张帆:超越地区霸权?

——试析奥巴马政府以来美国在中东的战略转型
选择字号:   本文共阅读 1394 次 更新时间:2022-06-17 09:20

进入专题: 美国中东战略   战略收缩   战略转型  

张帆  

内容提要:美国在保留中东军事基地和设施的同时,削减了前沿驻军,并逐步实践新的战争方式。地缘战略重心转移、财政紧缩,以及技术创新是促成美国实施中东军事转型并取得阶段性成果的重要原因。美国未来将进一步减少前沿军事存在,以技术创新提升新的战争方式。美国力图改善在对中东的双边援助中“安全援助”与“民生援助”严重失衡的现象,以创新举措强化民生援助,但“安全援助”与“民生援助”依然严重失衡,这源于安全问题在中东议事日程上的重要性及利益集团的根深蒂固,短期内难以消除,而美国为强化“民生援助”采取的创新举措难以产生规模效应。美国旨在以网络状联盟体系取代既有的辐辏装联盟体系,但在其打造“阿拉伯版北约”的过程中,整合海湾阿拉伯盟友的努力遭遇挫折;与此同时,美国再次推进了阿以和平进程。阻碍或有利于“阿拉伯版北约”的因素将在较长时期内同时存在,美国打造地区网络状联盟的战略构想难以完整实现。


关 键 词:美国军事与外交  美国中东战略  奥巴马政府以来  战略收缩  战略转型  军事转型  对外援助转型  联盟体系转型


奥巴马政府开启在中东的战略收缩以来,国际舆论普遍认为,美国将逐步减少在中东承担的义务,“收缩”(entrenchment)、“撤退”(withdraw)和“放弃”(abandon)成为描述美国处理中东事务最常用的字眼,美国在中东的地区盟友尤其担心美国从此会放弃中东。①与此同时,美国仍然利用军事、经济和外交等手段影响中东地区事务,仍是该地区最具影响力的域外大国:从对“阿拉伯之春”的反应到打击“伊斯兰国”的军事行动,从对伊朗实施“极限施压”到促成以色列与阿联酋等阿拉伯国家建交,美国对中东的干预从未间歇,某些领域甚至有所强化。美国在中东的军事、经济和外交活动仍是该地区各国和其他域外大国处理中东事务必须考虑的要素。②因此,不少舆论认为,近10年来,美国对中东事务的处理存在矛盾:一方面宣称实施战略收缩,另一方面丝毫没有放弃甚至强化对中东事务的干预。


上述美国中东战略矛盾论源自对“战略收缩”的误解,尤其是“收缩”与“撤离”和“放弃”的混用或交替使用。“收缩”源自私营部门的经济管理活动,尤其是公司战略管理,意指当企业遭遇财政困难或市场不利因素、面临生存危机时,通过缩减开支和人员,实施适应市场变化的创新战略,逆转颓势,重获生机。企业实施战略收缩时,“节流”与“开源”并重,在强调节约成本和开支的同时,注重以创新带动战略转型,以战略转型使深陷危机的企业起死回生。在企业战略管理实践中,收缩战略是否成功,主要取决于在实施财政紧缩的同时,能否通过创新之举,重新找到企业生存和发展之道。③在企业管理学中,“战略收缩”具有强烈的“东山再起”“重整旗鼓”的含意。美国/西方国际政治学界将流行于企业管理理论及实践的“收缩”概念引入国际政治研究,构建“霸权国战略收缩”理论,其核心见解则是,当霸权国的实力相对衰落、霸权地位因面临“崛起国”挑战而岌岌可危之时,为维持其影响力,除发动预防性战争外,霸权国还有另一种选择,即“战略收缩”。实力相对下降的霸权国完全能够通过“节流”和“开源”,维持其影响力,即:在降低战略成本、合理分配战略资源的同时,通过创新举措,实现战略转型,遏止实力相对下降的颓势,继续影响地区和全球事务。④无论在企业管理界还是国际政治学界,“战略收缩”并不等同于“撤退”和“放弃”,而是在降低战略成本的同时,以创新求转型,以转型谋生机。⑤


美国战略界人士大都以“收缩”来描述奥巴马政府以来美国在中东的战略态势,意味着美国战略界在很大程度上并不认可美国正在或将要撤离或放弃中东,而是致力于在减少战略成本、合理分配战略资源的同时,以创新带动战略转型,以战略转型更新美国影响中东事务的战略路径。⑥外界目前有关美国“撤离”或“放弃”中东的主要依据是美国减少了在该地区的驻军,但美国仍然保留甚至强化、升级在中东的军事基地、设施和武器系统,并未停止在中东的军事行动和干预;此外,美国在中东继续维持且不断改进同盟体系和对外援助体系。所谓美国撤离中东,仅仅是部分美军撤离中东。美国政要反复强调,美国在中东实施“收缩”,而非“撤离”或“放弃”。既然战略收缩的核心是在降低战略成本的同时,以创新举措带动战略转型,那么,奥巴马政府以来,美国中东战略转型的目标或方向究竟是什么,美国在多大程度上实现了此类转型,转型前景如何?本文着手分析、考察此类问题,首先归纳、总结近10年来美国战略界有关美国中东战略的讨论,并以此为基础,确立考察美国中东战略转型的维度,搭建分析框架;进而分别聚焦各个维度,具体论述、分析美国中东战略转型的目标、成就及前景;总结主要结论,并提出需进一步研究的问题。


一 分析框架:考察美国中东战略转型的维度及路径


10余年来,美国政府——无论行政当局还是国会——并未出台专门针对中东地区的战略指导文件,但美国战略界就中东战略进行了广泛而持续的讨论,公开发表了各种研究文献,为我们考察美国在中东的战略转型提供了重要维度和路径。


(一)美国战略界中东战略讨论


美国战略界有关中东战略的讨论主要包括:


1.地区霸权战略反思


美国战略界较为一致地认为,美国在中东既有的地区霸权战略面临诸多挑战,难以为继。第二次世界大战结束后,美国对中东事务的干预总体上呈不断扩大和深入的趋势,尤其是冷战结束后,美国在中东的地区战略日俱霸权特征:一是战略目标不断扩展,除确保能源安全、维护地区盟友安全、打击恐怖主义外,还致力于按美国/西方价值观塑造地区环境;二是美国凭借无可匹敌的综合实力,强行推进其战略目标。从1980年卡特主义问世至2003年伊拉克战争,美国不断强化中东前沿军事存在,动辄以大规模军事行动维护其地区利益,武力干预中东事务的规模和程度不断扩大和提升。此外,美国在该地区不断构筑庞大的对外援助和联盟体系,作为其追求和维护地区霸权的战略工具。⑦


伊拉克战争显示,美国不仅有意愿和能力一意孤行地以武力推翻萨达姆政权,将美式民主制度和价值观强加于伊拉克,且决意将这种“政权更替+国家重建”模式推广至整个中东。美国中东霸权战略至此攀升到空前高度,但该战略此后不断受制于诸多挑战:


首先,受制于战略资源减少。在“全球反恐战争”背景下,中东成为美国最重要的地缘战略区域,但奥巴马政府以来,该地区在美国对外战略中的重要性不断降低。大国竞争,尤其是对华战略竞争,逐步在美国国家安全战略中居主导地位,印太地区取代中东成为美国最重要的地缘战略区域。受制于战略资源的有限性,美国全球战略资源的分配不再以中东为重中之重,中东霸权战略依赖的物质基础发生动摇。⑧


其次,受制于复杂多变的地区环境。中东政治—社会环境错综复杂,美国在该地区的霸权战略原本就面临诸多不确定因素和风险。美国在伊拉克的“国家重建”一开始便遭遇各种抵制,很难强制实施“美式民主”。“阿拉伯之春”后,中东政治—社会环境发生巨变,地区强国争夺影响力的竞争愈演愈烈,非国家行为体和各种社会力量对地区事务的影响力不断提升,传统安全与非传统安全相互交织。美国中东事务官员公开坦言,美国政府对“阿拉伯之春”后崛起于地区竞争舞台的各种势力,缺乏准确认知,不确定因素激增。在一个敌友关系难以识别,各种问题盘根错节的环境中,美国难以按简单粗暴的霸权行径,随心所欲地将自己的意志强加于该地区。⑨


再次,受制于其他域外大国。中国和俄罗斯近年来不断提升在中东的影响力,对美国中东霸权战略形成挑战,具体表现为:俄罗斯借武力干预叙利亚内战之机,恢复、扩大在中东的军事存在,中国凭借以能源保障为核心的经济活动及“一带一路”建设,扩大在中东的经贸影响;中俄分别以经济和军事为重点的中东地区存在,打破了美国在该地区经济援助和军事领域的独霸局面,为该地区的对外安全和经济合作提供了新的选择;中俄在中东的经济和军事存在增添了美国实施霸权战略的难度,美国中东战略实践日趋考虑中俄的反应。⑩


2.去留之争


上述反思引发另一个问题,即:美国是否应继续留在中东?在就大战略展开的激辩中,美国国内形成两个观点对立的舆论阵营,分别主张“回吧,美国”和“别回,美国”,中东去留之争是这场辩论的缩影或在地区战略上的体现。(11)以重审美国在中东的利益为起点,美国战略界就中东去留问题形成两种不同见解:


