杨丽:风险行政诉讼中原告资格认定

选择字号:   本文共阅读 918 次 更新时间:2022-09-29 23:42

进入专题: 行政诉讼   原告资格认定  

杨丽  

摘要:  风险社会背景下,原告资格认定相较之传统行政存在差异,这是由风险规制行政中利益结构的复杂性、风险结果的不可评估性和因果关系的客观不确定性等特点决定的。从德、日 等国司法实务观察,其多放弃严格的权益被侵害者诉讼类型,采利害关系人诉讼类型,法国原则上坚持利害关系人诉讼。对 “合法权益”的解读原则上以实体法规范为基准,兼顾事实因素,正视个人权益的社会功能面向,采宽松的法解释态度。在因果关系认定上,应承认推定因果关系的适用。

关键词:  风险行政; 原告资格; 合法权益; 因果关系



行政诉讼中原告资格认定是一个困扰学术界、实务界的难点,历来是我国学者重点研究的对象,该问题的厘清对原告获得实效性司法救济具有重要意义。以2016年刘广明案 (1)为界分点,不同于之前对原告资格之偏具主观性的认定方法, (2)刘广明案明确引入德国保护规范理论,并将其作为认定原告资格的标准,同时结合“可能性理论”,即原告所主张之行政行为对权利侵害于法律上和事实上是可能的。 (3)至此,若行政行为的根据规范等具有个人利益指向性,并且行政行为可能使原告权益受到侵害,起诉人便具有原告资格。


在风险社会中,基于风险规制行政特点,其必然对以上传统行政背景下原告资格认定逻辑形成一定冲击。以原告资格认定之“合法权益”和“因果关系”两个核心要素为分析对象,“在社会成为实验室的情况下,主观权利和侵犯之间的关系已经发生逆转。在风险社会下,权利的内容是通过相应的科技文明水平而构造的,由此,它事实上处于‘社会必须接受的文明风险’之下,因此,它的保护范围也是在确定风险门槛的过程中以及针对某个项目的开始、进行、调整和中断而作的决定中,才最终确定下来”。 (4)关于“因果关系”的认定,传统危险消除中经典物理学决定论之“足够可能”标准,已然不能适用于风险行政中个人权益受损害之判断,而更适合更低程度的可能标准。 (5)为给予起诉人具有时效性的司法救济,需正确认识风险规制行政诉讼中原告资格认定标准。


一、风险行政的特点

正确认识风险规制行政的特点是探究该领域原告资格认定标准的前提,以下围绕本文主题描述其特征如下:


(一)利益结构的复杂性

传统行政中的法律关系主要为行政机关与私人间双边法律关系以及内容相对简单的三边或多边法律关系,行政机关主要扮演着秩序维持、生存照顾以及相对简单的利益调整者角色。这种相对简单的利益分析结构较难适用于风险规制行政中。现代风险是一种“公共风险”,涉及的是集体利益,贝克强调的现代社会风险在生产上的系统性和影响上的全球性便是例证, (6)此种集体利益与个人利益并非泾渭分明,集体利益亦会转化为个人利益,一方面,例如化工厂爆炸、危险化学物品泄漏等会影响到一定范围每个人的切身利益,对风险规制行政中利益关系的分析并不能简单地将其分为公益或私益。另一方面,从风险发生的结果来看,其范围之广、规模之大以及复合程度之复杂,都表明了风险的选择和承担不再局限于个人自治领域, (7)使得每个人都是受害人,此处的公益毋宁是所有私人利益的集合。 (8)此外,风险规制行政中争议多发生在三边或多边当事人之间,行政机关需中立性地衡量不同利益主体之间的权益, (9)不仅需要考虑传统行政中存在的例如身体健康权、财产权等权益,还需要考虑风险社会中产生的新型权益,例如环境空气质量权等,同时在进行风险规制过程中还需要考虑科技发展等,多元利益结构是风险行政法的标准结构。 (10)


(二)风险结果的不可评估性

风险与危险差别之一在于危害结果的可评估性。一般情况下,危险是可以预见的。尽管在判断过程中也存在不确定性,我们往往可以借助经验积累,预测危害结果的发生,进而采取具有成效性的措施。科技理性的过度扩张是风险形成的主要来源,科技发展为人类生产生活带来便利,亦将社会带入不确定性。风险是实际损害发生之前的一种可能性,该可能性是否会实际发生并没有客观评估标准。不明的和无法预测的后果成为社会运行的常态,进而失去了客观的风险计算的基础。 (11)“风险预防则是对科技发展过程的响应,科技带来何种副作用、长期作用以及后果,依据现有的生活经验仍无法预测”。 (12)这种不确定性根源于决定的作出是面向未知的未来,考虑到该领域法律关系的复杂性,其并不同于可以将行政过程划分为独立存在的法律关系之传统行政领域。


