高度外包,其国际私营安保部门广泛活跃于包括高风险地区在内的世界各地,能够有效胜任对外政策工具;法国、日本和德国等发达国家虽然拥有成熟的私营安保产业,但是却并不完全认可安全外包的理念,本国国际私营安保部门的海外活动也并不积极;(78)发展中国家通常没有国际导向的私营安保部门,它们的内向型私营安保产业高度分散化和地域化,行为体众多而规模不足。

比较而言,中国的国际私营安保部门具有“二元分离”的特征,发展中国家式的国内结构和发达国家式的海外安全需求之间存在巨大矛盾。自20世纪80年代中期起,中国才开始筹建市场化的安保部门,其主要职能是在国内提供商业化的人身和财产保护。所有市场主体不仅完全由各级公安部门直接经营,后者还是前者的行政主管机关。长期以来中国的私营安保部门与烟草部门极为相似,存在高度的行政干预,缺少不同所有制和地区间的竞争。(79)与其他发展中国家类似,中国存在与各级公安部门对应的大量中小型安保企业,呈现出“地方割据”的特征。2010年国务院颁布实施《保安服务管理条例》后,中国的私营安保部门才开始推进管办分离和市场开放,但是总体上进展缓慢。这一现实决定了中国政府和产业部门在物质和观念上转变缓慢。此外,与一般市场经济国家不同,中国国际私营安保部门的发展还受到中国海外安全需求的“非市场性”的影响。

1.产业结构外向化乏力

伴随着“一带一路”倡议的提出和推进,自2013年起中国涌现出一大批以国际私营安保为主要业务领域的企业。但是,其中大多数仍然是以安全培训、人员派遣和风险咨询为主要业务,本身缺少安全资源。相反,尽管经历了数十年发展的传统安保部门拥有较为充足的安全和政策资源,但是它们与各级地方政府的联系极为紧密,参与国际市场竞争的动力不足,也缺少从事海外业务的经验和灵活性。因此,虽然到2014年年底中国已经存在4000多家保安和安全管理公司,但是实际从事海外业务的不到20家,(80)其中真正有成规模海外业务的又不足一半。大多数国际私营安保集中于低端的安全培训和海外派遣,普遍存在“国内以培训维持日常生存,海外争取派遣项目赢得利润”的发展模式。(81)

因此,虽然中国的国际私营安保部门2000年年初就开始在阿富汗和伊拉克等地区活动,其在人员储备和价格成本上的优势还一度引起了国际社会的关注。(82)但是由于大部分产业能力并未聚焦于海外安保这一新兴领域,中国国际私营安保行为体在海外能力和经验上的不足迟迟没有得到改善。(83)与发达国家的国际私营安保部门相比,中国在硬件和软件上都存在较大差距,无法提供全面的安全服务,尚不具备在复杂环境中有效保护自身、维护中国海外利益的充足能力。

在本国相关产业外向化乏力的背景下,中国政府和企业更多的是从国际市场采购海外私营安保服务。(84)2006年,中国国有公司就开始在阿富汗购买武装保护。中国外交部在2010年也开始向国际私营安保公司购买海外救助、安全信息提供和外围安保等服务,(85)逐渐形成了中国企业的关键海外安保需求只能由跨国私营安保公司来满足的局面。目前,G4S、化险咨询(Risk Control Group)、国际SOS等较早开展中国业务的跨国公司已经占据了大部分的中国海外安保市场。(86)对于致力于拓展和维护海外存在的中国企业来说,无论是基于经济效率还是路径依赖,都更倾向于通过跨国公司来获取关键安全服务。这反过来进一步抑制了中国国际私营安保部门的发展。

2.“政府主导”的海外安全观尚未转变

与英、美等发达国家以及国内治理能力较弱的发展中国家不同,长期以来中国并不存在“安全外包”的观念和现实。尽管发展国际私营安保的客观需求日趋强烈,政府的涉外和安全部门以及国际私营安保部门本身仍然没有摆脱旧有的“政府主导”的海外安全观。在政府方面,其对于中国国际私营安保部门尤其是其中的私营行为体的可靠性始终持怀疑或谨慎态度,担心管制政策的变化会冲击国内社会稳定。因此,尽管相关政策讨论非常热烈,但是实际政策变化却微乎其微。当前,在这一议题上处于主管地位的公安部门主要还是致力于加强对从事海外安保业务的企业的资质审查,实质上设限多于支持。在政府采购方面,提供给国际私营安保部门的政府合同大多停留在价值较低、实践性较差的咨询和评估类项目上,甚至宁可将较为关键的海外安全项目交给国有媒体或者研究部门来完成。