中东撤离论强调美国中东霸权战略遭遇的诸多挑战,但同时认为,鉴于美国在中东已无重大利益,既有中东战略需进行重大调整,重点是逐步撤离中东:一方面,实现能源独立后,美国不再依赖中东能源进口;反恐战争摧毁了位于中东的恐怖组织庇护所;大国竞争回归意味美国地缘战略重心东移。另一方面,以地区霸权战略为指导,美国往往简单粗暴地高调介入中东内部事务,非但不能有效应对、解决复杂的地区问题,反而促发更强烈的抵制和反美主义,使美国陷入恶性循环的泥潭不能自拔,与其如此,还不如趁中东战略地位下降之机,撤离这个是非之地,将有限战略资源用于大国竞争。(12)在各色中东撤离论中,“离岸制衡”占有突出地位,即美国仅仅依靠游弋在中东附近海面的美国舰只,超然充当中东“制衡者”。(13)


中东接触论认可美国中东地区霸权战略的种种弊端,但强调,在大国战略竞争背景下,美国在中东仍有重要利益:尽管实现能源独立,由于经济相互依存,其他国家因中东石油进口受挫而遭遇的经济衰退仍会影响美国;中东恐怖组织对美国本土发动“9·11”式恐怖袭击的威胁降低,但源自中东的极端思想滋生、推动美国及欧洲盟国的暴力极端主义;中东冲突外溢,尤其是由此产生的移民潮、难民潮,威胁盟国社会稳定;随着中俄在中东影响力的提升,中东本身有可能成为大国竞争的场所;(14)更为重要的是,气候变化、水资源及疾病防控等具有跨国性的非传统安全问题日益凸显于中东事务议事日程。(15)因此,即使战略重心转移,中东事态发展仍然对美国国家利益有重大影响,美国将为忽视或撤离该地区付出代价,美国需要继续留守中东,保持接触,影响中东事态发展,确保美国利益。(16)“战略收缩论”在各种接触论中最具代表性,即降低战略成本,通过创新带动战略转型,最终以某种新的地区战略取代既有地区霸权战略,继续维持美国地区影响力。(17)


3.新中东战略


批评者指出,中东撤离论,尤其是“离岸制衡”,有其严重缺陷或不可操作性:美军舰只撤离中东陆地多远,才能算“离岸”;美军一旦放弃在中东的军事基地,如何能够在需要时重返。(18)更为重要的是,中东撤离论只涉及美国在中东的军事存在,并未提及美国中东霸权战略的其他工具,如对外援助和联盟体系,且带有严重孤立主义倾向,不利于维护和增进美国海外利益。“伊斯兰国”崛起及美国的反应,实际上宣告“离岸制衡”破产,各色中东撤离论失势,中东接触论在美国战略界占据主导地位。


中东接触论的核心在于,美国在中东仍有重要国家利益,美国战略界需要考虑的不是撤离中东与否,而是以何种路径或方式接触中东,换言之,美国需要以某种新的地区战略代替既有霸权战略,但这种新的地区战略究竟是什么,中东接触论者莫衷一是。(19)经过不断研讨,尤其是以近10年来中东地缘政治变化及美国与中东的战略互动为佐证,“战略收缩论”倡导者有关美国新中东战略的设想逐渐为美国决策部门所接受,其中不少倡议已经见诸近10年的中东战略实践:


首先,区别于中东霸权战略,新中东战略强调战略目标的有限性。突出变化就是,放弃民主改造、国家重建等“无法完成的使命”,转而强调“治理”“民生”等循序渐进的目标:放弃“根除恐怖主义和暴力极端主义”,退而求其次,即:防止极端主义的滋生、发展和蔓延;放弃“维持中东稳定”,追求“中东冲突和内战的可控性”;等等。(20)


其次,为实现上述目标,“战略收缩论”规划新中东战略强调的实施原则,包括:“低调务实”——减少军事手段在美国中东战略中的比重,淡化中东战略的军事霸权色彩,极力避免造成重大伤亡的军事行动;(21)“以人为本”——更多地以社会和个人,而非国家行为体,作为美国中东战略实施对象,增添美国中东战略的经贸、技术成分和非传统安全要素;(22)“整合盟友”——推动、实现中东地区各盟友之间的合作,促成地区盟友在美国中东战略中发挥更大作用。(23)


最后,如何从中东地区霸权战略过渡到新中东战略,即如何超越地区霸权,实现中东战略转型。“战略收缩论”强调,美国在中东的霸权战略以军事、对外援助和联盟体系为重要工具,是美国地区霸权的三大支柱,各自带有强烈的霸权工具色彩;美国在中东的战略转型,实际上就是逐步改革、剔除这三大支柱中的霸权痕迹,以新中东战略所规划的实施原则为转型方向和目标,融入创新举措或新的要素,逐步实现向新中东战略的过渡和转型。


(二)分析框架:如何考察美国在中东的战略转型


奥巴马政府开启美国在中东的战略收缩。此举是美国财政紧缩、国际地缘战略环境发生变化及能源独立导致中东在美国对外战略中的地位相对下降等因素综合作用的结果,是一长期趋势。“收缩”并不等于撤离或退却,而是在降低战略成本的同时,以创新实现战略转型,以战略转型逆转颓势。奥巴马政府执政以来,美国在中东实施战略收缩,实质上是在合理分配战略资源的同时,以创新举措调整、改革既有霸权战略,实现向新中东战略的转型。如何考察美国中东战略转型,上述美国战略界的讨论,尤其是“战略收缩论”有关新中东战略的设想,为我们提供了具有启迪意义的考察维度和路径。


1.考察维度


军事、对外援助和联盟体系是美国建立和维持中东霸权的重要工具,是美国中东地区霸权战略的支柱。“战略收缩论”并不主张放弃和根本改变以这三大支柱支撑美国中东战略的基本格局,而是强调分别逐步褪去这三大支柱中的霸权工具色彩,依照新中东战略的实践原则,融入改革或创新,实施战略转型。因此,本文分别以三大战略工具——军事、对外援助和联盟体系——为维度,考察10余年来美国在中东的战略转型。


2.研究路径


在分别以军事、对外援助和联盟体系为维度,具体考察美国在中东的战略转型时,本文以下列问题为研究或探索路径:


转型目标是什么?以美国战略界“战略收缩论”倡导者的评估为基础,总结、归纳具体维度下美国战略界构想的转型目标;多大程度上实现了转型目标。以美国近10年在中东的战略实践为例,考察美国为实现具体维度下的转型目标采取了哪些举措——尤其是创新之举,存在哪些缺失或不足;转型前景如何。简要分析具体维度下实现的转型程度的原因,并以此为基础,预估具体维度的转型前景。


本文接下来以上述问题为路径,考察奥巴马政府以来美国在中东的军事、对外援助和联盟体系的转型。


二 美国在中东的军事转型


“战略收缩论”相关评估认为,美国中东霸权的军事支柱面临挑战,亟须转型,并以“低调务实”为方向,提出较为具体的转型目标;美国为其在中东的军事转型采取了一些举措,但距离转型目标尚存一定距离。


(一)着眼于“低调务实”的转型目标


自1980年卡特总统宣称美国不惜以武力捍卫其中东利益以来,军事手段一直是美国中东战略的重要支柱,具体体现为美军在中东的前沿军事存在以及美军以武力捍卫美国在该地区的利益,前者除军事基地和设施及驻扎其中的各军种部队外,还包括为增强威慑和实际参战而游弋在波斯湾的航母战斗群。冷战结束后,作为美国中东战略重要支柱的军事手段越发带有霸权特征:地区军事存在的规模不断扩大,以武力单边干预地区事务规模、频率和程度不断扩大和提升,军事霸权成为美国中东霸权的重要特征,是美国在中东追求和维持霸权的最重要的战略工具。(24)


美国中东军事霸权于2003年伊拉克战争前后盛极一时,此后便面临诸多挑战。“战略收缩论”强调,这些挑战主要来自两个层面:从全球层面看,大国竞争回归意味着中东事务在有限军事资源的分配中不再占有最优先地位,中央司令部自“全球反恐战争”以来在各地区战斗司令部中享有的最重要地位让位于印太司令部,支撑中东军事霸权的物质基础有所动摇;在地区层面,美国军事霸权——庞大且引人瞩目的前沿存在及为所欲为的单边军事行动——非但不能有效增进美国利益,反而不断激发反美主义。(25)更为重要的是,中东地缘战略环境变化令军事霸权行径的有效性备受质疑。美国一度在伊拉克以“重军事轻政治”的路径应对当地反叛乱战争,收效甚微。“阿拉伯之春”后,中东地缘战略环境更形复杂,不但恐怖组织和极端势力纷纷以“混合战争”(Hybrid Warfare)或“灰色地带竞争”(Grey Zone Competition)挑战美国利益,甚至伊朗这样的国家行为体也诉诸这类新的竞争方式与美国周旋。当美国同样以“混合战争”或“灰色地带竞争”与这些对手进行战略博弈或互动时,军事手段作为战略工具的重要性相对下降,过去那种简单粗暴、为所欲为的军事干预只会事倍功半。(26)


上述挑战是“战略收缩论”支持者寻求以新中东战略代替既有霸权战略的重要原因。新中东战略强调战略目标的有限性和战略实施的低调务实,落实到军事上,就是淡化美国中东战略的军事霸权色彩,以此为方向,“战略收缩论”规划了两大转型目标:一是调整美国在中东的前沿军事部署。大国竞争回归意味着美国有必要将有限军事资源更多地用于印太地区,调整中东军事部署势在必行。此外,在大国竞争背景下,新中东战略要求低调务实地追求有限地区战略目标,如打击反美网络关键节点,防止内战或冲突外溢等,为此,美国有必要调整“树大招风”的前沿军事部署,削减中东军事存在;(27)二是探索、实践新的战争方式,以避免大量人员伤亡为前提,精准维护美国利益。中东地缘战略环境变化,尤其是“混合战争”“灰色地带竞争”等新的冲突形式的兴起,要求美国重新审视武力介入地区事务的作用和方式,低调、精准和有效是探索和实践新战争方式的核心准则。(28)