(三)因果关系的客观不确定性

内生于现代科学技术的风险,风险结果的预测亦依赖于科学技术,然科学技术的不确定性导致依赖于科学技术支持的事物联系的预测、规制等工作难以进行,进而造成一种两难境地。风险预防实现的关键点是探寻风险社会中行为与可能的危害后果之间的联系。由于科学上的不确定性,风险行政领域中的因果关系具有个别性,甚至不能被证实性。以环境领域为例,环境领域风险具有未来延伸性特点,对因果关系的判断更多是主观判断和综合分析的结果,不能仅依靠技术理性,还需从社会价值维度进行界定。 (13)这种因果关系观对传统上行为与损害结果关联性的规范认定理论造成一定冲击,面对科学技术的不确定性,需要将因果关系的确定转向关联可能性的考察,并且增加事实要素的考虑,典型者如法国判例在疫苗接种损害因果关系认定上推定出适当超越科学研究水平的结论。 (14)在风险设施建设中行为与危害结果之间的客观关联性较难判断,为了减少发生不可逆转的危害结果,两者之间的关联性以建设活动与居民区之间的距离为事实考虑因素。总之,在风险规制行政领域中因果关系的认定满足“可能性”标准即可。


二、风险行政特点对原告资格认定的影响

行政机关往往基于经验或者相对确定的事实采取相应的措施防范传统上“危险”发生,与之不同,风险规制行政领域的一个特点在于政府干预界限的提前。与原告资格认定标准相关的讨论便是,此种特点势必导致利害关系人更早地进入利益调整关系中,进而影响到对原告资格认定之核心概念——合法权益、因果关系——的解读。


(一)现有研究和司法实践

学界当前直接讨论风险规制行政诉讼中原告资格认定问题的是王贵松老师,王老师分别从原告合法权益认定、行政行为与原告权益损害之间的利害关系进行了详尽分析。王老师认为对合法权益的解读原则上采保护规范理论,适当考虑多元因素,建构多元判断标准。针对后者,首先推定风险存在,由原告承担举证责任,证明程度达致“可能性”标准。 (15)此外,学者更多在讨论法院对行政行为的司法审查问题,于此讨论中,我们也能窥探学者关于原告资格认定问题的观点。有学者认为行政规则之各种健康标准多是依赖科学知识的判断,其往往是判断行政行为与法主体权益受损之关联性的重要参考,然鉴于科学知识的边界性,法院在认定行政行为与原告权益受损之间的因果关系时应该对行政规则进行实质合法性审查, (16)增加其他考虑因素,准确认定因果关系。


对原告资格认定之两个核心要素的判断,司法实践于规范层面多采用保护规范理论,解读行政实体法规范是否含有个人利益指向性。然而,司法实践多从行政行为与原告之间的垂直法律关系视角分析两者的关系,客观上导致对个人权益保护范围过窄的效果。以周少娟诉广州市国土资源和规划委员会资源行政管理一案为例,法院认为建设项目选址意见书审核重点在于该项目选址用地是否符合城乡规划要求,目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考,选址意见书本身并不具有涉及他人实际利益的法律效力和执行力,核发选址意见书的行政行为不直接对土地相邻权人即本案上诉人的权利义务产生实际影响,上诉人并无原告资格。法院认为上诉人不服原审裁定和案涉选址意见书的主要事实和理由是其认为案涉项目存在环境污染影响身体健康的可能,对此,上诉人可以另循法律途径对案涉项目的环境影响报告审批或者其他可诉的行政行为寻求法律救济。 (17)可见,法院对法规范中个人利益指向性的探索缺乏体系性解读并且人为地割裂了法律关系之完整性。在具体判断原告权益是否受到行政行为侵害方面,司法实践中往往借助物理距离等因素确定原告权益受损害之可能性。 (18)


法院仍于传统行政背景下思考风险行政诉讼中原告资格的认定。不同于秩序型行政背景下的“侵犯”概念——于此概念下,行政行为与权利保护之间处于交叠状态——在风险行政中,权利受“侵犯”的判断必须转向行政行为造成的效果,即任何可回溯至行政行为的效果若造成法主体无法作出某项受基本权利保护的行为或它在事实上受到巨大阻碍,这种效果便构成侵犯。 (19)司法实践中,法院于此方面的判断因素较为单一,法院应发挥其维护个人合法权益的宪法定位,改变传统认知中的线性时间观,从多维度视角认识现代风险行政。