在参与和融入国际私营安保治理方面,不仅中国政府参与有限,国际私营安保部门的表现也并不积极。绝大多数企业都将自身定位为“政府的助手”,以获得政府的支持作为发展方向。因此,它们更多地关注国家需求,相对忽视国际标准。截止到2017年10月,只有4家中国企业是国际行为守则协会的成员。其中3家注册于中国内地,1家注册于香港。(87)单纯从数量上看,中国企业的参与比例不算太低,但是中国国际私营安保部门中规模最大的国有和私营企业均未参与其中。其主要原因一方面在于无法获得直接的经济回报,另一方面则在于国内行业标准和国际标准并不匹配,国有部门不愿意向后者靠拢。

由于长期的观念和路径依赖,针对中国国际私营安保部门发展缓慢的现状,很多相关方不仅不重视海外安全观的革新,反而倡导增强行政干预。例如,不少建议就主张应当效仿金融行业、以国家行政命令的方式强制增加国有企业的海外安保支出,为国内的国际私营安保部门开拓市场。此外,不少政府部门和企业还试图以“政治可靠”为由构筑市场壁垒,质疑跨国私营安保行为体的商业忠诚和安全性。先不论长期看来是否有效,这些做法一旦实施无疑会加重阻碍既有观念的转变。

3.中国海外安全需求的“非市场性”

对于市场化的海外安保而言,并非所有类型的安全需求都能转化为有效的市场需求。当前对中国海外安保市场规模的测算主要是根据中国海外投资额乘以安保开支系数而来。通常认为海外安保开支一般应占总投资的10%-20%,在阿富汗、巴基斯坦等高风险国家比例则可能更高。(88)例如,2014年中国对外非金融类直接投资为1180.2亿美元,(89)因此海外市场规模也被估算为115亿美元。(90)但是问题在于中国海外投资的整体利润率低于正常市场水平。据国资委统计,所有中国企业的海外项目中盈利可观的只有13%,39%为基本盈利,24%为收支持平,亏损率则为24%。(91)在利润收入上,2014年107家央企共实现4.6万亿元的海外营收,但是利润总额只占央企总体的8.6%。(92)鉴于2014年前三季度央企累计实现利润为1.1万亿元,(93)那么按比例估算全年的海外利润应当不超过1200亿元。这表明中国的海外投资虽然规模庞大,但是利润空间较低,有效的国际私营安保需求不大。

由于利润考核的压力,中国国有企业中采购国际私营安保服务较多的是石油、航运等单位项目额巨大的产业部门。典型代表如中石油、中石化和中远航运,其中后者更是在连续亏损的状态下花费1200万美元用于购买武装护航。(94)除此以外,乐于在海外采购私营安保服务的还有金融机构,其原因在于银行必须按比例投入安保服务费,例如中国工商银行在2015年就花费了55亿元的安保支出。此类规定让少数国有企业得以在金额和方式上增加市场化的国际安保支出。但是其他大部分企业只能根据2010年发布的《境外中资企业机构和人员安全管理规定》中“谁派出、谁负责”“不培训、不派出”的原则在国内采购基本的安全培训或者风险评估服务。(95)

按照一般的市场运营规律,风险和收益应当成正比,庞大的安全风险和需求必然意味着同样规模的利润空间。但是中国拓展海外利益的“非市场性”却导致了海外安全需求与可承担的安保支出“脱节”,这使得庞大的安全需求无法遵循一般市场规律支撑中国自身国际私营安保部门的发展。

总体而言,当前中国强烈的海外安全需求和国际私营安保部门的缓慢发展之间的矛盾反映了深层的结构问题。这一鸿沟的存在说明中国政府和学术界虽然从现实层面看到了国际私营安保的国际地位变化和价值,但是并没有真正理解其深层次的效率和合法性来源。因此,无论是在国内规制还是国际治理中,中国都未能显著改变既有观念和路径,“改革”和“开放”的进程均较为缓慢。这一矛盾也表明中国很难在保持旧有国内结构的前提下利用国际私营安保这一新式安全工具。如果继续沿着上述路径发展下去,中国的国际私营安保部门将始终难以发展,中国海外安全需求和供给之间的鸿沟也将继续加深。