(二)转型实践:前沿部署和新战争方式


奥巴马政府以来,美国在中东的军事实践在一定程度上朝上述目标演进。


1.调整前沿军事部署


2013年11月,奥巴马政府国防部部长查克·哈格尔(Chuck Hagel)宣布了美国在中东的前沿军事存在改革方案:将美国在该地区的驻军削减至大约3.5万人,其中包括约1万名前沿部署士兵;保留和强化美国在中东的军事基地和设施;保留约40艘战舰,其中包括一个航母战斗群。该方案涉及中东前沿军事存在的三大要素:军事基地和设施、驻军及航母战斗群,强调在保留甚至强化军事基地和设施、保持航母战斗群威慑力和实际战斗力的同时,减少中东驻军(29)。


近10年来,美国就中东前沿军事部署的调整大致遵循上述方案。美国中东驻军激增主要源于在伊拉克为平定叛乱和恐怖主义活动的增兵,奥巴马政府时期,美国在伊拉克的驻军最多达17万人左右,在整个中东接近25万人。美国削减中东驻军,主要是结束伊拉克战事,撤兵伊拉克,同时减少为伊拉克“平叛”提供支持的中东基地驻军。在奥巴马政府宣布伊拉克撤军方案后,美国分阶段完成伊拉克撤军计划,至2014年初,美国中东驻军削减至4.2万人左右。(30)为打击、消灭“伊斯兰国”,奥巴马政府和特朗普政府先后做出增兵中东的决定,主要是少量特种部队和军事顾问,美国中东驻军因此增加到近4.8万人左右。“伊斯兰国”覆灭后,特朗普政府再次削减中东驻军。到2020年,美国中东驻军为4.6万余人,分布在该地区的10个国家。(31)自1991年海湾战争以来的每一年的大部分时间里,美国至少有一个航母战斗群游弋于波斯湾。这一传统部署在上述“哈格尔改革方案”得以强调并在近10年的实践中得以贯彻,尽管美国战略界有关航母部署的争论日趋激烈。(32)


相对于奥巴马政府执政之初,美国中东驻军大幅度减少,基本实现了在保留军事基地和设施、保持航母战斗群驻留时间的同时削减前沿驻军的目标。伴随以下将论及的新战争方式实践,美军不但保留了在该地区的军事基地和设施,且有所强化,尤其是与地区反导系统及情报、监控和侦查系统(Intelligence,Surveillance and Reconnaissance,ISR)相关的基地和设施。


2.实践新战争方式


美国战略界以“美国战争方式”或“美式战争”(The American Way of War)概述美军为实现特定战略目标而从事具体作战行动的理念、原则和手段。(33)但无论是海湾战争、伊拉克战争,还是伊拉克“反叛乱战争”,美国在中东既有的战争方式强调以压倒性火力和人力优势歼灭对手,大规模介入成为此类美式战争最重要的特征之一。大国竞争造成的对军事资源的挤占、大规模军事介入留下的美国霸权印象及中东地缘战略环境的变化,要求美国以新的战争方式维护和增进其在本地区的利益。(34)


经过近10年实践,美军在中东的新战争方式粗具雏形。美国战略界人士尚未对此战争方式冠以统一称谓或术语,但其原则、理念和手段已在实践中得以不断体现:


第一,审慎用兵原则。奥巴马主义的核心之一就是审慎用兵、轻度介入,具体表现为:在保留单边军事行动作为美国维护其利益的重要选项的同时,更多地主导、参与多边军事行动。在多边军事行动中,美军应极力避免大规模介入,尤其是地面部队的大规模介入,美军在多边军事行动中的作用限于集合盟友势力,为友军提供情报、顾问、后勤和空中打击等支持。(35)2011年3月,美国及其北约盟国实施“奥德赛黎明行动”(Operation Odyssey Dawn),介入利比亚内战,在行政当局和国会的共同努力下,美军始终将其在此次军事行动中的作用局限于为英法盟友提供空中打击、情报和后勤支持。(36)2014年,“伊斯兰国”崛起,为应对该极端势力对地区安全的挑战,美国积极筹划、组建“反伊斯兰国联盟”,在该联盟发起的“坚定意志行动”(Operation Inherent Resolve)中,奥巴马政府和特朗普政府均恪守“审慎用兵、轻度介入”,将美军的作用局限于空中打击及其他支持。拜登政府强调,多边军事行动仍是美国维护其中东地区利益的选项,美国在此类行动中仍将以避免大规模地面介入为限。(37)近10年来,单边军事行动仍是美国维护中东利益的重要选项,奥巴马政府以来,美国在该地区的单边军事行动从未停息,但此类行动仍恪守“审慎用兵、轻度介入”,避免大规模地面介入。美国如何以轻度介入的单边军事行动维护其中东利益?


第二,“稳、准、狠”的作战理念。所谓“稳”,是指以准确的、可用于实际行动的情报为前提,确定打击目标,并预估对手遭受打击后的反应;“准”则是对目标实施精准打击,避免不必要的伤亡,尤其是平民伤亡;“狠”则强调打击效果在于摧毁、清除目标,并将对手置于难以实施对等报复和将冲突升级的尴尬境地。“稳、准、狠”旨在适应中东地缘战略环境的变化。在日渐兴起的“混合战争”或“灰色地带竞争”这类战略博弈中,美国的对手往往呈网络状散布于中东社会的各个角落,以各种非常规手段挑战美国利益,对美国而言,军事行动不仅成为最后诉诸的手段,且需要以避免冲突升级为大规模常规战争为限,这就要求美军在为捍卫美国利益而不得不采取单边军事行动时,预估对手反应,定位并摧毁其网络节点。(38)“精准”是此类军事行动的核心,具体体现为“全球反恐战争”以来日渐盛行的“定点清除”。奥巴马主义并非简单、消极地主张撤军和收缩,同时强调在“轻度介入”的同时,效果不能降低,低调与务实并举。因此,奥巴马政府时期,美军在中东更多地以“定点清除”消灭恐怖分子和极端势力头目;(39)特朗普政府不但继承此类战争方式,且将其提升到新的高度,其应用不但针对非国家行为体,而且针对伊朗这样的竞争对手。2020年1月3日,美军实施针对伊朗伊斯兰革命卫队“圣城旅”指挥官卡西姆·苏莱曼尼(Qasem Soleimani)的“定点清除”,除掉伊朗地区反美网络的领军人物和关键节点。美军的此次行动以精准定位苏莱曼尼行踪和准确预判德黑兰反应为前提,行动的直接结果则是在精准“清除”目标人物的同时,没有造成次生伤亡,特朗普政府事后有意忽略德黑兰的象征性报复,避免冲突升级。(40)从目标锁定到行动实施再到升级管控,针对苏莱曼尼的“定点清除”堪称美国中东新战争方式“稳、准、狠”的典范。新近执政的拜登政府倾向于实施比前任更低调的中东战略,但同样强调务实。2021年6月27日,美军对伊拉克和叙利亚边境地区的伊朗支持的民兵组织实施“精准打击”。对拜登政府而言,经前任实践的“稳、准、狠”理念信手拈来。但美军如何将“稳、准、狠”的作战理念变为现实?


第三,以技术创新为支撑的战争手段。在人类冲突或战争史上,作为常规战争的辅助或补充,“定点清除”或“精准打击”一直占有一席之地。美国近年来在中东将此类军事行动升格为替代常规战争的主要战争方式或新的美式战争,并在实践中将“稳、准、狠”发挥得淋漓尽致。全球和地区地缘战略环境变化促使美国军方在中东探索、实践新的战争方式,技术创新及其在美国国家安全领域的迅速应用,为美军实现和完善“稳、准、狠”的理念提供了重要支撑。但自“全球反恐战争”开始,美国更多地运用空中打击力量——尤其是无人机——实施“定点清除”。奥巴马政府时期,美军依赖无人机实施此类行动的倾向更为明显,部分美国和国际战略界人士因此以“无人机战争”(Drone Warfare)概述美国在中东的新的战争方式;特朗普政府则多种手段并重,特种部队、空中打击力量(尤其是无人机)和巡航导弹均在这一时期成为美军在中东实践“定点清除”的重要手段。在以无人机发动袭击,“定点清除”苏莱曼尼后,外界将此类新的美式战争冠以“杀手链战争”(Killer Chain Warfare)的称谓。无论何种称谓或手段,新美式战争强调的“稳、准、狠”以精准锁定和摧毁目标为核心,以威慑对手报复、防止冲突升级为保障,这一切均以先进的情报、监控和侦查系统和地区反导系统为重要支撑。(41)事实上,美军近年来不断将信息技术、人工智能和系统工程等领域的创新成果应用于情报、监控和侦查系统和地区反导系统,不断升级、完善新战争方式,新的美式战争实质上是不断创新的高技术战争。(42)


