伍俐斌:论美国退出国际组织和条约的合法性问题

选择字号:   本文共阅读 993 次 更新时间:2019-07-05 23:35:37

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伍俐斌  

   内容提要:退出国际组织或条约的合法性问题可分为实体合法性问题和程序合法性问题两类。对于实体合法性问题,如果国际组织章程或条约允许退出,那么缔约国有权退出;如果国际组织章程或条约没有退出条款,缔约国原则上不得退出,但《维也纳条约法公约》规定了可以退出的三项例外。在美国退出的国际组织和条约中,如果允许退出,美国当然有权退出;但如果不含退出条款,则美国在原则上不得退出,但例外的存在又导致不能绝对地断定这种退出不合法。不过,虽然在国际法层面不能断定美国退出国际组织和条约不具合法性,但在国际政治层面美国的这种单边主义做法严重损害了国际多边合作和共同发展,构成对全球治理体系的严重挑战,有悖时代潮流,不能为世界各国所接受。对于程序合法性问题,如果国际组织章程或条约设置了退出条款,退出国应依照规定的程序退出;如果不含有退出条款,退出国可以通过其他方式宣布退出,但对于这种退出的生效时间则存在较大争议。无论国际组织章程或条约是否有规定,退出国在退出生效前已承担的义务在退出后不受影响。

   关 键 词:退出条约  国际组织  国际条约  合法性

  

   自特朗普当选美国总统后,美国接连宣布退出联合国教科文组织、①联合国人权理事会、②万国邮政联盟、③跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、④《联合国气候变化框架公约巴黎协定》(简称《巴黎协定》)、⑤《伊核协议》、⑥《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》⑦等国际组织和条约,并且,美国仍然可能继续退出其他国际组织和条约。⑧美国接二连三的“退群”行为令国际社会哗然。在国际法上,国家有加入国际组织或条约的自主权,但通常需经过一定程序,如加入国际组织需获得国际组织的同意,许多国际条约规定国家需经过国内权力机关的批准才可以成为条约当事国。与加入国际组织或条约相对应的是退出国际组织或条约,那么在国际法上国家有退出国际组织或条约的自主权吗?特别是国家可以“随意”退出吗?国家退出国际组织或条约又应当经过怎样的程序?具体到美国的“退群”行为,问题包括:一是美国是否有退出已加入的国际组织和条约的权利,即实体合法性问题;二是美国退出已加入的国际组织和条约应通过怎样的程序机制,即程序合法性问题。本文将对这两个问题进行探讨,分析美国退出国际组织和条约的合法性问题。

  

   一、美国退出国际组织和条约的实体合法性

  

   所谓实体合法性问题,是指美国是否享有退出国际组织和条约的退出权。就特朗普时期美国宣布退出的国际组织和条约来看,有些国际组织和条约含有退出条款,有些则不含退出条款。因此,要判断美国是否享有退出这些国际组织和条约的权利,一方面可以从国际组织章程和条约本身寻找答案,另一方面可以从一般国际法出发进行探究。

   (一)美国退出含有退出条款的国际组织或条约的实体合法性问题

   如果国际组织章程或条约对退出事项做了规定,那么据此缔约国应享有退出的权利。经查美国宣布退出的国际组织章程和有关条约的规定,可以发现联合国教科文组织章程——《联合国教科文组织组织法》、万国邮政联盟章程——《万国邮政联盟组织法》、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》对退出事项做了规定。⑨因此,从这些国际组织的章程和条约的有关规定来看,美国享有退出联合国教科文组织、万国邮政联盟、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》的权利。

   这一结论也符合《维也纳条约法公约》的相关规定。⑩《维也纳条约法公约》第54条(依条约规定或经当事国同意而终止或退出条约)规定:“在下列情形下,得终止条约或一当事国得退出条约:(甲)依照条约之规定;或(乙)无论何时经全体当事国于咨商其他各缔约国后表示同意。”依第54条(甲)项的规定,如果条约本身对退出事项做了规定,那么缔约国可以依照条约的规定退出。在条约本身含有退出条款的情形下的退出可称之为明示允许的退出。