(二)对“合法权益”的解读

风险规制行政领域除了涉及生命权、健康权、财产权等传统权益以及商法、经济行政法等兼具公私法性质的新型权益外,还涉及生活环境质量权、生态系统平衡权等风险社会背景下特有的新型权益。立法者的立法工作相较于社会现实往往具有滞后性,这一点尤其体现于风险社会背景中,要求详尽的、面向未来的立法对立法者来讲要求过高,进而,对个人合法权益的理解往往依赖于行政机关或司法机关的解释。尽管法律解释以客观规范为对象,亦不可避免会包含法规范解释者的主观意志。“合法权益”的内涵并无固定内容,毋宁是随着社会发展等因素具有变动性。鉴于风险规制行政领域利益关系复杂、风险后果之不确定,需要增加考虑多元因素,例如被侵害权益的性质、内容、程度以及侵害发生后对相关群体的影响,以避免将原告资格的认定基础严格置于实体法规范而导致原告资格的判断缺乏社会合理性, (20)正如日本学者原田尚彦主张的行政诉讼不应该完全沦为行政实体法的侍女角色。 (21)于此需要注意的是,风险规制行政领域中个人权益功能的特殊性,这亦影响到我们对该领域“合法权益”的解读。传统行政领域中无论是自由权或社会权,原告资格的认定依赖于法规范对个人利益保护的面向,这一理念在风险社会中需要进行不同的解读,鉴于风险影响具有系统性、区域性,甚至全球性的特点,公私益相对化特点尤为明显。在风险规制行政背景下,针对小范围内发生作用的决定做更精确的分析后发现,会产生何种作用通常无法只从个人私益来判断,该决定会造成总体以及集体利益的影响。于此领域公私益往往是十分近似且彼此交错的,该特点决定了个人权益同时具有维护集体利益的功用。 (22)该领域的公益具有转化为个人私益的高度可能性。 (23)于此出现的疑问是,鉴于风险规制行政中个人权益的社会功能面向,如何理解公益诉讼与个人维护自身权益提起的诉讼。笔者认为风险规制需要于具体情形中认定,其并非一个笼统的概念,我们应该避免将风险规制问题社会化,若想“将风险调控问题理解为法律问题,则必须限缩规制的请求权,” (24)实现风险规制的个人化。


(三)对“因果关系”的解读

原告资格认定的第二个关键因素为“因果关系”,判断起诉人合法权益受损害与行政行为具有法律意义上的关联性。风险规制行政中多表现为行政机关、风险制造者以及受风险影响的当事人之间组成的三边行政法律关系,对此种三边法律关系的正确解读是确定利害关系人范围的关键。传统行政中何种范围内的起诉人与行政行为具有利害关系较易判断。以竞争者诉讼为例,行政机关给一个企业发放经营许可,何种范围内与该企业存在经营竞争关系的人可以起诉该许可的合法性,其认定逻辑是从两个企业所处地理位置、市场饱和程度以及经营产品类型等角度分析两个企业的竞争关系是否达到了值得行政机关介入的程度。 (25)在风险社会中,由于风险发生结果和影响范围的不可预测性,当事人范围的确定更具挑战性。于环境行政中,对利害关系人的判断,不仅需从行政机关和风险制造者之间狭义的法律关系分析,亦应该承认相关利害关系者对环境等享有的权益以及为了保护权益享有的诉讼权利。


如何于一个复杂的三边法律关系中判断“利害关系人”(主要指第三人)是否存在。以“行政行为”为核心概念建构的传统行政法学理论中,对第三人原告资格的分析直接置于行政机关与第三人之间的垂直法律关系。 (26)此种分析方法从根本上区别了“相对人”与“第三人”,从一开始便赋予两者不平等的法律地位。于风险规制行政中,此分析逻辑将行政法律关系划分为“风险制造者-行政机关”“受风险侵害者-行政机关”进行分析,人为割裂了完整的法律关系。笔者认为基于宪法层面国家保护义务理念以及国家尊重和保障人权条款精神,判断第三人原告资格存在与否并不是仅仅分析行政机关与受风险侵害者之间的法律关系,而应重点分析具有平等法律地位的受风险侵害者与风险制造者之间的水平法律关系,而后者毋宁是判断第三人原告资格的关键环节。于此情形中的重心非公私益之间的权衡,而多是以私人间的纠纷为契机。 (27)因果关系判断之具体分析如下:我们需要考虑私人间水平法律关系以及私人与行政机关的垂直法律关系,并且以前者为考虑出发点,先寻找规定有行政机关对不同利益间私人纷争进行协调、平衡等内容的规范。若无明文规定,可以将宪法以及行政行为相关的规制规范为对象,通过体系解释或文义解释等方法,再具体结合案件事实情况综合判断。即,首先存在着民商事领域不同利益之私人间纠纷。其次,私人间的水平纷争需要行政机关介入才能根本解决。于三边行政法律关系中,只需要论证行政机关负有私人间利益调整义务,并不需要在此一阶段就论证存在利益冲突的私人间优先保障何者的权益,这毋宁属于诉的有无理由阶段的审查内容。遵循上述思考路径,认定行政行为与权益受损之间的因果关系需要综合分析垂直和水平法律关系。若具体案件中存在纠纷的不同利益私人间关系达到一种十分紧密的程度,以致一方私人的法律行为可能对他方私人权益造成实质性影响。私人间利益纠纷越大,行政机关介入调整的必要性越大,进而赋予起诉人原告资格的可能性越大。