四 结论:构建与现代国际私营安保匹配的国内体系


利用国际私营安保是在中国海外利益空前发展新时代保护自身的新途径。经过二战后70多年的全球发展和21世纪以来相关国际治理进程的推进,其经济效率高、合作成本低的优点日益显著,其合法性存疑、政治敏感度较高的主要缺陷也得到了显著改善。但是中国的现实发展证明,要想有效利用这一新工具,必须具备让其优势得以发挥的条件。如果中国政府和产业部门不能转变安全观念,不能在了解、遵循既有国际治理原则的基础上实现外向化,如果中国的海外利益拓展不能符合一般的市场经济规律,那么不仅上述优势难以发挥,还可能会损害中国增强自身海外利益保护的努力。相反,积极参与国际私营安保的治理进程、革新中国的海外安全观既有助于利用这一新型安全工具,也会推动中国的整体外向型机制建设。据此,本文尝试就参与国际私营安保治理和增强中国的海外利益保护提出两点建议。

(一)构建与国际治理趋势相匹配的国际私营安保部门

中国早在2008年就签署了《蒙特勒文件》并成为其初始成员国。但是从中国在相关议题上一直支持制定有法律约束力的国际公约的立场来看,中国加入该文件的主要目的还是展现国际道义责任,而非为本国国际私营安保部门的发展争取国际话语权。事实上,当前中国政府虽然放开了国际私营安保产业的发展,但是出于观念、政策和制度的惯性,中国国内对于利用国际私营安保仍然存有较大疑虑,更遑论深度参与国际治理进程。就国际私营安保本身而言,中国应当尝试接受当前国际社会在国家安全职能上的新认识,将前者视为正常的国家经济部门和国际政策工具。关键是要认识到国际私营安保虽然可以为中国维护海外利益的努力服务,但是其本身并不应当是中国政府的衍生分支或者半官方机构。相反,国际私营安保的有效性恰恰是建立在其独立的市场主体地位之上。正如全球安全聚合这一概念所阐释的那样,只有中国主动打破一元化的安全供给体系,才有可能向海外释放出更为灵活的“中国元素”。后者才可能在海外与其他安全资源结合起来,真正帮助中国突破海外利益保护中的诸多困境。

诚然,利用国际私营安保确实存在一定的政治和外交风险,推进安全职能变革也会产生管理成本,但是从国际治理的实践来看,包括联合国、欧盟在内的权威性国际组织已经正式确认了其合法性、逐步确立了治理标准。因此,只要切实履行好现有国际规约中的监管责任,广泛利用国际私营安保公司恰恰体现了中国在海外利益保护中的国际合规性。更何况,按现有趋势来看,国际私营安保部门的发展越慢、参与国际治理体系的时间越晚,中国政府和产业部门在新型国际安全治理环境下的活动能力就越差。例如,美国国防部早已建立了完善的监管制度,定期派遣官员赴东道国对海外安全承包商进行实地监督,他们直接向国防部汇报承包商的活动是否合规。(96)联合国更是制定了严格的每日和月度报告制度,并将武器弹药的持有、储存以及使用作为关键审查内容。(97)以此而言,中国政府当前还没有能力和经验来充分履行《蒙特勒文件》所规定的各类监督责任,这必然会损害中国利用其维护自身海外利益的效果。(98)因此,中国社会应当及时转变观念,借鉴已有的国际经验和治理成果提高政府作为“全球安全网络节点”的新型安全能力。

如果在国际私营安保领域延续“政府主导”的发展思路,加强直接行政干预,不仅会导致中国难以在海外获得有效的多元化安全供给,还会刺激中国国际私营安保部门的不良发展。固然,人为干预市场的做法可能会在短期内创造出相当程度的市场空间或者实现产业的“有序发展”,但是这并不能提高中国迫切需要的海外安全供给能力。在全球安全结构已经发生变化的条件下,强化或者维持政府在海外安全供给中的主导作用并不能实质改善中国的安全环境,反而可能产生新的问题。其最终结果可能一方面会让中国的国际私营安保部门更多地依附于国有企业的大型海外项目,妨碍其业务的多元化、国际化和本地化,丧失在国际市场的竞争力;另一方面,则会让它们更多地依附于国资委、公安部等政府权力部门,丧失自身在海外活动中灵活的非政治性。可以说,如果没有合理的观念和体系改革,不仅无法催生出能够满足保护中国海外利益需求、具备国际竞争力的国际私人安保部门,还可能产生新的国内治理问题。

因此,中国应当通过融入国际私营安保治理进程来减弱既有观念和国内结构的负面影响。其具体举措应当是在不扭曲正常市场机制的情况下,给予国际私营安保产业以适当支持。例如,政府可以通过双边外交协助解决国际私营安保部门的员工海外派遣问题,将国际私营安保部门纳入“一带一路”倡议的产业支持名单,鼓励保险公司与海外安保部门合作等。概而言之,中国的国际私营安保部门存在底子薄、基础差的现实,在短期内不可能完全满足中国在海外的迫切安全需求。在产业发展的萌芽期,中国政府和“走出去”的产业部门仍然应当充分利用国际市场、适应国际规则,防止既有国内结构对市场机制的潜在负面影响,为中国海外安全的需求、供给和监管方积累相关经验和能力。