(三)军事转型前景


奥巴马政府以来,美国在中东的前沿军事存在和战争方式发生了一定变化,但存在进一步调整的空间。


美国在中东的前沿军事存在的三大要素中,真正有实质性削减的是前沿驻军,尽管目前在中东的驻军仍然超过“哈格尔改革方案”计划减至的人数;美军仍然保留甚至强化在中东的军事基地和设施;航母战斗群仍按惯例驻留海湾。美国之所以能实质性减少中东驻军主要源于伊拉克撤军及在其后的战略实践中恪守审慎用兵原则,随着新的美式战争的兴起和推广,中东驻军有望进一步削减,但对该地区军事基地和设施的需要会进一步上升,相关基地和设施会进一步强化;部署于海湾的航母战斗群历来是美国在中东重要的威慑力量和作战平台,但美国战略界近年来有关航母战斗群在本地区作用及驻留时间的质疑不断增加:在“混合战争”或“灰色地带竞争”这类新的战略互动中,航母战斗群的威慑功能下降;新的美式战争要求更多小而单一的作战平台及其有机整合,对航母战斗群的需求降低;航母战斗群是美国霸权的重要象征,诸如伊朗这样的地区强国不断寻求对之实施打击的方式;大国战略竞争提升其他地缘战略区域对航母战斗群的需求,如果继续保持航母战斗群长期驻留海湾的惯例,它们将日益陷入舟车劳顿、疲于奔命的境地。因此,美国战略界提议减少航母战斗群在波斯湾的存在,至少是缩短驻留时间,此类建议有望在近期付诸实施。(43)


美军在中东的战争方式发生实质性变化。以恪守审慎用兵为前提,美军以“稳、准、狠”的定点打击取代大规模作战,以占统治地位的技术优势取代压倒性的人力和火力优势。地缘战略环境和战略文化决定具体的战争方式:中东地缘战略环境变化促使美国战略界人士探索新的美式战争;技术崇拜是美国战略文化的重要特征,技术创新及其军事应用为美军实践新的战争方式提供了可能和巨大潜力。自海湾战争以来,美国在中东的军事行动举世瞩目,其战争方式的具体实践成为国际战略界竞相研究、模仿的实际案例。在大国竞争背景下,美国战略界也有意将中东作为新的美式战争的试验场,将中东新美式战争的经验推广至其他地缘战略区域,美国战略界具有在中东完善、升级新的美式战争的强大动力。美国应对大国竞争的最新作战概念,如“全域作战”(All-Domain Warfare)、“马赛克战争”(Mosaic Warfare)等,已经在“定点清除”苏莱曼尼的行动中有所体现。美国战略界将继续以最前沿的创新技术完善其在中东的新战争方式,这不仅旨在适应中东地缘战争环境变化,同时也意在为应对新一轮大国竞争的潜在冲突提供实际经验和可供参考的案例。(44)


美国中东军事转型的具体目标最终着眼于更加低调地实施中东战略,逐步淡化中东战略军事支柱的霸权色彩,但效果存疑。首先,削减前沿军事存在和实践新战争方式一定程度上相辅相成,互为影响:后者的广泛应用的确减少对前沿驻军的需求,但需要强化相关军事基地和设施,“树大招风”的前沿军事存在仍然没有实质性变化;其次,新“美式战争”的确有助于降低次生伤亡,美军恰恰因此频繁使用“定点清除”,美国中东军事行动规模减小,但频率不降反升;最后,“无人机战争”“杀手链战争”等新的美式战争非但没有减轻舆论界有关美国中东军事霸权行径的质疑,反而引发更多的法律和道德问题,饱受争议。美国在中东的军事转型很大程度上旨在以技术霸权降低或掩盖既有中东军事战略中的霸权色彩,但这种依托技术霸权的转型在降低既有霸权色彩的同时滋生出新的霸权行径。


三 美国在中东的对外援助转型


“战略收缩论”强调,随着地区政治—经济—社会环境的变化,美国在中东的对外援助亟待转型,且按“以人为本”规划具体转型目标。实践显示,尽管采取了一些创新举措,美国在中东的对外援助转型差强人意,距离“以人为本”,相距遥远。


(一)着眼于“以人为本”的转型目标


对外援助在美国中东战略中占有重要地位。从20世纪70年代开始,美国以对外援助为杠杆,推动阿以和平;“全球反恐战争”以来,随着援助规模扩大和援助种类增多,美国在中东构建起一个庞大的对外援助体系。美国战略界,尤其是“战略收缩论”持有者,较为一致地认为,美国中东对外援助带有强烈霸权色彩:首先,对外援助往往是实现地区安全目标的辅助工具,而这类安全目标以建立和维持美国地区霸权为宗旨。从阿以和平进程到反恐战争,与军事手段相配合,对外援助一直是美国旨在促成所谓地区稳定、实现“美国治下的和平”的辅助工具;其次,自“反恐战争”开始,对外援助独立地直接服务于按美国模式和价值观改造中东的霸权战略目标,美国不仅将对外援助直接用于“国家重建”“塑造民主进程”等活动,且公然以对外援助的附加条件,影响、干涉受援国内部事务。(45)


“阿拉伯之春”后,中东经济—政治—社会环境正经历深刻变化,促使美国战略界重审中东对外援助:中东各种冲突很大程度上源于地区政治—经济—社会生态中的深层次问题,除民族、宗教矛盾外,经济发展停滞、失业率攀升,以及年轻人在人口比例中的增加,等等,为极端势力兴起和各色冲突的滋生、蔓延提供沃土。无论是恐怖组织、极端势力,还是各色民众抗议运动,非国家行为体和个人在中东政治和社会中发挥了越来越大的作用。环境、气候变化、水资源,以及疾病传播等跨国性和全球性问题在中东议事日程占据越发重要的地位。这些非传统安全问题往往与内战、恐怖主义袭击和极端主义行径交织在一起,致使中东经济—政治—社会生态不断恶化。(46)


基于上述认知,新中东战略放弃民主改造、国家重建等霸权目标,转而强调“治理”“民生”,同时放弃“根除恐怖主义和暴力极端主义”,重在“防止极端主义的滋生、发展和蔓延”,并着眼于“中东冲突和内战的可控性”,而非“维持中东稳定”。美国战略界强调,为达致此类目标,需按“以人为本”原则,减少中东对外援助霸权色彩,实施对外援助转型,在减少安全援助的同时,提升民生援助,尤其是提升针对个人、私营部门和市民社会的援助。(47)较为具体的转型目标包括:首先,减轻甚至扭转双边援助中安全援助与民生援助的严重失衡;其次,以创新之举寻求形式多样的民生援助项目。(48)


(二)转型实践:对外援助失衡与民生援助创新


奥巴马政府在中东开启“战略收缩”以来,美国战略界人士强调维持和增进中东对外援助规模,提升对外援助在中东战略中的地位和作用。经过近10年实践,尽管美国政府为增进民生援助采取了一些创新举措,大体上维持了在中东的对外援助规模,但双边援助中安全援助与民生援助的失衡依旧如故。


1.“安全援助”与“民生援助”


在以中东为海外主战场发动“全球反恐战争”后,美国在该地区的对外援助规模日趋庞大,逐步形成以双边账户为主、以多国账户为补充的对外援助体系,并按照战略目标将所有援助分为五类:和平与安全(Peace and Security)、经济增长(Economic Growth)、公平和民主治理(Governing Justly Democratically,GJD)、投资于人民(Investing in People),以及人道主义援助(Humanitarian Assistance)。(49)第一类就是美国战略界通常论及的“安全援助”,参照美国战略界的相关提法,本文将后四类概括为“民生援助”。长期以来,美国向中东地区提供的双边援助总额中,相对于民生援助,安全援助占较大比重,这是美国中东援助的显著特征之一,调整此类援助失衡则是美国中东对外援助转型的重要目标。


奥巴马政府强调在维持甚至提升中东对外援助的同时,增加民生援助在双边援助中的比例;特朗普政府维持前任中东收缩战略,但主张削减双边对外援助,尤其是民生援助,遭遇国会反对和抵制。(50)但在具体的援助实践中,情况究竟如何?


近10年来,美国持续、稳定地向中东提供双边援助。在有实际援助数额的8个财政年度中,除2012财年和2017财年超过80亿美元以及2015财年为67亿多美元外,其余5个财政年度均稳定在70多亿美元,尽管特朗普政府试图削减中东双边援助,但遭遇国会反对,美国仍然大体上维持了既有援助规模。更为重要的是,从援助类别看,在这期间,安全援助和民生援助各自保持较为稳定的规模及其在援助总额中的比例。在有实际援助数额的8个财政年度中,安全援助总额除2012财年和2017财年超过60亿美元外,其余5个财政年度均稳定在50多亿美元,而民生援助则在每一财政年度保持在20多亿美元。在有实际援助数额的8个财政年度中,安全援助在双边援助总额中的比例均维持在70%以上,而民生援助的比例始终只有20%多,从未超过30%。美国从事中东对外援助的人士一般用“7∶3”概括中东双边援助中安全援助与民生援助的严重失衡,这种失衡显示,近10年来的美国中东对外援助实践距离此类转型目标——将更多的双边援助资金用于民生援助,减轻甚至逆转民生援助与安全援助的失衡——相距甚远。(51)


2.民生援助创新:政策倡议及实践


美国政府在近10年的中东援助实践中为增进民生援助而采取了一些创新举措,其中最为显著的就是创设企业基金及灵活、多样地设立和使用多国账户。


(1)企业基金。2011年3月,奥巴马政府倡议设立埃及—美国企业基金(The Egyptian-American Enterprise Fund,EAEF),同年11月,美国国会通过设立该基金的法案,并拨款3亿美元作为种子基金。(52)企业基金是20世纪90年代美国为促进苏联和中东欧国家经济转型而创设的投资合作模式,其基本运行机制就是,国会授权并拨款给国际开发署(the U.S.Agency for International Development,USAID),后者依据授权和拨款创设投资基金,并与白宫协调,为该基金设立独立的董事会,负责制定、实施投资战略和日常管理,董事会成员均来自私营部门。(53)