三、风险行政诉讼中原告资格认定标准

(一)风险行政诉讼中原告资格认定标准之国外视角

通过分析风险规制行政领域的特点以及其对原告资格认定的影响后可知,无论是2016年刘广明案以前原告资格认定方法,还是2016年后于学界广泛讨论、司法实务界广泛适用的保护规范理论都不能完全适用于风险规制行政诉讼领域中原告资格的认定。前者偏具主观性,易引致司法恣意;后者存在将原告资格严格限定在实体法层面忽视社会实践理性的局限性。更重要的是,保护规范理论是建立在对个人权益保护的学理基础上,对应的诉讼类型是“权益被侵害者诉讼”。此种诉讼类型以主观诉讼为行政诉讼制度设计的当然结果,以起诉者权益被违法之被诉行为所侵害为核心内涵, (28)德国是该诉讼类型的典型适用国。然而风险规制行政诉讼领域原告利益于内容上具有特殊性,其体现的是一种特殊的安全观,保护规范理论并不当然适用于该领域原告资格的认定。笔者认为“利害关系者诉讼”体现的理念更适合被借鉴。该诉讼类型中原告资格的认定以“利益”为核心判断,起诉者提出值得保护之实质的或理念的、直接的或间接的、现实的或将来的及任何可以估量之利益即可,法国是该诉讼类型的典型适用国。以法国为代表的客观诉讼,原告资格以利益受侵害为核心要件,主要是维护行政合法性原则。然法国尤其自20世纪以来出现了客观性质的越权诉讼主观化倾向,将起诉人原告资格建立在“法律保护的利益”上, (29)与权益被侵害者诉讼相比,在原告资格的承认上范围更广。原则上坚持权益被侵害者诉讼的德国,当前在风险行政诉讼领域也广泛承认利害关系者诉讼。目前实定法及实务所承认之利害关系者诉讼,有原子能法、尘埃及空气侵入法、各种计划法及建筑法上之邻人诉讼、竞争者诉讼及其他利害关系者诉讼。 (30)日本司法实务界对原告资格的认定亦采值得法律保护利益说。 (31)该学说在原告资格认定的规范层面增加了事实因素的考虑,对个人利益采较宽松的解读方法。从国外视角可以看出在风险规制行政诉讼领域原告资格认定上大陆法系典型国家多采宽松的解释态度,这一点对我们的讨论有极大的启发意义。鉴于法国是坚持利害关系者诉讼的典型国家,以下便以法国原告资格相关理论为借鉴进行讨论。在法国,起诉人具有“诉讼利益”(intérêt pour agir)是承认原告资格的核心条件,该“诉讼利益”很大程度上可以等同于我国的“诉讼权能”,以下分别从规范层面和事实层面解读该核心概念,以期对本文讨论主题有所启示。


在具体讨论之前需要先阐明借鉴法国原告资格相关理论的可能性,避免人们产生如下疑惑:坚持客观诉讼的法国与于行政诉讼中偏主观诉讼理念的我国是否在理论借鉴上具有兼容性。传统上法国公法具有客观主义性质,作为法国行政诉讼典范的越权诉讼中并不存在主观意义上的当事人概念,越权诉讼被视为“行为之诉”。当事人为“利益”(而非“权利”,主要为事实利益)直接受到侵害之人,主要功能在于保证行政行为的合法性。 (32)19世纪以来的学说以及行政法院开始承认个人法律意义上的主观权利。政府专员罗伯特(Robert)认为以法律为依据的“利益”成为法律不可动摇的基础,于行政诉讼层面,诉讼利益便是建立在主观权利基础上的个人利益。 (33)法国客观公法主观化的体现,在行政诉讼中,典型者是越权诉讼的变化,从1867年的比泽(Bizet)案到1906年的阿尔辛多(Alcindor)案,行政法院坚持申请人提起越权诉讼都要求证明其权利受到行政行为侵害,考虑之一便是第三人对越权诉讼判决的争议需要以权利的主张为条件。20世纪时的学说努力地证明越权审判与客观法的问题相联系,但是,事实是越权诉讼服务于纯粹的个人利益、广义上的主观权利。 (34)近几年法国越权诉讼主观化趋势主要体现在城市规划许可案件审理中,在此类案件中,原告诉讼利益的承认取决于原告利益受到直接影响,相较之前的认定标准更加严格,强调规划对申请人主观利益(并非主观权利)的直接损害。 (35)