(二)构建与海外利益拓展相匹配的国内治理机制

应当承认,中国的国际私营安保部门不可能脱离中国的整体海外利益拓展而孤立存在,其顺利成长也离不开海外中国的健康发展。很难想象在中国的海外利益发展存在结构性缺陷的情况下,国际私营安保部门能够独善其身。正如前文所述,假使中国的国有企业在国家政策的引导下投资高风险国家,同时又面临迅速产生利润的压力,那么它们的巨大安全需求就很难按照市场规律转化为有效的海外安保市场。如果失去这一市场的有效支持,中国的国际私营安保部门很难获得足够的发展空间。因此这一“外部”问题同样需要及时解决。

归根溯源,出现“无效安全需求”的原因一方面在于很多大型国有企业出于保规模、保就业、重流水、轻利润、迎合国家政策等各类非市场行为偏好,经常在国家的金融支持下以拓展国家战略利益为名积极推动海外大型投资,哪怕这些项目存在着明显的政治和经济风险;另一方面也在于发展中国海外利益、以海外经营促进国内发展的新任务与建立在出口型经济基础上的旧体制之间存在严重的不匹配。这种不匹配使得中国企业尤其是国有企业在按照新需求开展海外经营特别是追求国家的利益目标时,仍然受到各国内管理部门的旧制度约束。这种约束既集中体现在激励机制上,也表现于海外经营和安全保障的各个方面。

首先,在当前的国有企业考核中,短期的外汇收入仍然是决定上级评价和领导人奖惩的最重要指标。相反,企业在海外经营中产生的政治和社会影响在事实上被排除于评价体系之外。这一评价体系自然会导致海外的投资与合作项目“急功近利”,以尽快产生现金流为最主要考虑,重视短期回报而非长期收益。这促使企业将短期利润放在压倒一切的位置,不可能充分考虑企业行为在东道国产生的政治和社会影响,甚至为了经济利益而不惜影响国家声誉、误导国家判断和政策。这种行为模式与中国海外经营的根本要求尤其是与“一带一路”倡议“大规模投入,长周期、全方位回报”的理念背道而驰。

其次,在走向海外后,中国企业尤其是国有企业的管理制度仍然是立足于国内生产、对外出口的前提下。相关管理制度往往无法设想中国企业在海外经营中所可能遭遇的问题。这导致在很多具体问题上无章可循,不仅企业不敢作为,管理部门在监管时也无法可依。这在当前海外中国企业面临的最普遍、最突出的两个问题——劳工管理和安全保障上就表现得相当明显。在劳工管理上,国内通行的管理要求和指南还停留在不拖欠工资的低级阶段,与海外工人要求建立独立工会、集体维护自身权利的需求差距明显。在安全保障上,海外安保的很多开支都无法被纳入既有的安全生产体系。部分适应新形势的政策文件又缺少刚性,止步于意见指南,不足以作为企业支出的依据。制度脱节所导致的“不作为”现象无疑进一步放大了中国拓展和维护海外利益时的内在风险。

我们还应当认识到,包括国际私营安保在内的诸多海外安全手段至多只能解决外生问题。然而在实践中,中国的海外利益拓展和维护却面临着严峻的内在挑战,后者正是安全风险持续存在和扩大的根源。如果海外利益保护不能涉及这一全局性问题,单纯的安全资源投入和外部手段创新可能只不过是“抱薪救火”,不仅不能纠正现有缺陷,反而会放大问题规模、扩大问题领域,让矛盾更加错综复杂。因此,对国际私营安保的利用还必须与改进海外利益拓展机制联系在一起,进行通盘考虑。

*感谢《世界经济与政治》杂志匿名审稿人的意见和建议。文中疏漏由笔者承担。

截稿:2017年11月

注释:

①Emmylou Boddi,Anna Marie Burdzy and Nelleke Van Amstel,Putting Private Security Regulation into Practice:Sharing Good Practices on Procurement and Contracting,2015-2016:A Scoping Study,Geneva:The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces,2016,pp.17-18.

②《武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》,《序言》第9条B款,http://www.icrc.org/zh/international-review/article/commentary-part-i-montreux-document-pertinent-international-legal,访问时间:2017年11月7日。

③International Code of Conduct for Private Security Services Prodder,A Preamble,Paragraph 1,https://www.ico ca.ch/sites/all/themes/icoca/assets/icoc_english3.pdf,访问时间:2017年11月7日。

④Otto Argueta,"Private Security in Guatemala:Pathway to Its Proliferation," Bulletin of Latin American Research,Vol.31,No.3,2012,pp.320-335.