奥巴马政府之所以重拾“企业基金”这一“旧瓶”,主要原因在于,美国急于通过对外援助影响“阿拉伯之春”后埃及的经济转型,但前面提及的民生援助与安全援助的失衡在美国对埃及的双边援助中表现得尤为突出,在该失衡现象一时难以改变的情况下,奥巴马政府诉诸企业基金,旨在通过该基金的投资促进埃及中小企业发展,创造就业机会;另一方面,埃及政府对美国直接通过双边渠道提供民生援助历来持怀疑和抵制态度,而“企业基金”特殊的运行机制和“准政府”或“混合政府”性质,有助于缓和埃及政府的怀疑和抵制。企业基金的投资战略由董事会制定和实施,其成员来自私营部门,但董事会的职责和活动范围源自其与国际开发署的协议,而后者在这方面的职权则源自国会授权和拨款。“企业基金”本质上公私兼具,但其私营部门特征有利于其在埃及广泛开展投资活动;(54)此外,从奥巴马政府开始,美国战略界倡导“全社会”组织原则,即利用、整合私营部门的资源和经验管理国家安全事务,并强调该组织原则对提升对外援助效率的重要性。企业基金在实际运行中的突出特征就是以私营部门的人力及其经验从事对外投资事务,是“全社会”组织原则在对外援助实践中的具体体现。


奥巴马政府重拾“企业基金”这一“旧瓶”,但埃及—美国企业基金并非没有“新酒”。在国际开发署于2013年3月与埃及—美国企业基金签订协议后,后者开始正式运行,其在埃及的投资活动以技术和金融部门的中小私人企业为重点。相对于20世纪90年代的企业基金,埃及—美国企业基金的最大创新之处在于其“本土化战略”,除基金董事会成员大都为埃及裔或熟悉埃及事务外,2015年7月,埃及—美国企业基金选择埃及的“罗拉克斯资本伙伴公司”(Lorax Capital Partners)作为投资顾问,依托后者在当地寻找、发现有潜力的投资对象,并在实施投资后,跟踪、掌握投资对象的经营管理活动。此类举措旨在增加该基金在埃及的投资机会和效率。(55)


据国际开发署统计,创设近7年来,埃及—美国企业基金针对埃及中、小私营部门的投资达两亿美元,新增5000个就业岗位,年均投资回报率达17.5%。(56)为在中东以“企业基金”促进民生援助,奥巴马政府还倡议设立突尼斯—美国企业基金(The Tunisian-American Enterprise Fund,TAEF),在经国会授权、拨款后,国际开发署设立突尼斯—美国企业基金,并于2013年7月与该基金签署协议,后者正式运行,并在其后的投资活动中以突尼斯中小私营企业为重点。(57)


(2)多国账户。在美国联邦政府预算编制计划和拨款法案中,多国账户(multi-country account)是针对全球或地区问题设立的对外援助账户,国会在为其拨款时并不确定具体受援国,负责管理此类账户的行政部门如国务院、国际开发署等,根据具体情况确定受援国,并将账户内的援助金额在这些受援国之间进行分配。奥巴马政府以来,多国账户逐步成为美国实施中东对外援助转型、强化民生援助的重要工具。


“阿拉伯之春”及其后果促使美国政府在规划中东援助时更多地考虑民生援助。但此类规划在实践中遭遇两大障碍:一是,“重安全、轻民生”是美国对中东双边援助的普遍现象,有其深刻而复杂的原因,美国短时间内很难通过双边渠道迅速提升民生援助规模;二是,“阿拉伯之春”后,中东国家面临的挑战千差万别且发展迅速,超乎美国对外援助预算预期,若要及时做出反应,需要更灵活的援助渠道。多国账户下的对外援助具有灵活、机动的特点,尤其适用于紧急情况下的资金调拨。2012年,奥巴马政府及时发现多国账户的这一特点,并将其创造性地应用于对突尼斯的援助,从多国账户,包括“复杂危机基金”(the Complex Crisis Fund,CCF)、国际开发署的“转型倡议”(Transition Initiatives,TI)、国际开发署民主、冲突和人道主义援助局(LISAID's Democracy,Conflict,and Humanitarian Assistance,DCHA)的“选举和政治进程”(the Elections and Political Processes,EPP),调拨了1200万美元,援助突尼斯,应对其面临的经济危机和治理问题。(58)此后,奥巴马政府不断将多国账户应用于针对突尼斯、埃及等中东国家的各类民生援助。


特朗普政府在应用多国账户提供民生援助方面,丝毫不比前任逊色,还以政策倡议提升既有多国账户的规模、创设新的多国账户。在2017年7月召开的促进宗教自由部长级会议(Ministerial to Advance Religious Freedom)上,美国副总统迈克·彭斯(Mike Pence)承诺提升“宗教和少数族裔”(Religious and Ethnic Minority,REM)多国账户规模。(59)此后,特朗普政府不断呼吁将该多国账户的资金更多地用于援助伊拉克的宗教和少数族裔保护事宜,国会总体上支持特朗普政府的此类倡议。在国会和国际开发署的共同努力下,美国在2020财年用于在叙利亚和伊拉克保护宗教和少数族裔的资金达2000万美元。(60)2019年,特朗普总统的女儿和顾问伊万卡·特朗普(Ivanka Trump)发起“妇女全球发展和繁荣倡议”(Women's Global Development and Prosperity Initiative),据此设立的多国账户被称为“妇女全球发展和繁荣”(Women's Global Development and Prosperity,W-GDP),援助重点在于增进妇女就业,培养其从事经济活动和成长为企业家的能力。(61)国会两党议员大力支持“妇女全球发展和繁荣”,并在2020财年为此多国账户拨款1亿美元。(62)


(三)对外援助转型前景


近10年来,在美国为中东国家提供的双边援助中,安全援助与民生援助严重失衡,距离改善甚至逆转此类失衡的转型目标,相距甚远。由于造成此失衡现象的原因深刻而复杂,短期内难以有实质性变化;但美国在同一时期为强化民生援助提出并实施新的政策倡议,“企业基金”和“多国账户”未来将成为美国寻求中东对外援助转型的重要手段。


美国对中东的双边援助中的“7∶3”现象稳定而持久,主要原因在于:中东长期为冲突和动荡所困,“和平与安全”历来是地区头号事务,也是美国长期以来对中东援助的重中之重;长期的安全援助分别在美国国内和受援国内部造就了众多亲“安全援助”的利益集团,这些集团成为维持甚至增加安全援助比例的代言人;(63)此外,官僚机构惰性也助长“7∶3”现象持续存在:中东对外援助中的安全援助主要由国防部和国务院管理和实施,而民生援助的主管部门则是国务院和国际开发署,调整安全援助与民生援助的失衡需要这三者的协调、配合,但国务院、国防部和国际开发署之间长期各自为政、协调不足。在中东各式冲突难以根除、利益集团势力根深蒂固的情况下,美国政府近年来寄希望于增进政府各部门合作的“全政府”组织原则医治“7∶3”顽疾。叙利亚内战爆发后,美国政府以所谓“3D”(Defense,Diplomacy and Development)战略整合、协调国防部、国务院和国际开发署的援助资源,协调三者在约旦的安全援助和民生援助,局部尝试以“全政府”平衡援助资源分配。(64)2018年,国务院、国防部和国际开发署联合出台《框架文件:最大限度地增进美国政府稳定冲突地区的努力的有效性》(A Framework for Maximizing the Effectiveness of U.S.Government Efforts to Stabilize Conflict-Affected Areas),明确提出以“全政府”为指导,通过国务院、国防部和国际开发署的合作,协调对外援助(包括中东援助)中安全援助与民生援助的分配比例。(65)但要在具体援助实践中真正按“全政府”协调此类比例,仍需克服根深蒂固的部门利益。中东地区冲突持续不断的地缘政治特征、安全援助造就的利益集团及“全政府”的实践障碍,意味着“7∶3”顽疾短期内难以医病,距离“改善甚至逆转安全援助与民生援助失衡”的转型目标,美国还有很长的路要走。


中东政治—经济—社会环境状况增添了美国提升民生援助的迫切性,在“7∶3”现象难以一时改变的情况下,美国政府求助于政策创新,将原本用于苏联和中东欧地区的“企业基金”创造性地应用于中东,并充分发挥“多国账户”灵活、及时的特征。这些举措体现了美国对外援助文化中的重要特征,即擅长以政策创新开辟新的对外援助机制,从马歇尔计划到促进中东欧转型的各种举措再到“阿拉伯之春”后的中东援助倡议,美国对外援助往往以推陈出新适应不断变化的地缘战略环境。美国对外援助的此类传统源于相当一部分从事美国对外援助的人士来自私营部门,具有以创新求发展的理念。就美国对外援助而言,所谓“全社会”并非始于当下,而是与生俱来的组织原则。有鉴于此,美国未来将更多地应用“企业基金”促进中东经济发展,更多地通过“多国账户”应对中东气候变化、水资源和疾病传播等问题,并为增进中东民生援助寻求新的创新机制。


“战略收缩论”强调在中东对外援助中做到“以人为本”,以此消除既有中东对外援助中的霸权色彩,实质上是试图通过强化民生援助适应并影响中东政治—经济—社会发展进程,以“民生援助”这种“软性霸权工具”取代“安全援助”这类“强制霸权工具”,在一个不断变化的地区环境中维持其影响力。但迄今为止,美国中东民生援助的创新举措存在巨大缺陷,即缺乏规模效应:“企业基金”是以投资代替直接援助,且只能在部分国家小规模实施,有些项目投资周期长、见效慢;“多国账户”按迫切需要应对的地区或全球问题设置,援助金额有限,且要在中东甚至全球范围内分配,往往出现僧多粥少的窘态。因此,在“7∶3”现象难以改变的情况下,仅靠这些机制很难大幅度提升中东民生援助,“以人为本”到头来多半是一张“空头支票”。


