中国计划生育市场化改革的制度安排

选择字号:   本文共阅读 4144 次 更新时间:2003-09-02 09:58:00

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朱全涛   吴欣望  

  

  (一)引言

  

  实行计划生育是我们国家的基本国策。按照计划生育法,我国实施计划生育的目标包括“实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”;“促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步”;“控制人口数量,提高人口素质” 。而具体实施办法由各地方根据自己的实际情况立法决定。这些立法为实现我国人口政策目标做出了重要贡献,也成为地方政府运用行政手段推行计划生育的法律基础。

  然而,我国人口发展也暴露出了很多问题,诸如日益增长的离婚率同控制人口增长之间的冲突,未婚先育带来的人口控制问题,“人口逆淘汰”问题,出生婴儿性别比例失调,等等。造成这些问题的原因是多方面的,有一些是社会发展和社会意识发生改变的结果,如离婚率上升和未婚先育;而另外一些则是我国目前计划生育实施方式的制度安排(由各地计划生育条例表现出来)和在农村实行家庭养老制度等各种制度性因素共同作用的结果,如人口逆淘汰问题和出生婴儿性别比例失调问题。有效地解决这些问题对我国人口、经济和社会发展具有重要意义。为此,人们提出了很多解决方案,但这些方案要么不可行,要么无效。例如,汪丁丁曾介绍过斯里兰卡的“孩子银行”制度——“每一个进入生育年龄的妇女都有权利获得政府为她存放在‘孩子银行’里的一笔计划生育基金,在她退出生育年龄的时候,她可以根据少生孩子的数目领取这笔基金。当然,如果她超过了生育定额,孩子银行就会把她名下的基金转给那些少生了孩子的妇女。”并建议道:“中国的‘孩子银行’应当为每一个‘少生的孩子’存放6 万元人民币,并且这笔基金还应当随着通胀率逐年加以调整。” 但是,我国人口众多,这种制度带来的财政负担几乎会是一个天文数字,显然不可行。本文从我国实际出发,设计了一套崭新的、可实施的制度安排,可以有效地解决这些问题。

  

  (二)离婚与人口控制

  

  我们认为,我国应该赋予每个适度年龄的成年公民“半份”准生证,国家再发行一些额外的准生证以控制人口总量,而公民可以通过购买这些额外的准生证来生育两个或者更多的子女。拥有“一份”完整的准生证才有资格生育一个子女。这样一来,一对未生育的夫妇就有一份准生证,有资格生育一个子女。对于再婚夫妇,如果一方生育过一个子女,而另一方未生育过,他们必须向国家购买“半份”准生证,加上其中一方未使用过的“半份”准生证,方可生育一个子女。如果再婚前双方各生育过一个子女,他们必须向国家购买一份准生证才能再生育一个子女,因为他们最初拥有的准生证已经被使用或者消费掉了。而那些未婚先育的人,如人们通常所指的“二奶”,必须为子女购买另外的“半份”准生证才能合法地生育小孩,如果他们在此之前不曾生育的话。

  按照目前的规定,日益增长的离婚率的直接后果是生育率也在随之增长。原因在于,根据各地现有的计划生育条例,那些获得免费生育权的再婚夫妇在所有再婚夫妇中的比例大约为一半。结果,当离婚率上升时,出生率也自然上升。由于即使在城市里“重男轻女”的意识也很严重,某些人在第一胎生育一个女孩后,还希望生育一个男孩。按照现有的规定,离婚往往是他的理性选择,因为在维持现有婚姻的条件下生育第二胎子女将面临巨额经济处罚,而再婚后的生育成本则小多了。因此,这种制度安排在某种程度上甚至刺激了离婚率的增长。而在新制度安排下,这些人的理性选择将是“在继续维持婚姻的前提下生育第二胎子女”。原因很简单,无论是否离婚,他们都会为生育第二个子女付出相同的代价;另外,如果他们选择离婚,还会付出额外的离婚代价。因此,新的制度安排能更好地“促进家庭幸福”。

  尽管人们对“包二奶”行为进行了谴责,但二奶及其生育的存在已是一个既定事实,在国外未婚先育也很平常。在这种既定事实下,为了保证公平和小孩的公民权,对她们的生育行为实行收费也是合理的。也许有人会问,这种制度是不是鼓励富人多生育而对穷人不公平?我们认为恰恰相反,如果不收费,在这种既定事实下,这些富人实际上免费地多生育,而穷人遭受了事实上的不公平。收费后,对富人和穷人则都是公平的,想多生育就得多挣钱,正如想开豪华车、想过富足的生活就得多挣钱一样。前不久,吉林省立法准许妇女在满足某些条件下未婚先育,引起社会很大反响与争论。政府担心人口增长因此失控,而学者认为这是公民的权利,应予以支持。其实,用我们这种办法可以有效而简单地解决这一两难问题。