⑤Janvan Dijk,The World of Crime:Breaking the Silence on Problems of Security,Justice,and Development across the World,London:Sage,2008.

⑥《联合国人权专家呼吁制定国际公约管制私营军事和保安公司》,http://www.unmultimedia.org/radio/chinese/archives/194926/,访问时间:2017年11月7日;同一数字参见"Private Contract Security Services to See Steady Global Demand," http://www.securityinfowatch.com/article/10862533/freedonia-group-report-forecasts-global-demand-for-contract-security-services-to-reach-244b-in-2016,访问时间:2017年11月7日。

⑦以最大的全球安保公司杰富仕为例,政府职能的外包业务在2015年已经占总收入的34%。参见"Integrated Report and Accounts 2015," pp.2-4,http://www.integratedreport.g4s.com/,访问时间:2017年11月7日。

⑧M.Douglas and B.Isherwood,The World of Goods:Towards an Anthropology of Consumption,London:Allen Lane,1979.

⑨Peter W.Singer,Corporate Warriors,the Rise of the Privatized Military Industry,Ithaca:Cornell University Press,2004.

⑩James Pattison,Humanitarian Intervention and the Responsibility to Protect:Who Should Intervene? New York:Oxford University Press,2003.

(11)Clifford D.Shearing and Philip C.Stenning,"Modern Private Security:Its Growth and Implications," in M.Tonry and M.Norval,eds.,Crime and Justice:An Annual Review of Research,Chicago:University of Chicago Press,1981,pp.193-245.

(12)Martha Lizabeth Phelps,"Doppelgangers of the State:Private Security and Transferable Legitimacy," Politics and Policy,Vol.42,No.6,2014,p.829.

(13)Aaron L.Friedberg,"Why Didn't the United States Become a Garrison State," International Security,Vol.16,No.4,1992,pp.109-142.

(14)Ian Loader,"Plural Policing and Democratic Governance," Social and Legal Studies,Vol.9,No.3,2000,pp.323-345.

(15)Stephen Goldsmith and William D.Eggers,Governing by Network:The New Shape of the Public Sector,Washington,D.C.:Brookings Institution Press,2004.

(16)Saskia Sasen,Territory,Authority,Rights:From Medieval to Global Assemblages,Princeton:Princeton University Press,2006.

(17)在尼日利亚和塞拉利昂,国家通过构建由全球资本、跨国私营安保公司、地方警察、国际警察顾问组成的多层次安全体系的方式,增强了自身在安全领域的能力和权威,甚至增强了国家暴力的合法性。案例参见Rita Abrahamsen and Michael C.Williams,"Security beyond the State:Global Security Assemblages in International Politics," International Political Sociology,Vol.3,No.1,2009,pp.3-17。

(18)S.Gibson,"Regulated Private Security Companies Versus a Professional Security Sector:A Cautionary Tale," Journal of Security Sector Management,Vol.5,2007,pp.1-13.

(19)Angélica Thumala,Benjamin Goold and Ian Loader,"A Tainted Trade? Moral Ambivalence and Legitimation Work in the Private Security Industry," The British Journal of Sociology,Vol.62,No.2,2011,p.283.

(20)Martha Lizabeth Phelps,"Doppelgangers of the State:Private Security and Transferable Legitimacy," p.837.

(21)根据《私营安保服务供应商国际行为守则》中的定义,复杂环境是指因武装冲突或自然灾害而陷入动乱或者从中恢复时,法制遭到持续性削弱、国家控制能力受损、受限或者荡然无存的状态。在文献中也被称为冲突地区。

(22)Nelleke Van Amstel and Tilman ,The Montreux Document and the International Code of Conduct:Understanding the Relationship between International Initiatives to Regulate the Global Private Security Industry,Geneva:The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces,2016,pp.2-3.

(23)Emmylou Boddi,Anna Marie Burdzy and Nelleke Van Amstel,Putting Private Security Regulation into Practice:Sharing Good Practices on Procurement and Contracting,2015-2016:A Scoping Study,pp.1-3.

(24)"A Booming Business:Private Security and Small Arms," p.119,http://www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/A-Yearbook/2011/en/Small-Arms-Survey-2011-Chapter-04-EN.pdf,访问时间:2017年11月7日。

(25)James Pattison,"Just War Theory and the Privatization of Military Force," Ethics and International Affairs,Vol.22,No.2,2008,pp.155-159.