四 美国在中东的联盟体系转型


中东联盟体系对于美国建立和维持地区霸权具有重要意义;但“战略收缩论”指出,既有中东联盟体系难以适应该地区地缘战略环境和政治—经济—社会生态的变化,亟须转型,并着眼于“整合盟友”提出具体转型目标。对美国而言,中东联盟体系转型实践喜忧参半,仍面临巨大挑战。


(一)着眼于“整合盟友”的转型目标


美国在中东的联盟体系源于冷战时期美苏在中东争夺地区影响力的战略竞争,巩固并强化于1991年海湾战争和2001年“9·11”事件后的“全球反恐战争”。美国在中东的联盟体系带有较强霸权色彩:从结构上看,该联盟体系呈辐辏状,即美国分别与该地区有关国家结成双边同盟,形成以美国为中心、以各组双边同盟为辐条的地区同盟体系。在此辐辏状同盟体系中,作为各辐条的每组同盟相互之间的关系不那么直接,有时甚至相互冲突,如美国—以色列同盟和美国—沙特阿拉伯同盟。长期以来,美国战略界人士认为,在中东这一广袤地域,国与国之间千差万别,美国只有借助辐辏状同盟体系才能最大限度地辐射在中东的影响力,建立和维持地区霸权。(66)


“战略收缩论”看来,中东不断变化的地缘战略环境和政治—经济—社会生态对既有联盟体系形成挑战:“阿拉伯之春”后,中东各种传统安全和非传统安全问题相互交织,层出不穷,国家间为应对不同问题而重新“建群”“组群”,国家间的“分”或“合”很大程度上取决于不同的议题。在既有的辐辏状同盟体系中,美国地区盟友间相互不合的现象时有发生,但主要源于阿以冲突。但在新的地缘战略环境中,中东盟友间围绕各种问题的分分合合成为常态,大有削弱美国联盟体系“倍增器”作用之势,而既有的辐辏状联盟体系对此无能为力。(67)


为适应中东地区变化和服务于新中东战略,美国战略界将既有中东联盟体系的转型提上议事日程,并以“整合盟友”为指导,规划转型目标,即:改造联盟体系结构,逐步将既有的辐辏状联盟体系改造成以美国为关键节点的网络状联盟体系,其核心要旨就是美国凭借网络关键节点地位,促成各地区盟友或伙伴发展友好合作关系,改变辐辏状结构下各组双边同盟互不相干甚至冲突的状态,在减少霸权色彩的同时,提升地区联盟体系的“倍增器”功能,以更好地服务于新中东战略。(68)


(二)转型实践:“阿拉伯版北约”


在10余年的中东战略实践中,美国构建地区网络状同盟的活动主要围绕打造所谓“阿拉伯版北约”(An Arab NATO)进行。


位于华盛顿的战略与国际问题研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)于2013年发起“联合防务研究项目”(Federated Defense Project),该项研究由国际安全项目主任凯瑟琳·希克斯博士(Dr.Kathleen H.Hicks)主持。“联合防务研究”旨在为“战略收缩”背景下美国如何以创新举措改革联盟体系提供政策建议,其最大政策贡献就是以“联合防务”概念指导美国联盟体系创新。“联合防务”实际上是将美国国内政治体制中的“联邦主义”(federalism)应用于对外联盟事务管理,在其设想的联盟体系结构中,美国与其盟友的关系犹如美国联邦政府与各州之间的关系,各盟国有一定自主性;美国与盟国各司其职,前者最优先考虑的事项就是促成各盟友的团结,防止、化解联盟内部分歧。“联合防务”实际上就是以美国为关键节点,各盟友为一般节点的网络状同盟,旨在以这种松散的联盟结构适应不断变化的国际地缘战略环境,并改变美国对盟友发号施令、强制“仲裁”盟友问分歧的霸权行径。(69)


“联合防务项目”的研究成果体现于一系列研究报告,其中有关中东联盟体系的报告《中东联合防务》(Federated Defense in the Middle East)出台于2015年9月,强调以“联合防务”为指南,打造中东网络状联盟体系,核心则是美国以关键网络节点地位整合地区盟友。(70)《中东联合防务》对美国战略界打造所谓“阿拉伯版北约”产生重要影响。“阿拉伯版北约”并非旨在建立以北约为模式的条约联盟,而是借助“北约”这一概念,在中东以较为松散的网络状联盟体系结构实现地区盟友间的团结和合作。为此,美国聚焦于克服海湾合作委员会(Gulf Cooperation Council,GCC,以下简称“海合会”)成员之间在安全合作上存在的障碍及进一步推动阿以和平进程。


1.“阿拉伯版北约”的挫折:卡塔尔外交危机


美国与海合会除阿曼外的其余5个成员(沙特阿拉伯、科威特、阿联酋、卡塔尔和巴林)保持双边同盟关系,但成立于20世纪80年代初的海合会一直未能演变为地区安全合作组织,其重要原因在于成员对相互间强化安全合作有所顾忌,尤其担心沙特阿拉伯借此类合作在安全领域坐大海合会。奥巴马政府将强化海合会成员的安全合作视为打造“阿拉伯版北约”的重要步骤。为打消成员问的相互猜忌,美国采取的路径就是,在其主导之下,以情报分享、海事安全和军事演习等领域的活动,把海合会成员聚集在一起,试图通过长期的、高度制度化的情报交流、海上联合巡弋及针对恐怖主义和伊朗威胁的演习,逐步整合海合会成员安全力量。(71)特朗普政府继承此类整合路径。但与此同时,海合会内部以沙特阿拉伯、阿联酋和巴林为一方和以卡塔尔为另一方的矛盾日趋激化,终于在2017年演变为“卡塔尔外交危机”(Qatar Diplomatic Crisis):沙特阿拉伯、阿联酋和巴林先后在2017年6月以对伊朗态度暧昧和支持极端势力为由,断绝与卡塔尔的外交关系,并对进出该国的陆、海、空通道实施限制。(72)危机之初,特朗普总统本人倾向于支持沙特阿拉伯对卡塔尔采取的行动,但经过五角大楼和国务院的劝说和提示——卡塔尔同样是美国的地区盟友,美国在该国的空军基地极其重要,特朗普总统改变初衷。特朗普政府对“卡塔尔外交危机”采取更为中立的立场,试图以外交斡旋弥合双方的矛盾。(73)经过美国和其他国家不断调停,沙特阿拉伯、阿联酋和巴林与卡塔尔在2021年2月达成协议,恢复与卡塔尔的外交关系并解除交通限制。对致力于通过促进海合会成员国间的安全合作打造“阿拉伯版北约”的美国而言,历时近4年的“卡塔尔外交危机”无疑是一重大挫折。


2.“阿拉伯版北约”的进展:《亚伯拉罕协议》


美国打造“阿拉伯版北约”的另一条战线,即推进阿以和解,取得重大进展。以色列和阿拉伯国家积怨颇深,阿以冲突一度是中东地区首要的地缘战略问题。有鉴于此,自从全面参与中东事务以来,美国只能分别与以色列和一些阿拉伯国家建立双边同盟关系,但每当阿以之间爆发冲突或战争时,美国往往以巨大外交成本从事外交协调,并为“选边站队”付出重大代价,如因公然支持以色列而遭受阿拉伯国家“石油禁运”。如何解决阿以冲突,从而使以色列与美国的阿拉伯盟友建立正常关系和成为“朋友”,一直是困扰美国中东联盟体系建设的重大问题。从20世纪70年代开始,美国致力于通过外交手段,利用其兼具以色列和某些阿拉伯国家盟友的地位,软硬兼施,首先促成以色列与埃及和解,并在20世纪90年代以同样手法促成以色列与约旦关系正常化。此后,阿以和平进程一度停滞不前,但此类战略构想——促成更多阿拉伯盟友与以色列成为“朋友”,从而使美国中东联盟体系最大限度地发挥“倍增器”作用——一直存活于美国战略界。


当美国在战略收缩背景下力图以“阿拉伯版北约”重塑中东联盟体系时,阿以和平构想复活,并被赋予网络状同盟的表述,即:美国不仅需要分别巩固与以色列和有关阿拉伯国家的双边同盟关系,而且需要利用这类双边同盟关系在以色列和阿拉伯盟友之间牵线搭桥,共同组成以美国为关键节点的网络状中东联盟体系。由于奥巴马政府坚持以和谈应对伊朗核问题,引起以色列和沙特阿拉伯的猜忌和不满,致使美以关系和美沙关系出现裂痕,奥巴马政府难以推进阿以和平进程,但美国在这一时期着手强化美国与阿联酋的双边同盟关系,为日后借助这组关系推进阿以和平进程奠定了基础。特朗普政府对伊朗持强硬立场,赢得以色列和沙特阿拉伯的信任和好感,并分别以高额军售和承认耶路撒冷首都地位,迅速修复、强化美沙及美以双边同盟。与此同时,特朗普政府延续前任强化美国—阿联酋双边同盟的政策。时至2020年,美沙、美以和美国—阿联酋双边同盟均处于2012年以来的最佳状态,特朗普政府利用美国在沙特阿拉伯、以色列和阿联酋之间的节点地位,主导、协调以色列与阿联酋的关系正常化谈判,同时说服沙特阿拉伯默许阿联酋与以色列和解。以色列与阿联酋的关系正常化谈判带动巴林也参与其中,最终以色列与阿联酋和巴林于2020年9月15日在华盛顿签署《亚伯拉罕协议》(Abraham Accords),宣布以色列分别与阿联酋和巴林实现关系正常化,建立外交关系。随后不久,摩洛哥也与以色列建交。(74)《亚伯拉罕协议》及其直接后果就是促成更多的阿拉伯盟友实现与以色列和解,这为打造以美国为关键节点,以所有地区盟友作为一般节点而相互合作的“阿拉伯版北约”迈出了重要的一步。