   在19世纪末之前,多边条约很少包含退出条款。在此之后,退出条款逐渐频繁地出现于多边条约之中。(11)时至今日,仅有少数条约没有规定退出条款。可以说,在双边和多边条约中纳入退出条款已经成为当今条约实践中的标准做法。(12)皮斯利·威多斯(Peaslee K.Widdows)分析了1967—1971年间在联合国秘书处登记的约2400个双边和多边条约,发现仅有约250个(约10%)没有退出条款。(13)另一项研究则抽样调查了《联合国条约集》中的142项条约,发现60%的条约规定了退出条款。(14)甚至一些重要的人权公约如《防止及惩治灭绝种族罪公约》(第14条)、《消除一切形式种族歧视国际公约》(第21条)、《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》(第16条)、《欧洲人权公约》(第58条)、《美洲人权公约》(第78条)等也规定了退出条款。可见,缔约国倾向于在条约中引入退出条款以确保退出的自由。(15)在条约中明确禁止退出则较为少见。一个罕见的例外是规定美国租借关塔那摩的美古双边条约,该条约规定除非经美国和古巴两国同意修改或者废止条约,租借将永久有效,从而排除了古巴单方面退出的可能。(16)总体而言,在条约中引入退出条款已是国际条约实践中的普遍现象。

   除条约外,许多国际组织章程也对退出事项做了规定。联合国16个专门机构中仅国际劳工组织和世界卫生组织的章程没有退出条款,其余14个专门机构的章程均对退出事项做了明确规定。世界贸易组织章程——《马拉喀什建立世界贸易组织协定》也专门设置了一个退出条款(第15条)。

   威多斯的分析也表明仍有少部分条约没有写入退出条款。之所以如此,是因为条约的起草者们并不鼓励缔约国的退出。即使条约是可以退出的,即承认缔约国的默示退出权,但也不愿意写入一个专门的退出条款而使得退出权被明示。例如《国际联盟盟约》就写入了退出条款,结果导致累计多达16个国家援引该条款退出,并致使国际联盟最终解散。于是《联合国宪章》(简称《宪章》)的起草者们考虑到国际联盟的前车之鉴,选择在《宪章》中对联合国的退出问题保持沉默,但又承认成员在例外情形下的退出。(17)

   一方面,在国际组织章程和条约中写入退出条款是普遍现象;另一方面,国际组织和条约的退出也频繁发生。劳伦斯·赫尔弗(Laurence R.Helfer)对1945—2004年间在联合国登记的5416项多边条约进行统计分析发现,有191项(约占3.5%)条约发生过退出。各国累积批准上述条约32021项,发生退出事件1547项。从191项(条约数)对1547项(退出事件)可以看出,部分多边条约曾经发生过大规模、比较集中的退出。(18)除美国外,近年国际社会还发生了若干重要的退出国际组织的事件。如2016年10月非洲国家布隆迪、南非和冈比亚先后宣布退出国际刑事法院,(19)2016年11月16日俄罗斯也宣布退出国际刑事法院。(20)

   在当今国际实践中,国际组织章程或条约设置专门的退出条款已是比较普遍的做法,并且退出国际组织或条约的现象也较为常见。对于美国退出联合国教科文组织、万国邮政联盟、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》,由于《联合国教科文组织组织法》《万国邮政联盟组织法》、跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》均允许缔约国退出,所以美国有权退出上述组织和条约,退出行为具有实体合法性。这也符合《维也纳条约法公约》第54条(甲)项的规定。

   (二)美国退出不含退出条款的国际组织或条约的实体合法性问题

   当国际组织或条约不含退出条款时,缔约国是否有权退出是一个比较复杂的问题,极易引发争议。在特朗普政府宣布退出的国际组织和条约中,联合国人权理事会、《伊核协议》和《维也纳外交关系公约关于强制解决争端之任择议定书》就没有退出条款。对于美国退出这些国际组织和条约是否具有实体合法性,可能无法直接从该国际组织章程和条约本身寻找答案,只能从一般国际法出发进行探讨。

