吴欢:传统中国政府治理法制及其清末调适

选择字号:   本文共阅读 131 次 更新时间:2022-07-14 00:33:33

进入专题: 行政法律文化  

吴欢  

  

   摘  要:传统中国不存在现代行政法与法治政府,但延绵数千年的政府治理实践,足以造就独具特色的行政法律文化。“为民父母行政”是传统行政法制的基本精神,也是传统政府治理的核心理念,具有法律文化价值主体性与治理秩序建构自觉性。此种治理者自觉内生于传统中国治国理政的宪制结构,进而发展出“明主治吏不治民”的治理术提炼及其相应制度安排与运行实践。以《大清会典》为首要渊源的“清国行政法”,尤其凸显了传统政府治理首重治吏的基本面貌,是传统行政法制的典型制度载体,表征着传统政府治理的成熟法制形态。帝制黄昏时代的晚清政府治理法制,一方面延续着“为民父母行政”的核心理念,以“清国行政法”为基本运行框架,在牧民与治吏、治国与治王问题上自有章法;另一方面,为了因应内外压力与冲击,又不得不在话语体系、组织机构和制度建设等方面朝着近代化方向艰难转型。这一时期开启的治理变革,译介的法治知识,储备的法治人才,建构的制度体系,乃至引发的变法争议,遭遇的法治挫折,未竟的法理难题,都将为时至今日的政府治理法治化中国探索提供重要镜鉴。

   关键词:行政法律文化;为民父母行政;明主治吏不治民;清国行政法

  

   一、引言

   公元1500年前后的“地理大发现”,不仅极大地开拓了人类思考和探索的广阔空间视野,还连同这一时期涌动生成的近代工业化大潮一起,有力地推动着世界历史的形成与发展,马克思恩格斯据以作出了“历史向世界历史转变”的重要论断。[1] 世界历史的一体化,开启了法律历史的全球化。资本主义生产方式的全球拓展,带来了相应法权关系与法律形式的世界流行。对中国而言,这一转变虽然在明朝中后期即借助利玛窦等传教士渐次导入,[2] 但“明亡清兴”和“康乾盛世”又让传统法权秩序获得更大规模的延续与发展,以至于形成了“清帝国治下的和平”。[3] 但历史的发展终究不以人的意志为转移。以1820年的嘉道之交为引子,传统中国的帝制统治在盛世余晖中逐渐走向黄昏,更加直面世界。彼时不仅西北陆防与东南海防时有烽烟,就连东北龙兴之地与西南归流之所,也在强邻觊觎与内部躁动中酝酿危机。[4] 自此以降,传统中国小农经济下的“明君-清官-良民”法权秩序理想图景日益支离破碎,域外传来的坚船利炮和立宪政治开始进入近代中国治理场域,乾嘉学术已然走向没落,有识之士逐渐“开眼看世界”,边疆危机助长央地失衡,民智渐开刷新种族认同。凡此种种,都预示着传统治理亟待转型,现代国家亟待建构,“走向共和”已然势不可挡。[5] 彼时的政府治理,一方面延续着渊源自先秦的“为民父母行政”核心价值理念,并成就了以清国行政法为代表的成熟制度形态,另一方面也主动或被动地因应着时代冲击,在知识、机构与制度等层面发生着不以人的意志为转移的调适。

   二、传统政府治理的核心价值理念

   传统中国不存在现代行政法与法治政府,但延绵数千年的传统政府治理实践足以造就独具特色的行政法律文化。[6] “为民父母行政”是传统行政法制的基本精神,也是传统政府治理的核心理念,具有显著的法律文化价值主体性与治理秩序建构自觉性。此种治理者自觉内生于传统中国治国理政的宪制结构,进而发展出“明主治吏不治民”的治理术提炼及其相应制度安排与运行实践。

   (一)为民父母行政

   在传统中国治国理政话语体系及其实践中,“民为邦本、敬天保民”是重要的宪制性理念。[7] 这一理念主要回应的是华夏文化政治共同体成立以后,共同体成员与共同体本身及其治理者之间的关系问题,放在传统政府治理领域就是“民”“官”“王”三者的结构关系及其互动问题;对此问题的解答决定了共同体的治理者在治理活动中的基本准则与行为模式。在此宪制性理念指引下,传统中国政府治理秩序暨行政法律文化形成了“为民父母行政”的核心旨趣。