(26)与其相对的概念是开战正义(jus ad bellum),即介入冲突的合法性。同样有研究认为私营安保公司应当根据是否出于正当动机、是否得到合法授权来决定是否参与行动。参见Deane-Peter Baker and James Pattison,"The Principled Case for Employing Private Military and Security Companies in Interventions for Human Rights Purposes," Journal of Applied Philosophy,Vol.29,No.1,2012,p.4。

(27)Betsy Perabo,"The Proportionate Treatment of Enemy Subjects:A Reformulation of the Principle of Discrimination," Journal of Military Ethics,Vol.7,No.2,2008,pp.136-137.

(28)Thomas Hurka,"Proportionality in the Morality of War," Philosophy and Public Affairs,Vol.33,No.1,2005,pp.34-36.

(29)Scott Fitzsimmons,"Just War Theory and Private Security Companies," International Affairs,Vol.91,No.5,2015,pp.1069-1084.

(30)"Special Rapporteur on Use of Mercenaries as a Means of Impeding the Exercise of the Right of Peoples to Self-Determination," http://www.ohchr.org/EN/Issues/Mercenaries/SRMercenaries/Pages/SRMercenariesIndex.aspx,访问时间:2017年11月7日。

(31)"International Convention against the Recruitment,Use,Financing and Training of Mercenaries," Article 1,2,http://www.un.org/documents/ga/res/44/a44r034.htm,访问时间:2017年7月11日。

(32)Martha Lizabeth Phelps,"Doppelgangers of the State:Private Security and Transferable Legitimacy," p.831.

(33)"Report on the Question of the Use of Mercenaries as a Means of Violating Human Rights and Impeding the Exercise of the Right of Peoples to Self-Determination,Submitted by the Special Rapporteur of the Commission on Human Rights," Paragraph 40,21,http://www.ohchr.org/EN/Issues/Mercenaries/SRMercenaries/Pages/SRMercenariesIndex.aspx,访问时间:2017年11月7日。

(34)"Memorandum from General Sir David Ramsbotham GCB CBE," http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/cm200102/cmselect/cmfaff/922/2061313.htm,访问时间:2017年11月7日。

(35)Sarah Percy,"Regulating the Private Security Industry:A Story of Regulating the Last War," International Review of Red Cross,Vol.94,No.887,2012,p.952.

(36)"Report of Ms.Shaista Shamecn,Special Rapporteur of the Commission on Human Rights on the Question of the Use of Mercenaries as a Means of Violating Human Rights and Impeding the Exercise of the Right of Peoples to Self-Determination," http://ap.ohchr.org/documents/alldocs.aspx? doc_id=11420,访问时间:2017年11月7日。

(37)Alan Bryden and Marina Caparini,Private Actors and Security Governance,Geneva:The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces,2006,p.219.

(38)"Private Security Companies Lack Oversight and Regulation-UN Working Group," http://www.un.org/apps/news/story.asp? NewsID=25924,访问时间:2017年11月7日。

(39)Jose L.Gomez del Prado,"The Privatization of War:Mercenaries,Private Military and Security Companies," http://www.globalresearch.ca/the-privatization-of-war-mercenaries-private-military-and-security-companies-pmsc/21826,访问时间:2017年11月7日。

(40)"Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies," United Nations Department of Safety and Security,F,Article 25,a.

(41)J.Chris Haile,"New U.N.Draft International Convention on the Regulation,Oversight and Monitoring of Private Military and Security Companies," International Government Contractor,Vol.6,No.9,2009,p.5.

(42)United Nations Document,A/HRC/RES/15/26,https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G10/167/41/PDF/G1016741.pdf,访问时间:2017年11月7日。

(43)参见http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/WGMilitary/Pages/OEIWGMilitaryIndex.aspx,访问时间:2017年11月7日。

(44)Sorcha MacLeod,"Private Security Companies and Shared Responsibility:The Turn to Multi-Stake Holder Standard-Setting and Monitoring through Self-Regulation-Plus," Netherlands International Law Review,Vol.62,No.1,2015,pp.119-140.

(45)United Nations Document,A/HRC/30/47,July 9,2015,https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/152/59/PDF/G1515259.pdf? OpenElement,访问时间:2017年11月7日。

(46)Emmylou Boddi,Anna Marie Burdzy and Nelleke Van Amstel,Putting Private Security Regulation into Practice:Sharing Good Practices on Procurement and Contracting,2015-2016:A Scoping Study,p.i.

(47)James Cockayne and Emily Speers Mears,Private Military and Security Companies:A Framework for Regulation,New York:International Peace Institute,2009,p.3.