   1.一般国际法关于不含退出条款的国际组织或条约的退出规则

   《维也纳条约法公约》第54条(乙)项和第56条处理的就是当条约不含退出条款时的退出问题。(21)根据第56条,如果一个条约没有关于退出的规定,原则上就不允许缔约国退出,即否认了缔约国在条约未明确允许退出情形下的退出权。但该条又在原则之外规定了可以退出的两个例外:从条约各缔约国的原意或者条约的性质推断允许退出。另外根据第54条(乙)项,当“全体当事国于咨商其他各缔约国后表示同意”时,缔约国也可以退出。因此,综合《维也纳条约法公约》第54条(乙)项和第56条可以推断:当条约不含退出条款时,原则上不得退出,但同时规定了三项例外。接下来将对此“一项原则,三项例外”分别加以探讨。

   (1)原则:缔约国不得退出。在《维也纳条约法公约》制定前,对于没有规定退出条款的条约究竟是一般性地暗含了允许缔约国退出的默示退出权,还是一般性地禁止缔约国退出曾引起广泛的讨论和争议。部分国际法学者认为,为尊重国家意志和主权,应当承认除个别例外情形外,所有条约都暗含了允许国家自由退出的默示条款。(22)对于不含退出条款的条约,缔约国仍一般性地享有默示退出权。这派学者以法国的埃米尔·吉罗( Giraud)为代表,他在1961年向国际法学会(Institute of International Law)提交的关于条约修改和终止的报告中指出,“如果条约没有关于退出的任何规定,那么国家在任何时候都可以退出”。(23)这种一般性地承认默示退出权的观点赋予了国家任意退出的权利,实质上是承认退出权是国家的固有权利。但是这种观点不利于条约关系的稳定。现代国际法不再承认国家意志和主权是毫无限制的。国家的确享有是否参加一项条约的自由,但一旦加入条约,它就应遵守条约必须信守原则、承受条约规则的约束。

   因此,另一派学者的观点就截然相反。他们认为在条约不含有退出条款的情况下,应推定条约不允许国家任意退出,除非获得其他国家的同意。这种观点深受1871年《伦敦宣言》的影响。《伦敦宣言》规定:“任何国家不得解除其条约义务,也不得变更条约条款,除非以友好谅解得到缔约各国的同意,这是国际法的一个基本原则。”(24)《哈佛条约法公约草案》第34条规定:“只有条约含有单方退出的规定或者其他当事国同意,一当事国才可以退出。”(25)换言之,如果条约不含退出规定,或者未取得其他当事国同意,当事国就不可以退出。这一派观点的依据是,在条约不含退出条款的情况下,允许国家任意退出将使条约信守原则成为一纸空文,危害国际关系的稳定。(26)但是,这种完全否认默示退出权的观点过于绝对化,难以适应国际关系的发展变化。

   第三派是折中观点,如麦克莱尔勋爵(Lord McNair)认为商务性质的条约即使不含退出条款,缔约国也可以退出。(27)在杰拉尔德·菲茨莫里斯(Gerald Fitzmaurice)和汉弗莱·沃尔多克(Humphrey Waldock)分别作为特别报告员向国际法委员会提交的条约法专题报告中均认为某些条约根据其性质,即使没有规定退出条款,也应认为缔约国享有退出的默示权利。(28)根据折中派的观点,他们一方面不承认国家对所有条约都享有退出的默示权利,另一方面却承认国家对部分条约(根据其性质)享有默示退出权。

国际法委员会最终没有采纳一般性地承认默示退出权的观点,也没有完全接受绝对否认默示退出权的观点,而是采取了折中的做法。在国际法委员会最后拟订的条约法公约草案中规定:“条约如果不含关于终止的规定,亦不含关于废止或退出的规定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》2018年第11期

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