   从政治哲学角度来看,不同于“君权神授”思想在西方古代政治哲学中长期占据统治地位,中国古代政治哲学较早地摆脱了神权政治的困扰,在先秦时期就敏锐地发现了“人”的重要性,进而高扬“民”的主体性。[8] “民为邦本”语出《尚书·五子之歌》。[9] 诗歌作者以“太康失国”的惨痛教训,深刻地揭示了“民为邦本”的道理,其基本立场是,即使成立了共同体,获得了治理权,治理者对于百姓的利益与呼声,仍然要时刻保持怵惕之心,保持共同体的安宁和治理权的稳固,不得侵害民众利益,不得违背民众意愿,否则就会导致治理权丧失、共同体离散的危险结果。[10] 当然,“民为邦本”的宪制理念并不独见于《五子之歌》。苗君“杀戮无辜”,自乱邦本,终被帝尧诛灭,这是反面典型。帝尧有“平章百姓”之德,帝舜有“四凶”之诛以顺民心,这是正面榜样。《五子之歌》后,先秦治理者反复强调民生与民心的重要意义。[11] 西周治理者更是将“民为邦本”的理念进一步发挥,提出了“敬天保民”的主张,从而带来重要的思想革命。在尧舜时代的“天道”信仰中,“天命”虽然是终极的正当性与合法性来源和最高的政治权威,但是在彼时治理者关于“天”的感知中,“畏”的成分可能更大于“敬”——畏天之威,畏天之命,不敢不敬。大禹及其子孙又走向另一个极端,“天道”信仰极其淡薄,相比天道更重君道,从而导致治理的衰败。“汤武革命”之后,治理者不仅从理论上恢复了“天道”信仰和“天命”观念,而且更深入地意识到,相对于虚无缥缈、不可捉摸的“天命”,“人心”更加值得关注。所以西周的治理者仍然“敬天”,但是他们“敬天”的目的是为了“保民”,即保持治理权和治理秩序的长期稳固。[12] 至此,“民”在治理活动中的特殊地位与重要意义被发现,华夏文化政治共同体的治国理政思想进入了“以民为本”的时代。[13] 概而言之,在先秦治理者眼中,君主治国理政正当性与合法性的终极来源固然是“天”,但“天”毕竟渺不可知,可触可及的唯有“民”。《尚书》等先秦典籍中一咏三叹的是“以民为本、本固邦宁”“天视自我民视,天听自我民听”“民之所欲,天必从之”。这些不是抽象的政治教条,而是被汤武革命反复印证的血淋淋的治国镜鉴,更是被秦汉以降历代帝王大臣士人君子薪传不息的宪制根本。需要说明的是,作为中国传统政治哲学奠基时代确立的宪制理念,“民为邦本、敬天保民”实际上是诸子百家共同分享的政治哲学底色。只不过在“道术为天下裂”的思想争鸣时代,诸子百家站在光谱的不同位置,进而各有方案。[14]

   “以民为本、敬天保民”的宪制理念落实到政府治理领域,就是“为民父母行政”的治理者自觉。案,古今中外的“行政”语词,既有其时空差异,又并非不可通约。中文语境中的“行政”具有施行政令、执掌政治、治国理政等丰富含义,其中的执行、职掌、治理等要素,同西文语境中的对应词不乏暗合,故近代学人以“行政”对译administration,选词命义堪称考究。[15] 检阅典籍,《大戴礼记·小辨》载“制礼以行政”,《史记·周本纪》载周公“摄行政当国”,《韩昌黎文集·原道》载“君者,出令者也;臣者,行君之令而致之于民者也;民者,出粟米麻丝,作器皿,通货财,以事其上者也”,堪称古汉语“行政”的几种典型用例。这种君出令、臣行令、民事上的秩序结构,进一步升华就是明君-青天-良民的理想图景。但论述“行政”精义最为深刻者,当属孟子。《孟子·梁惠王上》云:“庖有肥肉,厩有肥马,民有饥色,野有饿莩,此率兽而食人也。兽相食,且人恶之。为民父母,行政不免于率兽而食人。恶在其为民父母也?”这段语录堪称传统中国“行政”本质的经典表述,讲的就是治理者(君主和官吏)要以为民父母的心态治国理政、执掌政治和施行政令,如果只顾自己锦衣玉食,享尽人间极乐,却令子民陷入“率兽而食人”的凶险境地,治理者就不配为民父母,甚至连禽兽也不如(虎毒不食子),也就丧失了行政与治理的正当性与合法性。[16] “为民父母行政”的治理者自觉强调,君主以降的治理者集团要以父母教育子女之心哺育百姓、施行政令、教化万民;他们具有父母、君主和导师三重身份,即“作之亲”“作之君”“作之师”,又以“作之亲”为起点和纽带。[17]