(二)规范层面“合法权益”的认定

19世纪末期法国私人公权利的认定高度依赖“利益”概念的设计,不过并非所有利益都是主观权利,只有法律承认的利益才属于主观权利。讨论至此,在私人公权利的认定上,好像德国学说与法国学说有共通之处,两者都将私人公权利的认定建构在对法规范个人利益的解读上,但是两者的差异也于此产生。在德国,私人公权利存否的认定标准被置于对法规范个人利益的解读,在法国,除了从实体法规范中对诉讼利益(intérêt)进行解读外,还会从社会合法性维度进行解读。将申请人的范围限定在受到行政行为直接影响范围内的人。有学者认为诉讼利益于行政判例中的定义具有显著的实用主义特点,这源于理论的不能满足性以及实践中的不确定性,进而有必要从申请人与被质疑的行政行为之间的关系视角进行分析,此处的申请人包括行政行为相对人以及第三人。 (36)即法国学者分别从两个维度认识主观权利——行政行为的个人利益指向性和利益的社会性。马塞尔·瓦林(Marcel Waline)便主张主观权利也是一个被保护的社会性利益,强调了权利的社会性功能。奥里乌认为在某些情形中,只有当个人愿意承担诉权行使的一切风险和后果时,权利才可以为其社会功能的发挥辩护。可见奥里乌也认可权利的社会功能侧面。在缪瑟夫人(Dame Muesser)案中,政府委员Dondoux认为赔偿诉讼中要求申请人处于被保护的法律状态并非必要条件,进而他将申请人起诉的条件从法律上对利益的承认调整为申请人处境的社会合法性要求。在此意义上,于判例中,主观权利可以作为法律上承认的利益,也可以作为社会公认的利益。这种思维方式同样适用于越权诉讼中。 (37)


1989年的一个案件中法院将起诉者“利益”建构在社会合法性基础上。案情事实是核材料总公司(COGEMA)被准许在伊斯特尔市镇建立一个三氧化二铀存储设施,这一设施的修建可能给该市镇居民带来危害,起诉者请求马赛行政法院撤销该行政决定。法院认为起诉者不需要证明其享有法律上被保护情形的存在(该法律上被保护的情形可以赋予申请者“诉讼权利”(droit à agir)),并认为以下情形赋予了申请者“诉讼利益”,该三氧化二铀存储设施修建带来的危害——特别是对浅水层污染的风险——可能波及申请者居住的整个市镇,尽管该储存物质的放射性较弱,亦可能对环境带来风险,进而认为这些被直接影响的居民享有诉讼利益。 (38)此处产生的疑问是何为社会公认的利益,其并没有一个相对客观的标准,容易产生司法解释的恣意,造成诉讼中个人基于社会公益起诉的民众诉讼结果。


近十年后,1997年发生的一起案件,同样涉及到具有放射性风险的设施修建审批案件。案情和最高行政法院判决概述如下:该案涉及到区域规划和内政部、工业部和环境部门等作出的一个决定,为了设置一个地下研究实验室该决定批准国家放射性物质管理机构进行地质勘探工作,该决定同时被三名自然人提起撤销诉讼。聚焦于该案件关于起诉者原告资格认定问题,法院的分析逻辑大致如下:依据1991年12月30日第91-1381号的一项关涉到放射性废物管理研究的法律,其制定目的为“高浓度和长期放射性物质的管理应该尊重自然、环境和健康的保护,同时要考虑到子孙后代的权利”。 (39)第6条规定:“在准备工作进行之前,每一项地下实验室建设项目都需要在法令规定的条件下与关涉到该项目选址的选民、公民进行协商。” (40)同时为了具体落实该条文,于1992年12月17日颁布了第92-1311号法令。依据该法令,由负责能源的部长任命调解员负责与地下实验室选址地上的利益群体进行协商,包括选民、团体和相关公民,调解员需要介绍该建设项目的经济效果,尤其是项目目标、整个放射性物质管理政策、工程实现前可能产生的影响以及为了缓解这些影响所采取的方式。 (41)法院依据该条文认为此行政决定可能产生损害后果,并且从相关设施建设工程开始之前的征求相关群体的意见中解读出存在个人值得保护的利益。判决认为三位请求人属于对该行政决定提起撤销诉讼的利害关系人,因为他们定居在这些包含在准备工程开发活动所涉及的地区。 (42)