(三)联盟体系转型前景


着眼于整合地区盟友,美国战略界创造性地将联邦体制运行机制应用于中东联盟事务,着手以网络状同盟取代辐辏状同盟。网络状同盟是21世纪美国国家安全的重大创新,不仅应用于中东联盟体系转型,也应用于印太和其他功能领域(如防务产业链、盟国技术合作等)的联盟体系改革或创设。美国在中东的网络状同盟建设具体体现于打造“阿拉伯版北约”。美国战略界设想的“阿拉伯版北约”是一松散的、渐进形成的网络状联盟体系,没有如北约那样的约束性条约、垂直分工的组织架构和地理意义上的联盟总部,但我们仍然可以有一定的标尺判断此类网络状同盟是否取得进展。美国在中东打造网络状同盟旨在促成、实现地区盟友间的合作,以此衡量,“卡塔尔外交危机”是美国打造“阿拉伯版北约”过程中遭遇的重大挫折,而《亚伯拉罕协议》则是“阿拉伯版北约”的重大进展。综合考察,美国中东联盟体系转型还有很长的路要走。


“阿拉伯版北约”遭遇的挫折和取得的进展均与中东地缘战略环境的变化密切相关。“卡塔尔外交危机”主要源自中东地缘战略环境的一大发展趋势,即:“阿拉伯之春”后中东国家争夺地区影响力的竞争日趋激烈。长期以来,沙特阿拉伯在海合会及更为广泛的中东事务中占据重要地位,但近些年来,尤其是“阿拉伯之春”后,新兴小国卡塔尔充分利用其能源收入带来的财富,以灵活多样的外交活动扩展影响力,使沙特阿拉伯感受到威胁和挑战。沙特阿拉伯联合阿联酋和巴林,与卡塔尔展开竞争。竞争双方分别以各色援助(资金、武器和人员培训)支持中东内战中相互对立的派别,致使“代理人战争”(Proxy Warfare)在中东愈演愈烈。(75)尽管经美国和其他国家的调停,“卡塔尔外交危机”得以和平解决,但卡塔尔与沙特阿拉伯等国的地缘战略竞争依旧如故。对美国而言,阿拉伯国家之间的合作,尤其是海合会成员之间的合作,是“阿拉伯版北约”的重要组成部分,弥合卡塔尔与沙特阿拉伯等国的分歧,消除其积怨,是美国未来打造“阿拉伯版北约”的必要步骤。美国实现此类目标的主要手段就是以外交途径分别对卡塔尔和沙特阿拉伯软硬兼施,促成相互间和解,但美国在卡塔尔的空军基地目前是美国在中东最重要的前沿部署之一,卡塔尔握有与美国讨价还价、对美国敷衍搪塞的重要筹码,与此同时,由于人权和治理问题,美国与沙特阿拉伯的关系呈现下滑趋势,拜登政府更是坦言从“人权”“治理”以重点“重置”美沙关系,美国难以从过去那种美沙特殊关系的态势出发说服或施压沙特阿拉伯。在卡塔尔与沙特阿拉伯之间竞争态势依旧、积怨重重的背景下,所谓的“阿拉伯版北约”将存在重大缺失。


《亚伯拉罕协议》主要源于中东地缘战略环境的另一发展趋势,即:阿以冲突在中东议事日程上的重要性日渐降低,阿以矛盾日渐缓和。2003年伊拉克战争后,伊朗在中东扩展地区影响力的活动升级,致力于加速发展核力量,不仅对以色列构成威胁,也挑战海湾阿拉伯国家的安全。在伊朗威胁的驱动下,以色列和海湾阿拉伯国家的安全利益日趋接近,伊朗与以色列和海湾阿拉伯国家的矛盾取代阿以冲突,成为中东首要地缘战略问题。特朗普政府正是借助中东地缘战略的此类发展趋势,顺势而为,迅速促成以色列与阿联酋和巴林建交。此外,在20世纪90年代与约旦实现和解后,以色列先后与阿联酋、巴林、沙特阿拉伯和阿曼开启秘密外交接触,并与阿联酋在情报交流、技术转让和合作,以及贸易和投资领域建立了秘密合作机制。(76)特朗普政府能在短时期内促成以色列与阿联酋和巴林之间的和解,也得益于长期涌动于以色列与海湾拉伯国家的合作“暗流”。《亚伯拉罕协议》是以色列与阿拉伯国家利益逐渐趋同的结果,该协议将带动更多的阿拉伯国家与以色列建交,更为重要的是,以色列与阿拉伯国家的合作将更多集中于经贸和技术领域。以色列与美国的阿拉伯盟友的关系实现突破,是“阿拉伯版北约”的重大进展。


美国试图以网络状同盟体系取代辐辏状同盟,前者更为扁平的结构貌似能降低美国对其盟友发号施令的霸权色彩,但网络状同盟只是强调美国与其地区盟友各司其职和责任分担,美国仍以网络关键节点地位发挥主导作用,继续维持和提升其地区影响力,实际上是以“网络节点霸权”替代“辐辏中心霸权”。冰冻三尺,非一日之寒,冰释前嫌,也非一日之功。无论是“卡塔尔外交危机”还是《亚伯拉罕协议》,均源自中东地缘战略环境的深刻变化,美国赢得新一轮阿以和解,但面临海合会内部成员分裂的挑战,“阿拉伯版北约”终究难以完整实现。


本文从军事、对外援助和联盟体系三个维度,考察奥巴马政府以来美国在中东的战略转型。从军事上看,美国在保留军事基地和设施及航母战斗群驻留海湾的时间和规模的同时,削减了前沿驻军,并在实践中逐步锻造新的战争方式。地缘战略重心转移、财政紧缩及技术创新,是促成美国实施中东军事转型并取得阶段性成果的重要原因。美国未来在中东的军事转型将聚焦于进一步减少前沿军事存在,尤其是航母战斗群的驻留规模和时间,以及以技术创新提升新的战争方式;从对外援助看,美国力图改善甚至逆转在对中东的双边援助中“安全援助”与“民生援助”严重失衡的现象,以创新举措强化民生援助。但实践显示,“安全援助”与“民生援助”依然严重失衡,这源于安全问题在中东议事日程上的重要性及利益集团的根深蒂固等结构性问题,短期内难以消除,而美国为强化民生援助采取的创新举措难以在短期内产生规模效应;从联盟体系看,美国旨在以网络状联盟体系取代既有的辐辏状联盟体系,但在打造“阿拉伯版北约”的过程中,美国遭遇“卡塔尔外交危机”,整合海湾阿拉伯盟友的努力遭遇挫折,但另一方面,通过促成《亚伯拉罕协议》,美国极大地推进了阿以和平进程,对于其进一步促成以色列与阿拉伯国家之间的合作,是极大利好。“卡塔尔外交危机”和《亚伯拉罕协议》分别源自中东不同的地缘战略变化趋势,这意味阻碍或有利于“阿拉伯版北约”的因素将在较长时期内同时存在,美国打造地区网络状联盟的战略构想难以完整实现。


上述结论为我们考察拜登政府的中东政策提供了一定的背景或路径。拜登政府将维持现有驻军规模及军事基地和设施,继续以新的“美式战争”维护美国在中东的核心利益。拜登政府难以改善“安全援助”与“民生援助”的严重失调,但会强化事关气候变化和公共卫生等领域的民生援助。由于拜登政府强调将巴以问题与阿以和解挂钩,以及主张以人权、治理为重点,“重置”美国—沙特阿拉伯关系,美国打造“阿拉伯版北约”的努力短期内将陷入停顿。


美国战略界强调,在中东的军事、对外援助和联盟体系转型应分别着眼于“低调务实”“以人为本”和“整合盟友”,以减少既有中东战略中的霸权色彩,其重要路径则是创新。在军事领域,美国强调通过创新使其在中东的军事存在更为低调,战争方式更为“小型化”“无人化”和“智能化”,但这丝毫没有降低美国军事打击的效率和频率,只是以技术霸权掩盖既有霸权行径;在对外援助领域,美国旨在以“企业基金”和“多国账户”这类创新举措增强民生援助,实质上是以“软性霸权工具”取代既有的“强制霸权工具”;就联盟体系而言,美国战略界认为,相对于辐辏状同盟体系,更为扁平的网络状同盟体系有助于减少霸权色彩。但美国仍然意在以关键节点地位主导网络状同盟,实则是以“网络节点霸权”取代“辐辏中心霸权”。由此产生的需要我们进一步考察和深入研究的问题就是,美国在中东的战略转型是旨在减少既有战略中的霸权色彩——如美国战略声称的“超越地区霸权”——还是旨在以某种新的霸权替代既有霸权,尽管这种新的霸权在形式上更加低调、隐形。(77)


美国在中东的战略态势一定程度上是三大战略支柱——军事、对外援助和联盟体系——相互影响的结果。同样地,美国在中东的战略转型及其成效不仅取决于各自的转型实践,一定程度上也取决于三大支柱在转型过程中的相互影响。由此产生的另一个需进一步考察和研究的问题则是,美国战略界人士如何看待或规划三大支柱在转型过程中的相互影响、相互协调及配合,尤其是,美国是否及如何在大战略层面上将所谓“全政府”“全社会”组织原则应用于三大支柱在转型过程中的相互协调和配合。


*衷心感谢《美国研究》编辑部和匿名评审专家的宝贵意见,文中疏漏和不足之处由笔者负责。


注释:


①本文的“中东”指西起摩洛哥、东至伊朗的西亚—北非地区,不包括阿富汗。小布什政府时期,美国将阿富汗纳入所谓“大中东”,奥巴马政府以来,美国逐步弃用“大中东”这一带有霸权色彩的概念,并在地缘战略中逐步将阿富汗纳入南亚范畴,尽管阿富汗目前仍处于中央司令部的责任区域内。


②Daniel Benaim and Michael Wahid Hanna,"The Enduring American Presence in the Middle East:The U.S.Military Footprint Has Hardly Changed Under Trump," Foreign Affairs,August 7,2019,available at:https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2019-08-07/enduring-american-presence-middle-east,2021.8.21.