   “为民父母行政”并不只是孟子的政治告诫,而是内生于传统中国政府治理的观念体系与制度建构,堪称“中国传统政治和行政制度的最基本立足点和出发点,是中国传统政治和行政制度的灵魂”。[18] 我们姑且以现代行政法的体系框架粗略言之。在行政主体上,君主(天子)以“万民父母”自居,是政府治理的最高决策者和总负责人,既有“金口玉言,言出法随”的政治权威,也有“万方有罪,罪在朕躬”伦常责任;君主以下的宰执群臣均有牧民治民职责,州县长官则是父母官亲民官,是“行君之令而致之于民者也”,既是治民的责任主体,又是治吏的锋芒所向。在行政组织上,“天子无私”而“王者无外”,尽管事实上会有宫中内廷和外朝政府的差别,有些朝代如宋朝还比较注意区分二者,但在根本逻辑上,宫中府中俱为一体,外朝内廷不应异同,内政外交国防等朝廷政事都是帝王家事的延伸,三公九卿与三省六部都是君父家臣的拓展。在行政事项上,无论是常态化的授田限田、蕃民编户、劝课农桑、征商管工、制民防奸等,还是非常态的备荒赈灾、官营禁榷、军征武备等,都循着“德为善政,政在养民”的理念展开。君主和群臣要时刻把百姓疾苦安危冷暖放在心上,“当官不为民做主,不如回家卖红薯”。在行政程序上,君主亲耕籍田、凶岁蠲免赈济、依时征发力役等,都体现了为民表率、救民疾苦、恤民生计的精神。即便是较为纯粹的捐税征缴和治安管控等政务事项,也要遵循爱民养民的逻辑进行程序设计。在官民冲突化解上,当民众权益受到官僚集团侵害时,为其提供鸣冤叫屈、哭诉陈情、请愿表意的场所、途径和方式,如逐级申控、御史监察、诣阕叩阍等,并至少在表面上保障这些权益救济机制的运转,自然是“为民做主”的应有之义。

   (二)明主治吏不治民

   遵循“为民父母行政”的治理者自觉,“明主治吏不治民”的治理术提炼得以凸显。“明主治吏不治民”语出《韩非子·外储说右下》:“人主者,守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民,不闻有乱民而有独治之吏,故明主治吏不治民。说在摇木之本与引网之纲。故失火之啬夫,不可不论也。救火者,吏操壶走火,则一人之用也;操鞭使人,则役万夫。”韩非子在此通过官吏救火的例子说明,君主是依靠严守法令制定目标、督责臣下完成任务来建立功业的人;只听说过官吏胡作非为时民众仍然自行守法,没听说民众违法作乱时官吏仍然依法办事;所以英明的君主应致力于管理好官吏,而不是去直接管理民众。

《韩非子》这段语录,意在劝说君王把治国理政的焦点和重心放在“治吏”上面,运用法、术、势三柄控制官僚集团,维护自身权力;对于吏,君主既要“驱使之”又要“防备之”,时刻防止大权旁落、君臣失序;对于民,则不妨“以法为教,以吏为师”,使整个国家治理秩序井然。[19] 细绎“明主治吏不治民”的治理主张,其中内含着“君-臣-民”三元秩序结构、作为治理术的治吏与牧民,以及“严以治吏”的施政建议,这与马基雅维利的《君主论》颇有共鸣。[20] 这一治理主张在《韩非子》乃至整个法家学派是一以贯之的,《韩非子·外储说右上》亦云:“吏者,民之本纲者也,故圣人治吏不治民。”其利弊得失诚如论者所指出的,“吏的职责乃临民治民,直接治吏即等于间接治民。君主独居高位、大位,势不能直接治民,只有抓重点来治吏,达到纲举目张之效。韩非的‘治吏’说,长处在实效,故在随后的帝制时期,多被历代君主实际上奉为圭臬;其短亦在只讲实效而流于极端功利,且将民众完全视为被治理对象,故注定它最多能收效于一时,而非长久之计。”[21] 信哉斯言!随后的历史将很快见证,以韩非子为代表的法家学派,根据“明主治吏不治民”的治理逻辑,高扬“不别亲疏,不殊贵贱,(点击此处阅读下一页)

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