  有些地方给一些特殊职业的人免费生育第二个子女的权利。例如在广东,“夫妻一方在矿山井下、海洋深水下的工作岗位作业连续五年以上,现仍从事该项工作的” 可以生育第二个子女。我们认为,鼓励一些人从事特殊职业的方法应该是提高他们的报酬,而不是鼓励他们多生育。而且,人们会问为什么这些职业可以生育第二个子女而其他职业却不能?当然,如果从事这种职业的人愿意多生育,可以花钱购买准生证。同样地,在很多地方实行的政策——“独生子与独生女结婚的”夫妇可以生育第二个子女——事实上也是对那些与非独生子女结婚的独生子女不公平。从新的制度安排的视角看,如果前者能生育一个子女,那么,每个独生子女就应该多拥有半份准生证,而后者却没有这个权力。因此,我们认为,没有必要免费地给予他们多生育子女的权利。如果他们希望多生育,可以通过花钱购买准生证来解决。

  而且,现在越来越多的未生育夫妇不愿意生育子女,还有一些夫妇由于生理上的原因不能生育子女而且又不愿意领养小孩,但这些人拥有生育一个子女的权利。在目前既定的规则下,各地对于这些夫妇给予的是一些物质与精神上的奖励。从经济学的角度看,这些奖励事实上是他们用自己的生育权同政府交换的结果,只不过交换得到的不完全是钱。换句话说,他们把“生育权”卖给了政府。在新的制度安排下,他们中的每一个人拥有半份准生证,可以把自己的准生证在市场上卖掉。也就是说,我们应该建立一个“生育权”买卖——或者说“准生证”买卖——的市场,用来配置人口的生育。对于那些倾向于过单身生活的年轻人来说,从理论上讲,他们可以出售他们的准生证。这样政府也就没有必要对他们进行奖励。由于要建立准生证市场,自然也就需要中间机构来从事交易。王建国(2000)曾提出建立基金公司来从事这种交易。我们认为这种制度是可行的,而且一些地方计划生育委员会也可以被改组为公司,这样做对机构改革还有积极推动作用。

  当然,在实际生活中会产生一个问题。人口流动很快,一些人会不会因此一方面骗政府的钱,另一方面又生育小孩?这种问题的可能性完全存在。我们认为,在个人出售生育权方面,可以通过立法从其他方面限制,例如,出售者必须做节育手术(当然,也许有其他更好的办法)。对于那些“经医疗、保健机构鉴定患不孕症,依法收养一个子女后又怀孕的”夫妇,他们同样拥有一份准生证,可以合法生育。但如何对待他们在这种条件下的的收养行为(鼓励还是收费?)是一个值得探讨的问题,因为鼓励会涉及到规避新制度安排的问题:有人可能会在生育子女以后,把子女送养,然后免费再生育;而收费可能会对被收养小孩的福利带来负面影响。但规避方面的问题不是新制度安排带来的,在现有的制度安排下同样存在。

  有人可能会怀疑:准生证的买卖不就是人口买卖吗?其实不然,两者有本质的差别,准生证的买卖只是一种权利的买卖,如同商品的所有权买卖一样;而人口买卖是在有人受奴役的条件下进行的。而且,从经济学的角度看,我国事实上已经存在准生证买卖交易,这可以从计划生育法(条例)中看出来。举例说来,在现有的法规下,某对夫妇违规生育了第二个子女,他们也接受了政府的经济处罚(包括社会抚养费),而且通常在做出这一决策前,他们也知道这一决策的后果。显然,这对夫妇在决策过程中表现出了这样的偏好:在支付一定处罚和放弃多生育一个子女之间,他们宁愿选择多生育子女而不是那笔可以留在自己手中的款项。也就是说,他们愿意支付一定的钱给政府换取再生育一个子女的权利。在他们与政府之间存在着“生育权”的交易。不过,按照现有的规定,不同的人买卖“生育权”的价格不一样。有些人(如上面提到过的双方本身都是独生子女的夫妇和矿工等)可以免费生育第二个子女,也就是支付了零价格;一些收入高的人支付了很高的价格,而另外一些收入低的人支付低价格。后面的这种情形可以从有关法规中看出。例如有的地方规定,那些违规生育第二胎子女的夫妇要缴纳相当于他们实际收入若干倍的计划外生育费(或社会抚养费)。违规生育第三胎子女的则要交纳更高的费用。从理论上讲,相同的权利应该有相同的价格,这样的配置才会有效率,否则存在帕雷托改进的余地。而按照我国目前的法规规定,相同的生育权对不同的人有不同的“价格”,导致了人口再生产(也就是生育)配置的低效率。这种低效率的一个后果就是限制了富人的生育,鼓励了穷人的生育,从而导致下一代人口结构中低素质人口越来越多,即目前学术界普遍关注的“人口逆淘汰”问题。

