伍俐斌:试论和平统一后台湾地区高度自治权的性质:基于香港的实践经验

选择字号:   本文共阅读 311 次 更新时间:2022-08-01 15:09:35

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伍俐斌  

   内容提要:学界对和平统一后的台湾高度自治权的性质形成了授权性自治权说和分权性自治权说两种不同的观点。“一国两制”方针在香港的实践表明,香港授权性自治权的制度设计和保留中央在必要时适当干预的权力,是正确的、恰当的。统一后台湾的治理问题,其复杂性超过香港。分权性自治权学说对中央权力的制度设计过于僵化,可能导致中央对和平统一后的台湾只具有极有限权力,无法及时有效应对和处置可能出现的新事态。“一国两制”台湾方案应充分借鉴香港的实践经验,赋予台湾授权性自治权。同时,分权性自治权学说对联邦制的“分权”关系、“剩余权力”归属等存在认识误区。

  

   关 键 词:一国两制  自治权  台湾  香港  One country,Two systems  Autonomy  Taiwan  Hong Kong

  

  

   “和平统一、一国两制”是祖国大陆对台政策的根本方针,习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中提出要探索“一国两制”台湾方案。根据大陆“一国两制”方针的构想,两岸实现和平统一后台湾将享有高度自治权。①从“一国两制”方针在香港的实践来看,围绕这种高度自治权的制度设计无疑是台湾方案的重中之重。为建构一个健全完善的制度设计,必须要回答的一个根本问题是:和平统一后的台湾所享有的高度自治权是一种什么性质的自治权?对这一问题的不同回答,将直接影响两岸和平统一后中央与台湾的权力关系,直接影响中央能在多大范围和程度上管治台湾。

  

   一、两种不同学说

  

   两岸和平统一后“一国两制”方针在台湾的具体实现形式是目前学界研究的重点和热点议题,提出了多种设想。部分学者对和平统一后的台湾所享有的自治权的性质进行了论述,形成了授权性自治权说和分权性自治权说两种不同的观点。

  

   (一)授权性自治权说

  

   大陆学者较少明确论及和平统一后的台湾所享有的自治权属于授权性自治权性质,但可以从有关论述推断一部分学者持有和平统一后的台湾享有授权性自治权的观点。

  

   有关“一国两制”台湾模式的制度设计和构想大都没有脱出港澳模式的原型,只是台湾享有的自治程度或行政地位更高一些而已。②例如余克礼指出,“我们解决台湾问题的政策可以比解决香港问题的政策更宽,‘一国两制’的台湾模式应更优于今天的香港模式”;③苏格指出,“台湾和祖国大陆和平统一之后,台湾同胞不仅将享有港澳模式所提供的一切政治权益,台湾人士也可以到祖国内地担任全国性政治机构的领导职务”;④王卫星也指出:“在‘一国两制’条件下,台湾虽然在本质上属于单一制国家结构中的地方政府,但其权限将大于祖国大陆各省权限,也大于香港、澳门特别行政区权限”。⑤照此推理,“一国两制”在台湾的具体实现形式是港澳模式的升级版、扩大版,属于“量”的不同,而非“质”的不同;台湾所享有的自治权如同港澳自治权,仍属于授权性自治权。

  

   李家泉曾借用新中国初期实行的“大行政区”架构,其权力仅次于中央而高于所管辖的省和市,建议在台湾设置大行政区。⑥这种“大行政区”构想凸显了和平统一后台湾的行政地位高于大陆的普通行政区和港澳特别行政区,但该构想是在单一制的结构形式中定位台湾。⑦换言之,和平统一后的台湾所享有的自治权是授权性自治权。

  

   但倪永杰明确提出了授权性自治权的主张。他认为:“其权力低于中央政府,但某些方面可高于港澳特区政府,拥有部分特殊权力,甚至拥有部分中央政府的权力,但其特殊权力来自于中央政府的授权。……中央政府对全中国拥有最高主权与管辖权,而台湾当局对台、澎、金、马及其附属岛屿的管辖权来自于中央政府的授权,属于临时、有限管辖,不得危及国家主权、安全及发展利益。”⑧

  

   (二)分权性自治权说

  

   北京大学教授王丽萍较早地对统一后的台湾所享有的授权性自治权提出了不同看法。她指出:“‘一国两制’中的两制还可指单一制和联邦制。只要存在现实和理论上的可能性,‘一国两制’和‘一个中国’的原则是不排斥以联邦制实现国家统一的。……在有关‘一国两制’的研究中,一些学者往往急于在‘一国两制’与联邦制之间划清界线,甚至对联邦制草率地加以否定。这一方面体现了对联邦制的误解,另一方面则出于在国家结构形式问题上的僵化思维。”⑨按照王丽萍的观点,不排除统一后的台湾享有分权性自治权。

  

   中国人民大学王英津教授可能是最早明确提出分权性自治权观点的学者。他提出:“承认或认可台湾方面目前正在掌握和运用的权力是其2300万人民所固有的本源性权力(即主权行使权)。在此基础上,两岸通过协商,台湾方面向中央政府交还能体现国家统一的部分主权行使权(如外交权等),其余未交还的部分由台湾方面作为‘剩余权力’予以保留。也就是说,在中央和台湾之间在本源性权力层面上实行‘分权’,而不再是中央对台湾在派生性权力层面上实行‘授权’。即,通过某种法律方式,让台湾享有分权性自治权,而不是像香港、澳门一样享有授权性自治权。在中央和台湾特别行政区之间实行联邦分权原则后,中央和台湾特别行政区的关系,不再是一般意义上的中央与地方关系,但也不是联邦整体与成员单位意义上的中央与中央的关系,而是一种中央与‘准中央’的关系。”⑩