以上两个案件都涉及放射性物质管理,时间相差近10年,一定意义上可以看出行政法院对原告诉讼利益认定思路的演变。1997年案例中最高行政法院并未延续马赛行政法院将原告诉讼利益的认定建立于社会公认利益承认之观念,转而将眼光置于实体法规范基础上。


法国最高行政法院自20世纪初将私人主观公权利建立在“法律上承认的个人利益”(l'intérêt personneljuridiquement consacré)基础上,对该概念的解读以实在法规范为基础,同时兼顾法的一般原则。以此观念为指导,法国原告诉讼利益认定之相关学说和判例实务对原告资格认定采宽松解释态度,注重发挥私人权益的社会功能面向,同时为了避免民众诉讼,亦对个人权益的社会功能发挥持谨慎态度。相较之保护规范理论,该认定理念并未将私人权益的解读全部寄托于实体法中,强调从司法机关视角判断并保护私人主张权益的必要性。 (43)以环境行政为例进行分析,笔者认为我们可以借鉴法国行政判例于此领域对原告资格的认定理念。尽管我国宪法或法律等规范并没有直接承认个人享有维护生活环境质量权等权益,但并不意味着不能从中解读出私人享有法律上被承认的利益。《中华人民共和国环境保护法》第1条规定该法目的是保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展。其中的“公众健康”是不会被公益吸收的个人利益,该法规范的立法目的与法国1991年关于放射性物质管理法规范目的相同,再结合《中华人民共和国环境影响评价法》第17、21条的规定,其中第17条规定,对环境有重大影响的环境影响报告书中需要包括“建设项目周围环境现状”的内容。第21条规定了建设单位在报批建设项目环境影响报告书之前,举行听证会等,征求有关单位、专家和公众的意见,并且应当附具对其意见采纳或不采纳的说明,此过程是不同利益权衡的过程。 (44)由此,综合分析这些法规范立法意旨以及欲达到的社会效果等综合因素,很难否认私人对相关环境权益的享有,从中可以解释出于环境领域有保护特定范围内个人利益的含义。


(三)事实层面“因果关系”的认定

于规范层面原告权益被承认的基础上,进而判断原告权益事实上是否会受到行政行为后果影响,主流学说采可能性标准。以风险规制行政领域具有风险发生可能的相关设施建设为例,原告权益是否可能受到相关设施设置的侵害,需要从两方面考虑。设施建设方之建设项目产生风险的可能性以及原告受到风险侵害之可能性,在判断上两者属于递进关系。针对前者,考虑到建设项目本身具有风险发生可能性,不能仅仅停留在风险发生可能性的判断上,还需要对风险发生后对周围环境等的影响大小进行初步判断,“对各种不确定的情况作出‘差别待遇’”, (45)进而评估对起诉人权益影响的大小。若属于剩余风险之可接受范围,则不承认私人公权利的存在。 (46)在此并非要具体判断设施建设带来的风险表现形态以及风险预防措施是否具有实效性、是否符合比例原则,这毋宁是诉的有无理由阶段的审查内容。这一理念可从环评法中解读出来,环评法第16条依据建设项目对不同环境影响程度设计了不同等级管理机制,主要分为三类:可能造成重大环境影响的、可能造成轻度环境影响的以及对环境影响很小进而无需环境影响评价的。环境影响评价是事实层面认定原告资格存否的重要考虑因素,在刘智育、刘业文诉益阳市生态环境局安化分局环评行政许可案中, (47)法院在认定两原告是否具有原告资格时便将环境评价表等文件作为考虑因素,判断该活动对周边环境的影响大小。