  

  (三)人口逆淘汰

  

  按照进化论的观点,生物界遵循的是优胜劣汰的规则。如果将这一观点运用到人类社会,那么,社会发展应该使得低素质的人所占比例越来越少,高素质的人所占比例越来越大,这样,人们的平均素质也会越来越高。但是,如果社会中低素质的人所占比例越来越多,那么社会就出现了“人口逆淘汰”问题。一些发达国家,如美国,已经出现了人口逆淘汰的趋势。原因在于富人的生育率要比穷人的低,结果,生长环境较差、素质较低的穷人们的后代在总人口中所占的比例越来越大。从长期来看,被淘汰出局的不是素质低反而是素质高的人,这就影响了人口总体素质的提高。

  我国农村实行的是家庭养老保障体系。其后果是,农民往往希望他们的后代是男孩而不是女孩,因为女儿长大以后会出嫁,从此以后远离父母,不能负担起日常养老的义务。而儿子长大以后则不这样,能尽养老的义务。这也是俗话所说的“养儿防老”。因此,农民基本上只把儿子看成是对未来的一项投资 。在家庭养老保障体系下,我们可以想象农民在没有儿子时表现的对未来的担忧。因此,在这种情况下,他们往往会忍受相对他们收入而言很高的罚款,也要生育第二胎、第三胎,直至生出一个儿子为止。否则人老以后无所依靠。由于这种家庭养老保障制度的客观存在,我国政府目前也在一定的程度上满足了农民的这种要求,很多地方准许他们生育第二胎。在广东省的农村居民夫妇中,那些“只生育一个子女是女孩的” 可以生育第二个子女。

  但是,这种养老制度与生育制度增强了我国人口逆淘汰的程度。中国城镇居民人均收入水平要远远高于农村居民人均收入水平。城镇居民只能生育一个子女,而农村居民可以生育两个子女;城市的教育条件要远远好于农村的;城镇居民基数要远远小于农村居民的基数;并且相对城镇青年而言,农村青年结婚普遍偏早,文化素质普遍偏低。在这种情况下,怎不会出现人口逆淘汰?不仅如此,有些地方还规定,城镇居民中“夫妻一方因残疾而影响劳动,生活不能自理,或者为二等乙级以上残废军人的”可以生育第二个子女 。家庭之中有残疾如此程度的父或母,子女生活的艰辛可以想象,如果家庭内再加一个子女,其艰辛我们又如何想象?这些子女能收到良好的教育吗?对于这些残疾人,我们应该给予他们的是生活的福利(生活保障金),而不是生活的负担——多养一个子女。此外,在很多地方,“第一个子女为残疾儿,不能成长为正常劳动力,但医学上认为可以再生育的” 城镇居民可以生育第二个子女。我们认为,一个家庭有这样一个残疾儿,家庭负担同样很重,社会应该给这样的儿童以生活保险金,减轻家庭的负担。但是,如果即使如此家庭经济条件依然不好,这样的家庭最好不要再生育;如果经济条件宽松,他们同样应该付费购买准生证。

  

  表1 “八五”“九五”出生孩次构成比较(单位:%)

  数据来源 “八五”出生孩次构成 “九五” 出生孩次构成

   一孩率 二孩率 多孩率 一孩率 二孩率 多孩率

  计划生育系统报表 70.58 25.02 4.40 73.81 24.16 2.03

  国家统计局公布数 * 61.24 27.89 10.87 69.46 25.30 5.23

  国家计生委推算 54.07 33.41 12.51 55左右 35左右 10左右

   * 说明:“九五”数据为1996-1999年合计数。

  

  因此,要解决人口逆淘汰问题,我们必须先解决农民的养老问题。(点击此处阅读下一页)

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