任远:新计划生育:后人口转变时期计划生育制度的转型发展

选择字号:   本文共阅读 489 次 更新时间:2018-03-09 01:43:27

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任远  

   我国的生育转型已经完成,进入了长期低生育率的时代。近年来,我国逐步实施了从“单独二孩”、到“全面二孩”的生育政策改革。政策实施后对于提高生育率的效果表现得并不非常显著,但2015年施行的“全面二孩”政策却意味着几方面重要的转变:一是转变了生育政策执行的方向。侯佳伟等(2014)对1980-2011年间生育意愿研究进行了综述,归纳我国人口的生育意愿在1.6-1.8之间。那么,“全面二孩”政策的结果是,政策生育率开始高于人口意愿生育率,因此生育政策的导向开始从控制生育率转变为提高生育率。二是转变了生育政策的内容,“全面二孩”相对更加强调对生育的服务和配套支持。三是转变了生育政策和生育行为的关系,长期以来,我国的生育政策作用是限制人口生育行为,现在开始出现生育政策服务和支持人口生育行为。

   但是,对我国人口政策的改革发展来说,其核心还并不在于研究政策规定家庭能够生育多少子女的问题,而是需要反思和探讨我国计划生育制度的本质和作用,并在当前历史时期中,对我国计划生育制度的转型发展、对计划生育制度的未来走向进行思考。本文首先分析我国计划生育制度形成的背景和基本框架。然后提出随着人口发展进入后人口转变时期,带来计划生育制度改革的必要性。本文讨论我国计划生育制度未来发展的方向,提出新时期我国“新计划生育”制度的基本框架,以及对如何实现计划生育制度的转型发展提出思考建议。


计划生育制度的核心特点和基本框架

  

   计划生育制度的核心特点

   中国的计划生育是二战以后全球兴起的家庭计划(Family Planning)社会运动的组成部分。但是与对家庭生育提供干预和服务的家庭计划不同,中国的计划生育内嵌于计划体制而产生,目的是实现“有计划地生育”(梁中堂,2014),实现有计划按比例的人类自身的生产和再生产,并通过行政性手段和政策规定对家庭生育行为进行直接调控。相对地,世界的家庭计划社会运动主要是在尊重个体和家庭的生育权利和生育选择基础之上,利用社会经济手段、避孕节育技术服务来间接调整人们的生育行为、提供生育和健康服务。

   我国计划生育的提出和形成是内生于计划体制,其在实施方式上又继续依靠行政手段来实施,例如采取“一票否决制”的工作安排,进一步带来计划生育制度行政执行的自我强化。无论是实行“独生子女”政策,还是“单独两孩”、“全面两孩”,都是行政性地对人们生育行为进行管理调控的政策安排。我国的计划生育制度具有很强的行政管理的特点。

   这样的计划生育执行模式是有历史客观性的。计划生育管理制度的形成是在1950-1960年代,内生于计划体制之中。站在当下的时点批评计划生育忽视了人们的生育权利、或者具有强行政干预的偏差,是缺乏历史性地看待问题。在没有市场机制的外部环境下,德迈尼(Demeny, 1986)所说的影响生育率变动的“看不见的手”并不存在。家庭行为缺乏经济决定机制,生育控制客观上只能采用行政安排的办法。或者,因为发展中国家工业化和城镇化发展水平不足,生育率不像工业化国家那样会自发降下来,所以才需要政策外力作用(邬沧萍,1982)。只是到了1980年代改革开放以后,特别是在1990年代确立建设社会主义市场经济体制以来,我国的计划生育开始综合利用社会经济机制、完善奖励扶助手段,来调节人们的生育行为。总体上看,我国的计划生育制度是以行政性生育调控安排作为政策实施的基础手段。

   我国计划生育制度建立以后的第二个特点,是以降低生育率和控制人口增长作为计划生育的基本指向。从1950年代末期开始,政府和知识界对中国人口过快增长表现出担忧。1960年代极端的贫穷凸显出人口与发展的不平衡关系,进一步强化了控制人口总量增长的要求。在1970年代以前,我国已经出现了死亡率下降而驱动的人口转变,但是生育率水平直到1970年代以后才开始下降。1970年代以前的总和生育率基本在6-7的水平上。死亡率下降和生育率维持较高水平,带来人口自然增长率的快速提高,进一步推动人口总量的膨胀。因此新中国计划生育的基本目标指向是降低生育率和控制人口增长。

   西方人口转变理论的引入强化了降低生育率和促进发展的内在关联, 1980年代“人口红利”理论的提出进一步凸显出生育率下降的积极意义。生育率下降带来的劳动适龄人口比重增长,也被认为是“人口红利”,成为中国经济起飞的积极因素。而“少生快富”则在广泛宣传下深入人心。计划生育被认为是经济社会发展的法宝,计划生育也被写入宪法作为国家的基本国策。可以说,计划生育伴生着我国的人口转变过程得到制度化确立,并成为我国实现人口转变的制度工具。降低生育率和控制人口增长是我国1970年代以来计划生育制度的基本共识和政策目标。

   计划生育确实发挥了控制生育率和控制人口增长的效果,这可以从我国“超前的人口转变”和“过快的人口转变”表现出来(任远,2004)。但是说计划生育40多年来使我国少生了4亿人 ,这样的说法则却未必站得住脚。因为,实际上即使不实施计划生育,按照世界不同国家社会经济发展和生育率水平下降的内在规律,我国的生育率水平也会下降。计划生育政策因素对于生育率水平的影响越来越小,相对于1970年代发挥着主导作用,到了1990年代以后社会经济发展发挥的作用已经更为重要(陈卫,2005)。但是仍然不应否认,在1970-2000年这段时期,计划生育政策和人口转变的发展态势存在内在的契合,对于促进人口转变、以及协调人口与发展关系发挥了积极的作用。