(48)参见"G4S Integrated Report and Accounts 2015," p.2,http://www.g4s.com/~/media/Files/Annu al%20Reports/ARA%202015%20Extracts/G4S%202015%20Integrated%20Report.pdf,访问时间:2017年11月7日。

(49)欧盟对于成员国采购私营安保服务的监管主要分为两个部分:一是分别规范国防和安全采购和一般公共采购的Diroctive 2009/81/EC和Directive 2014/24/EU;二是被称为雅典机制(Athena mechanism)的一系列用于规范涉及欧洲共同安全防卫政策的安保采购服务。

(50)Herbert Wulf,Internationalizing and Privatizing War and Peace,New York:Palgrave Macmillan,2005.

(51)Emmylou Boddietl,Anna Marie Burdzy and Nelleke Van Amstel,Putting Private Security Regulation into Practice:Sharing Good Practices on Procurement and Contracting,2015-2016:A Scoping Study,p.2.

(52)《武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》,《第一部分:关于私营军事和安保服务公司的相关国际法律义务》A类第7条,http://www.icrc.org/chi/resources/documents/publication/p0996.htm,访问时间:2017年11月7日。

(53)International Code of Conduct for Private Security Services Provider,A Preamble,Paragraph 2,E,F,G,2010.

(54)"Article of Association,ICoCA," Article 7.2,Article 11,https://www.icoca.ch/en/articles_of_association,访问时间:2017年11月7日。

(55)Emmylou Boddi,Anna Marie Burdzy and Nelleke Van Amstel,Putting Private Security Regulation into Practice:Sharing Good Practices on Procurement and Contracting,2015-2016:A Scoping Study,p.26.

(56)United Nations Document,A/HRC/30/47,July 9,2015,https://documents-dds-ny.un.org./doc/UNDOC/GEN/G15/152/59/PDF/G1515259.pdf? OpenElement,访问时间:2017年11月7日。

(57)"A Booming Business:Private Security and Small Arms," p.125.

(58)"State Department to Incorporate International Code of Conduct into Worldwide Protective Services Contracts," http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/08/213212.htm,访问时间:2017年11月7日。

(59)参见http://www.mdforum.ch/en/participants,访问时间:2017年11月7日。

(60)"A Booming Business:Private Security and Small Arms," pp.112-115.

(61)《民间私营保安服务:对其进行的监督以及其在预防犯罪和社区安全方面的作用和对此方面的贡献》,https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/Expert-group-meeting—Bangkok/E_CN_15_2011_14_Chinese.pdf,访问时间:2017年11月7日。

(62)Sorcha MacLeod,"Private Security Companies and Shared Responsibility:The Turn to Multi-Stake Holder Standard-Setting and Monitoring Through Self-Regulation-Plus," pp.119-140.

(63)参见刘莲莲:《国家海外利益保护机制设计:概念、困境和应对原则》,载《世界经济与政治》,2017年第10期,第126-153页。

(64)赵可金、李少杰:《探索中国海外安全治理市场化》,载《世界经济与政治》,2015年第10期,第143-144页。

(65)唐昊:《关于中国海外利益保护的战略思考》,载《现代国际关系》,2011年第6期,第1-8页。

(66)J.L.Duanmu,"Firm Heterogeneity and Location Choice of Chinese Multinational Enterprises," Journal of World Business,Vol.47,No.1,2012,pp.64-72.

(67)孟醒、董有德:《社会政治风险与我国企业对外直接投资的区位选择》,载《国际贸易问题》,2015年第4期,第106-115页。

(68)习近平:《联通引领发展伙伴聚焦合作——在“加强互联互通伙伴关系”东道主伙伴对话会上的讲话》,载《人民日报》,2014年11月9日。

(69)《2014年中国境外领事保护与协助案件总体情况》,http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1277568.shtml,访问时间:2017年10月7日。

(70)《2015年中国境外领事保护与协助案件总体情况》,http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/t1360879.shtml,访问时间:2017年10月7日。

(71)《外交部领事司:2016年妥善处置领保与协助案件10万余起》,http://world.people.com.cn/n1/2017/0125/c1002-29049444.html,访问时间:2017年10月7日。

(72)2014-2015年数据来自中华人民共和国国家统计局“国家数据”,http://data.stats.gov.cn/easy query.htm? cn=C01&zb=A060G01&sj=20152016-2017,访问时间:2017年11月7日;2016-2017年数据来自中华人民共和国商务部对外投资和经济合作司走出去公共服务平台《2016年对“一带一路”沿线国家投资合作情况》《2017年1-5月我对“一带一路”沿线国家投资合作情况》,http://fec.mofcom.gov.cn/article/fwydyl/tjsj/,访问时间:2017年11月7日。