  

   北京大学教授李义虎等学者在《“一国两制”台湾模式》一书中指出:“简单地把‘一国两制’台湾模式视为‘一国两制’港澳模式的扩大版本的思维无疑是错误的”(11),该书进一步认为,“在‘一国两制’港澳模式下,尽管港澳两个特别行政区的高度自治权甚至高于某些联邦制国家中成员单位所拥有的权力,但这只是程度的区别,不是性质的区别。从根本性质上来看,港澳与中央的关系仍然处于单一制的架构之内。中央授予特别行政区权力的大小,完全取决于中央的意愿,中央完全可以通过单方面的修宪或立法,改变特别行政区的权限,甚至对特别行政区的制度进行彻底改变”,“对这种可能性的疑虑和恐惧,正式台湾对‘一国两制’港澳模式及其扩大版本产生抵触心理的根本原因”,“‘一国两制’台湾模式中就必然引入联邦制的部分特性”。(12)可见,前述论说不接受和平统一后的台湾所享有的自治权是授权性自治权的观点,而是认为这种自治权应属于分权性自治权。

  

   上海交通大学教授林冈持有类似观点,他认为:“在中央政府和港澳特区政府的权力关系上,属于派生性的授权。而根据‘一国两制’的台湾模式,台湾在统一后享有行政权、‘立法权’、司法权和司法终审权,带有联邦制的某种色彩,在中央政府和次中央政府(系统与次系统)的关系上,属于本源性的分权,而非派生性的授权。……台湾享有分权性的自治权,而非授权性的自治权。”(13)

  

   概而言之,以上两种不同观点可以概括为:对“一国两制”台湾方案而言,若台湾所享有的自治权是授权性自治权,那么中央与台湾是一种授权与被授权关系;若这种自治权是分权性自治权,那么中央与台湾就是一种分权关系。二者的根本区别在于:在授权与被授权关系中,中央的权力是固有的、本源的,可以说无限的,地方的权力是派生的,来源于中央授权,是有限的,“剩余权力”归属中央;分权关系则相反,地方的权力是固有的、本源的、无限的,中央的权力来自于地方权力的让渡,是有限的,“剩余权力”归属地方。(14)

  

   二、香港特别行政区授权性自治权的实践经验

  

   通过一部法律对中央与地方的权力配置作出详尽的列举是不现实的,其中一个原因便是法律本身具有滞后性,而实践是发展的,随实践的发展需要有新的权力配置。授权性自治权与分权性自治权对于中央权力的影响的根本区别在于:因实践的发展,地方面临新的事态,而法律规定不明或者缺乏规定时,中央是否有干预的权力?简言之,“剩余权力”究竟归属中央还是地方?依照前述两种不同的学说,如果地方享有的是授权性自治权,那么中央当然有干预的权力,因为“剩余权力”归属中央;但如果地方享有的是分权性自治权,那么中央就没有干预的权力,因为“剩余权力”归属地方。那么,当“一国两制”方针在台湾的实践过程中面临特殊或紧急情况,而法律规定不明或者缺乏规定时,究竟应不应当保留中央干预的权力?在此不妨先检视“一国两制”方针在香港的实践状况。

  

   (一)香港特别行政区的高度自治权属于授权性自治权

  

   《香港基本法》本质上是一部授权法。(15)该法第2条明确规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”全国人民代表大会是最高国家权力机关,基本法第2条充分表明香港高度自治权来源于最高国家权力机关的授权,是一种中央授权,是派生的、非本源的权力。

  

   香港的高度自治权不改变我国的单一制国家结构形式。(16)我国是单一制国家,体现于《宪法》第3条第4款,该款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”同时,“地方的国家机构”理应包括特别行政区的国家机构。(17)并且,《香港基本法》第12条确实规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”可见,基本法第12条与《宪法》第3条第4款是一脉相承的,中央政府与作为地方行政区域的香港特别行政区是一种中央与地方的关系,尽管香港获得的高度自治权比联邦制国家的州还要大,但这并不改变我国的单一制国家结构形式。

  

   因此,《香港基本法》的规定是明确的、清晰的,即中央与香港特别行政区是一种授权与被授权的关系,香港特别行政区的高度自治权是授权性自治权。

  

   (二)实践经验:中央必须具有适当干预的权力

  

   “一国两制”方针在香港的实践并非一帆风顺,香港屡次陷入政治和社会乱局。而每次幸亏有中央的及时干预,才能扭转乱局,拨乱反正。这反过来证明当初在权力配置模式的设计上赋予香港特别行政区授权性自治权是正确的。

  

早在1984年,邓小平会见港澳同胞国庆观礼团时就指出:“不能笼统地担心干预,有些干预是必要的。要看这些干预事有利于香港人的利益,有利于香港的繁荣和稳定,还是损害香港人的利益,损害香港的繁荣和稳定。……但不切不要以为没有破坏力量。这种破坏力量可能来自这个方面,也可能来自那个方面。如果发生动乱,中央政府就要加以干预。由乱变治,这样的干预应该欢迎还是应该拒绝?应该欢迎。”(18)1987年邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时再次强调:“切不要以为香港的事情全由香港人来管,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:台湾研究 2022年 第1期

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