当法院初步审查环境影响评价等相关文件后,若认为相关建设项目会产生较大环境风险,则需进一步确定会被环境风险影响的利害关系人范围。对于“诉讼利益”的事实认定层面,在法国越权诉讼中,“影响”一词逐渐承担起评估行政行为对个人权益“损害”的角色。法官认为当行政行为对相对人产生的结果超出一个“确定界限”时,说明该行政行为可能对个人造成了侵害。值得注意的是在最近的费尔维斯塔(Fairvesta)判例中指出当个人与行政行为之间的关系已经一般性地被证明的情况下,对于“影响”的认定方面,便推定申请人诉讼利益的存在。当申请人是第三人时,第三人需要以尽可能严格的方式证明该行政行为直接地、确定地影响到其地位。这一趋势体现了与传统上越权诉讼客观主义的差异,逐渐关注申请人的“损害”“利益”等因素。针对“影响”的认定,以上判例发展出四个认定标准,分别是:行为影响、被推定的影响、重大的影响以及明显的影响。 (48)可见“确定界限”是判断个人权益是否受到行政行为侵害的关键,该如何理解其含义。以建筑领域的诉讼利益认定为例,在判断起诉人事实层面的原告资格时,毗邻关系是行政法院优先考虑的因素,若非直接的毗邻关系,行政法官则考虑诉讼请求人与建筑许可申请者之间物理意义上的距离以及建筑结构,进而判断起诉人是否存在一个充足的个人利益,该利益包括房屋视线被影响或者产生了通行的不便。 (49)具有相同判例精神的还有1993年加来海峡省的省长作出的垃圾填埋场的扩大修建许可案,许可申请者在辩护中多次强调撤销许可申请者缺乏诉讼利益,其规范依据为法国1976年一个法律条文,该法规定了第三人、自然人或者法人等可以针对相关设施建设的决定提起诉讼,其中的附带条件为诉讼提起者与该设施建设地是相邻关系或者是相邻建筑的所有者或租赁者,以至于该设施的修建或现有设施的运行给其带来不便或危险进而损害其利益。 (50)在德国亦存在相同精神的判例,针对公权利是否事实上受到侵害,在20世纪60年代,面对一个原子能核电厂的修建,当起诉人主张其健康权受到侵害时,需证明其居住在距离原子能核电厂直线距离40千米以内的地区。 (51)从上述判例可知,判断起诉人权益受损与行政行为之间是否具有关联性,需要从具有利益冲突的不同私人间水平法律关系视角分析,即建筑许可申请人与撤销诉讼提起者、原子能核电厂修建许可申请者与一定距离范围内居民之间的关系,两者之间的关系越紧密,产生法律冲突可能性越大,行政机关介入调整的必要性越大,起诉者合法权益受侵害与行政行为之间的关联性就越大。在因果关系的判断中,考虑到风险规制行政的特殊性,可以适用推定因果关系,其对应的举证责任制度设计为,原则上由风险制造者对其建设活动的无损性进行证明。


综上,在风险规制行政诉讼领域,法规范层面上对原告资格的认定,需要从相关法规范的整体结构出发,分析法规范目的和行政行为发生后的社会效果,增加考虑事实因素,发挥原告诉权的社会功能面向。此外,鉴于风险规制往往建立在一种不确定性上,考虑到“参与型行政,对于风险规制有独特的长处”, (52)多数学者将行政机关风险规制活动的正当性立于正当程序建构上。若法规范要求行政机关作出与风险规制相关的决定时需要听取一定范围内利害关系人的意见,往往可以确定于此承认了相关群体的独特利益。事实层面原告资格的认定,由于一些建设项目本身具有风险发生可能性,法院还需通过环境影响等评估体系判断风险发生的盖然性以及这种风险发生后的危害结果是否会对起诉人合法权益造成侵害,其只需要达到可能性标准即可,因为在人类知识有限性的前提预设下,“任何严格意义上合乎科学理性的行动都是不可能的”, (53)推定因果关系更适合,其要求的证据充分程度低于传统秩序行政中的证据要求。原告资格的此种认定方式更能体现风险行政规制领域公私益的相对化特征,进而使得原告资格认定结果更具科学性、合理性。


注释:

1最高人民法院(2017)最高法行申169号行政裁定书。

2参见李晨清:《行政诉讼原告资格的利害关系要件分析》,载《行政法学研究》2004年第1期,第106-107页;王克稳:《论行政诉讼中利害关系人的原告资格——以两案为例》,载《行政法学研究》2013年第1期,第44页;侯勇:《重构我国行政诉讼原告资格制度的思考》,载《行政法学研究》2004年第4期,第64页。

3参见陈柏霖:《论行政诉讼中之公法上权利——从德国法与欧盟法影响下观察》,元照出版有限公司2014年版,第43-44页;陈清秀:《行政诉讼法》,元照出版有限公司2019年版,第252-254页。

4刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第160页。

5参见刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第144-148页。

6参见金自宁:《风险行政法研究的前提问题》,载《华东政法大学学报》2014年第1期,第12页。

7参见赵鹏:《风险社会的自由与安全——风险规制的兴起及其对传统行政法原理的挑战》,载《交大法学》2011年第1期,第47页。

8参见赖恒盈:《行政法律关系论之研究—行政法学方法论评析》,元照出版有限公司2002年版,第115页。

9参见王贵松:《风险行政的组织法构造》,载《法商研究》2016年第6期,第14页。

10参见[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社2012年版,第112页。

11参见王贵松:《风险行政的组织法构造》,载《法商研究》2016年第6期,第13-14页。

12[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社2012年版,第110页。

13参见王旭:《论国家在宪法上的风险预防义务》,载《法商研究》2019年第5期,第114页。

14参见唐冉、房绍坤:《法国疫苗接种损害因果关系的司法认定及其启示》,载《中州学刊》2020年第5期,第56页。

15参见王贵松:《风险规制行政诉讼的原告资格》,载《环球法律评论》2020年第6期,第160-172页。

16参见伏创宇:《风险规制领域行政规则对司法的拘束力》,载《国家检察官学院学报》2016年第2期,第91页。

17广州铁路运输中级人民法院(2018)粤71行终3470号行政裁定书。

18最高人民法院(2017)最高法行申4361号行政裁定书。

19参见刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第126-127页。

20参见朱芒:《行政诉讼中的保护规范说——日本最高法院判例的状况》,载《法律适用》2019年第16期,第119页。

21参见[日]原田尚彦:《诉的利益》,石龙潭译,中国政法大学出版社2014年版,第127页。

22参见[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社2012年版,第112、143页。

23参见朱芒:《行政诉讼中的保护规范说——日本最高法院判例的状况》,载《法律适用》2019年第16期,第115-116页。

24刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第203页。

25参见詹镇荣:《论经济行政法上之竞争者诉讼》,载《政大法学评论》2013年第132期,第272页。

26参见赖恒盈:《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》,元照出版有限公司2002年版,第186-187页。

27参见[日]盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第244页。

28参见蔡志方:《行政救济与行政法学》(一),三民书局1993年版,第115-116页。

29Cf.Jean Sirinelli,“La subjectivisation du recours pour excès de pouvoir”,RFDA,No.3,2016,pp.529-544.

30参见蔡志方:《行政救济与行政法学》(一),三民书局1993年版,第121-125页。

31参见[日]原田尚彦:《诉的利益》,石龙潭译,中国政法大学出版社2014年版,第132页。

32参见王名扬:《法国行政法》,北京大学出版社2016年版,第522页。

33Cf.Norbert Foulquier,les droits publics subjectifs des administrés:émergence d'un concept en droit administratif français du xix au xx siècle,Dalloz,2003,pp.279-280.

34Cf.Norbert Foulquier,les droits publics subjectifs des administrés:émergence d'un concept en droit administratif français du xix au xx siècle,pp.301-303.

35Cf.Elise Carpentier,“les évolutions récentes du recours pour excès de pouvoir en matière d'autorisations d'urbanisme”,droit et ville,No.79,2015,pp.11-28.

36Cf.René Hostiou,Revue juridique de l'environnement,No.4,1985,pp.473-479.

37Cf.Norbert Foulquier,les droits publics subjectifs des administrés:émergence d'un concept en droit administratif français du xix au xx siècle,pp.293-294.

38Cf.Revue juridique de l'environnement,No.2,1992,pp.251-253.

39Art.1er de la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs.

40Art.6er de la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs.

41Cf.Art.1er du décret n° 92-1311 du 17 décembre 1992 portant application de l'article 6 de la loi no 91-1381 du 30 décembre 1991 sur la gestion des déchets radioactifs.

42Cf.Revue juridique de l'environnement,No.2,1999,pp.243-245.

43参见陈清秀:《行政诉讼法》,元照出版有限公司2019年版,第265页。

44Cf.Volker Hartloff,“le contentieux de l'environnement en république fédérale allemande”,Revue juridique de l'environnement,Numéro spécial,1995,pp.89-101.

45刘刚编译:《风险规制:德国的理论与实践》,法律出版社2012年版,第276页。

46Cf.Michael Bothe 、Hans Scharpf,“la juridicition administrative allemande empêche-t-elle le développement de l'utilisation pacifique de l' énergie nucléaire?”Revue juridique de l'environnement,No.4,1986,pp.420-239.

47湖南省益阳市中级人民法院(2021)湘09行终48号行政裁定书。

48Cf.Louis de Fontenelle,“la notion d'“influence” dans le recours pour excès de pouvoir”,RFDA,No.2,2018,pp.312-329.

49Cf.René Hostiou,Revue juridique de l'environnement,No.4,1985,pp.473-479.

50Cf.Olivier Yeznikian,Revue juridique de l'environnement,No.4,2002,pp.645-655.

51Cf.Volker Hartloff,“le contentieux de l'environnement en republique federale allemande”,Revue juridique de l'environnement,Numéro spécial,1995,pp.89-101.

52金自宁:《风险规制与行政法治》,载《法制与社会发展》2012年第4期,第67页。

53金自宁:《风险行政法研究的前提问题》,载《华东政法大学学报》2014年第1期,第10页。

作者简介:杨丽,中国人民大学法学院博士研究生。

文章来源:《行政法学研究》2022年第4期



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本文责编:陈冬冬
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