(73)《2016年1-5月中国对外投资和经济合作情况》,http://www.mofcon.gov.cn/article/i/jyjl/k/201606/20160601341526.shtml,访问时间:2017年11月7日。

(74)邢瑞利、郑先武:《私营安全公司与东南亚海上安保》,载《东南亚南亚研究》,2015年第2期,第1-7页。

(75)李卫海:《中国海上航运的安保模式及其法律保障——以应对21世纪海上丝路的海盗为例》,载《中国社会科学》,2015年第6期,第131-151页。

(76)赵可金、李少杰:《探索中国海外安全治理市场化》,载《世界经济与政治》,2015年第10期,第143-144页。

(77)《私营安保公司:中国海外安全的供给侧改革》,http://119.90.25.44/www.charhar.org.cn/uploads/file/20151203/20151203165103_4958.pdf,访问时间:2017年11月7日。

(78)ICoCA的101家成员公司中只有1家法国公司,没有任何德国和日本公司。参见http://www.icoca.ch/en/membership,访问时间:2017年11月7日。

(79)皮中旭:《中国保安业的发展》,载《中国水运》,2007年第6期,第160页。

(80)《中国式走出去:国内首家海外风险情报公司揭秘企业海外安保》,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_128234-844.shtml,访问时间:2017年11月7日。

(81)《中国海外商业安保企业的发展之道》,http://www.21ccom.net/articles/world/zlwj/20151209131267.html,访问时间:2017年11月7日。

(82)Andrew Erickson and Gabe Collins,"Enter China's Security Firms," http://thediplomat.com/2012/02/enter-chinas-security-firms/2/,访问时间:2017年11月7日。

(83)参见"Chinese Private Security Firms Go Overseas:Crossing the River by Feeling the Stones," http://iissonline.net/chinese-private-security-firms-go-overseas-crossing-the-river-by-feeling-the-stones/,访问时间:2017年11月7日。

(84)《私营安保公司:中国海外安全的供给侧改革》,第3-5页,http://119.90.25.44/www.charhar.org.cn/uploads/file/20151203/20151203165103_4958.pdf,访问时间:2017年11月7日。

(85)赵可金、李少杰:《探索中国海外安全治理市场化》,载《世界经济与政治》,2015年第10期,第134-135页。

(86)《中国企业海外安全管理报告》,http://news.ifeng.com/a/20160414/48459713_0.shtml,访问时间:2017年11月7日。

(87)"Membership,International Code of Conduction Association," http://www.icoca.ch/en/membership,访问时间:2017年11月7日。

(88)《中国式走出去:国内首家海外风险情报公司揭秘企业海外安保》,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1282347,访问时间:2017年11月7日。

(89)《商务部合作司负责人谈2015年我国对外投资合作情况》,http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201601/20160101235603.shtml,访问时间:2017年11月7日。

(90)《中国企业海外安全管理报告》,http://news.ifeng.com/a/20160414/48459713_0.shtml,访问时间:2017年11月7日。

(91)《2015中国企业海外可持续发展报告》,第39页,http://119.90.25.42/www.sasac.gov.cn/n85463/n327265/n327839/n1651676/c2144239/part/2144261.pdf,访问时间:2017年11月7日。

(92)《央企“一带一路”路线图发布》,http://news.xinhuanet.com/chanye/2015-07-15/c_1115928095.htm,访问时间:2017年11月7日。

(93)《中央企业2014年前三季度经营情况》,http://xxgk.sasac.gov.cn/gdnps/content.jsp? id=1560147,访问时间:2017年11月7日。

(94)赵可金、李少杰:《探索中国海外安全治理市场化》,载《世界经济与政治》,2015年第10期,第152页。

(95)《境外中资企业机构和人员安全管理规定》,http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/bf/201008/20100807087099.html,访问时间:2017年11月7日。

(96)Emmylou Boddi,Anna Marie Burdzy and Nelleke Van Amstel,Putting Private Security Regulation into Practice:Sharing Good Practices on Procurement and Contracting,2015-2016:A Scoping Study,pp.33-34.

(97)"Guidelines on the Use of Armed Security Services from Private Security Companies," http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Mercenaries/WG/StudyPMSC/GuidelinesAnnexAStatementOfWork.pdf,访问时间:2017年11月7日。

(98)"Assessing China's Response Options to Kidnappings Abroad," http://www.jamestown.org/single/? no_cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%SD=39362#.V5GO-7Es-Wk,访问时间:2017年11月7日。



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文章来源:本文转自《世界经济与政治》 2018年01期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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