   回顾历史,我国的计划生育制度有两个基本的核心,一是内生于计划体制,利用行政性手段来对人们生育进行直接管控;二是伴生于人口转变,计划生育政策的实施以降低生育率和控制人口增长为基本目的。

   计划生育制度的基本框架

   如果我们归纳1950年代以来我国计划生育制度的主要框架,可以用图1加以表示:

   第一,我国的计划生育制度的主要目的是降低生育率和进行人口控制,是实现人口转变的制度工具。

   第二,计划生育制度的实施主要依靠行政化政策和生育许可对生育开展直接管理,通过行政政策管理家庭生育的数量、生育的时间间隔。

   第三,计划生育制度的内容主要在于专业性的避孕节育服务、药具技术服务、实施事后补救的人工流产,开展妇幼健康等专业服务。计划生育的专业技术服务,构成了与生育关联的独立的健康服务系统,最初独立于卫生部门之外,目前则基本和国家卫生医疗服务体系实现了内在的整合。

   当然,我国的计划生育制度和政策开展实施以来,就一直在进行适应性地调整和改革。1980年代由于严格的一孩政策和广大群众的生育意愿产生严重冲突,使得计划生育工作成为“天下第一难”,并开始“放小口”,在一些地区进行了“两胎化、加间隔”的试点。1990年代开始了计划生育利益导向政策改革,通过“三为主”、“三结合”来加强宣传教育、经常性工作、优质服务,开展社区发展和人口控制的一体化(路遇,1996;任远,1999)。

   本世纪以来,我国的生育政策开始逐步取消生育间隔,开始讨论生育政策调整的不同方案,2015年底开始实行“全面二孩”。但总体来说,对生育数量的限额控制和生育行为的行政许可管理,仍然是计划生育制度的基本工作模式。计划生育专业技术服务的主要目的是提供避孕和生殖健康服务,从而减少未计划的怀孕和生育。计划生育管理部门通过避孕措施的定期检查和出具相关证明,负责管理计划生育技术服务。

  

后人口转变时期的计划生育

  

   计划生育制度运行面临挑战

   以降低生育率和控制人口增长为目的的计划生育制度,对于我国1970年代以来到上一世纪末期完成人口转变发挥了积极作用,这突显出计划生育制度和政策的有效性。但是在进入本世纪以后,人口发展已经进入了低出生率、低死亡率的“后人口转变”时期。传统的计划生育制度模式越来越不适应于人口格局的变化,乃至出现日益解体的风险。

   第一,在后人口转变时期,以降低生育率和控制人口增长的人口发展目标已经基本完成,人口压迫生产力的问题已经基本得到缓解。那么,用行政手段来控制生育就显得完全没有必要的了,生育政策应该回归人们生育的常态(左学金、杨晓萍,2010)。

   第二,传统的计划生育制度面临解体,还在于随着社会主义市场经济体制的建立,经济生产发展和社会进步,德姆尼所强调的“看不见的手”日益发挥作用。政府政策对于生育率下降的作用日益减弱,社会经济发展对于生育率下降的作用更加显著,以至于到了后人口转变时期以后,生育政策对于生育率下降基本不起作用。

   第三,在生育率已经降低到低生育率和很低生育率的时期,计划生育技术服务以避孕为主的主要功能出现变化。人口群体对避孕和生殖健康服务需求的多样性提高,对避免出生缺陷和提高生育托育的需求提高。生育和生殖健康的医学服务性日益增长,使计划生育技术服务更紧密地和卫生医疗与人口健康服务相结合。

   同时,传统的计划生育制度内在运行的相互关系中,也出现了三重性的基本挑战。

   一是行政性主导的计划生育的具体实施,遇到居民日益增长的生育和生殖健康权利诉求的挑战。通过行政计划规划安排和限制家庭夫妇的生育,乃至对非计划的生育行为实施处罚,被认为侵犯了家庭夫妇的生育权利。随着社会经济的发展,社会居民对于社会权利和生命权利更加重视,这也与国际人发大会对妇女权利和生殖健康权利的基本诉求内在一致。传统计划生育执行模式和人口基本生育权利的内在冲突表现得非常显著。

   二是依靠行政手段来进行生育管理的方式,在社会主义市场经济体制下遇到不断发展的新公共管理和新公共服务的挑战。政府对于公共事务的管理和治理模式在探索进步,要求突破政府由上到下的行政命令和统合管制的模式。日益增强的公共管理和治理模式的发展,要求超越简单依靠行政措施的生育行政管理。“一刀切”的生育政策难以适应人口的多样性,难以适应需求的多样性,同时社会经济发展对于生育意愿、生育行为的影响更加显著,这也迫切要求人口政策需要采取多样的政策工具来统筹解决人口问题。

   三是依靠地方政府的计划生育证件管理和避孕节育技术服务,在社会变迁中面临人口流动性和家庭变迁的挑战。家庭类型、家庭结构和家庭生活方式发生显著变化。虽然非婚生育仍然是极少的现象,但是非婚和婚前的同居现象、非婚的性行为表现得更加普遍。城乡和区域之间出现显著的人口迁移流动,增加了基于属地的人口和计划生育管理服务的难度。

   计划生育制度转型发展的需求

后人口转变时期我国计划生育发展改革的滞后,首先是计划生育政策改革的滞后。生育政策不能适应长期低生育的现状,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:探索与争鸣杂志

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