③Elyas Elyasiani and Ling Zhang,"CEO Entrenchment and Corporate Liquidity Management," Journal of Banking & Finance,Vol.54(May 2015),pp.115~116; Xin Chang and Hongfeng Zhang,"Managerial Entrenchment and Finn Value:A Dynamic Perspective," Journal of Financial and Quantitative Analysis,Vol.50,Issue 5(October 2015),pp.1083~1103.


④Paul K.MacDonald and Joseph M.Parent,"Graceful Decline? The Surprising Success of Great Power Retrenchment," International Security,Vol.35,No.4(Spring 2011),pp.11~23.


⑤Kyle Haynes,"Decline and Devolution:The Sources of Strategic Military Retrenchment," International Studies Quarterly,Vol.59,Issue 3(September 2015),pp.490-494.


⑥Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments(Santa Monica,C.A.:the RAND Corporation,2021),pp.109~112.


⑦Kenneth M.Pollack,A Path out of the Desert:A Grand Strategy for America in the Middle East(New York:Random House Trade Paperbacks,2009),pp.216~220; F.Gregory Gause III,"'Hegemony' Compared:Great Britain and the United States in the Middle East," Security Studies,Vol.28,No.3(June-July 2019),pp.576~580.


⑧Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments,pp.8~10.


⑨F.Gregory Gause III,"'Hegemony' Compared:Great Britain and the United States in the Middle East," pp.580~586.


⑩Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments,pp.81~102.


(11)Eugene Gholz,Daryl G.Press,and Harvey M.Sapolsky,"Come Home,America:The Strategy of Restraint in the Face of Temptation," International Security,Vol.21,Issue 4(Spring 1997),pp.5~48.; Stephen G.Brooks,G.John Ikenberry,and William Wohlforth,"Don't Come Home,America:The Case against Retrenchment," International Security,Vol.37,Issue 3(Winter 2012/13),pp.7~51.


(12)Barry Posen,Restraint:A New Foundation for US Grand Strategy(Ithaca:Cornell University Press,2014),pp.87~130; Martin Indyk,"The Middle East Isn't Worth It Anymore," The Wall Street Journal,January 17,2020,available at:https://www.wsj.com/articles/the-middle-east-isnt-worth-it-anymore-11579277317,2021.8.21.


(13)Christopher Layne,"From Preponderance to Offshore Balancing," International Security,Vol.22,No.1(Summer 1997),pp.86~124; Stephen Walt,"Offshore Balancing:An Idea Whose Time Has Come," Foreign Policy,November 2,2011,available at:http://foreignpolicy.com/2011/11/02/offshore-balancing-an-idea-whose-time-has-come/,2021.8.21; Christopher Layne,"The(Almost) Triumph of Offshore Balancing," The National Interest,January 27,2012,available at:http://nationalinterest.org/commentary/almost-triumph-offshore-balancing-6405,2021.8.21.


(14)F.Gregory Gause III,"Should We Stay or Should We Go? The United States and the Middle East," Survival,Vol.61,No.5(October-November 2019),pp.7~24.


(15)Helen Lackner and Abulrahman Al-Eryani,"Yemen's Environmental Crisis is the Biggest Risk for its Future," The Century Foundation,December 14,2020,available at:https://tcf.org/content/report/yemens-environmental-crisis-biggest-risk-future/,2021.8.21.


(16)Ash Carter,"The Logic of American Strategy in the Middle East," Survival,Vol.59,No.2(April-May 2017),pp.13~24.


(17)Joseph M.Parent and Paul K.MacDonald,"The Wisdom of Retrenchment,American Must Cut Back to Move Forward," Foreign Affairs,November/December 2011,p.33; Stephen Brooks,John Ikenberry,and William Wohlforth,"Lean Forward," Foreign Affairs,January-February 2013,pp.130~142; Colin Dueck,"The Strategy of Retrenchment and Its Consequences," Foreign Policy Research Institute,April 2015,available at:https://www.fpri.org/article/2015/04/the-strategy-of-retrenchment-and-its-consequences/; Hal Brands,"Why America Can't Quit the Middle East," Hoover Institution Publications,Issue 1921,March 21,2019,available at:https://www.hoover.org/research/why-america-cant-quit-middle-east,2021.8.21.


(18)Kori Schake,"Limits of Offshore Balancing," Foreign Policy,October 13,2010,available at:http://shadow.foreignpolicy.com/posts/2010/10/13/limits_of_offshore_balancing.html,2021.8.21; Hal Brands,"Fools Rush Out? The Flawed Logic of Offshore Balancing," The Washington Quarterly,Vol.38,No.2(Summer 2015),pp.7~28.


(19)Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments,pp.81~102; Daniel Benaim and Jake Sullivan,"America's Opportunity in the Middle East," Foreign Affairs,May 22,2020,available at:https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2020-05-22/americas-opportunity-middle-east,2021.8.21.


(20)Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments,pp.1~11.


(21)Ilan Goldenberg and Kaleigh Thomas,"Demilitarizing U.S.Policy in the Middle East," Center for a New American Security,July 20,2020,available at:https://www.cnas.org/publications/commentary/demilitarizing-u-s-policy-in-the-middle-east,2021.8.21.


(22)Ilan Goldenberg et al.,"A People-First U.S.Assistance Strategy for the Middle East," Center for a New American Security,June 10,2021,available at:https://www.cnas.org/publications/reports/a-people-first-u-s-assistance-strategy-for-the-middle-east,2021.8.21.


(23)Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments,pp.13~45.


(24)Christopher Preble,The Power Problem:How American Military Dominance Makes Us Less Safe,Less Prosperous,and Less Free(Ithaca,New York:Cornell University Press,2009),pp.2~17.


(25)James Jeffrey,Michael Eisenstadt,and Gideon Rose,"Rethinking the U.S.Military Role in the Middle East," Policy Analysis/Policy Watch 2639,Washington,D.C.:The Washington Institute for Near East Policy,June 30,2016,available at:https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/rethinking-us-military-role-middle-east,2120.8.21.


(26)Nicholas Heras,"Gray Zones in the Middle East," Center for a New American Security,September 18,2017,available at:https://www.cnas.org/publications/reports/gray-zones-in-the-middle-east,2021.8.21.


(27)Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments,pp.116~119.


(28)James Jeffrey,Michael Eisenstadt,and Gideon Rose,"Rethinking the U.S.Military Role in the Middle East," Policy Analysis/Policy Watch 2639,Washington,D.C.:The Washington Institute for Near East Policy,Jan 30,2016,available at:https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/rethinking-us-military-role-middle-east,2021.8.21.


(29)"Remarks by Secretary Hagel at the Manama Dialogue from Manama," Bahrain,December 7,2013,available at:http://www.globalsecurity.org/military/library/news/2013/12/mil-131207-dod01.htm,2021.8.21.


(30)Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments,pp.116~117.


(31)Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments,p.117.


(32)Megan Eckstein,"No Margin Left:Overworked Carrier Force Struggles to Maintain Deployments After Decades of Overuse," USNI News,November 12,2020,available at:https://news.usni.org/2020/11/12/no-margin-left-overworked-carrier-force-struggles-to-maintain-deployments-after-decades-of-overuses,2021.8.21.


(33)Christopher M.Dougherty,"Why America Needs a New Way of War," Washington,D.C.:Center for a New American Security,June 2019,pp.6~7.


(34)Christopher M.Dougherty,"Why America Needs a New Way of War," pp.10~31.


(35)Anthony H.Cordesman,"Is there an Obama Doctrine? Analyzing Jeffrey Goldberg's 'The Obama Doctrine' by Key Strategic Areas," Center for Strategic and International Studies,March 10,2016,available at:https://csis-web-site-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/legacy_files/files/publication/160310_Cordesman_Obama_Doctrine.pdf,2021.8.21.


(36)Christopher M.Blanchard,"Congress and the Middle East,2011~2020:Selected Case Studies," Washington,D.C.:Congressional Research Service,May 21,2021,pp.15~22.


(37)Christopher M.Blanchard,"Congress and the Middle East,2011~2020:Selected Case Studies," pp.31~49.


(38)Nicholas Heras,"Gray Zones in the Middle East," Center for a New American Security,September 18,2017,available at:https://www.cnas.org/publications/reports/gray-zones-in-the-middle-east,2021.8.21.


(39)Hugh Gusterson,Drone:Remote Control Warfare(Cambridge,Massachusetts:The MIT Press,2016),pp.29~58.


(40)Jaya Chandran,"Killing Soleimani:How was the operation carried out?" Gulf News,January 3,2020,available at:https://gulfnews.com/world/mena/killing-soleimani-how-was-the-operation-carried-out-1.1578063347074,2021.8.21.


(41)David Luckey et al.,Measuring Intelligence,Surveillance,and Reconnaissance Effectiveness at the United States Central Command(Santa Monica,C.A.:the RAND Corporation,2021),pp.11~12.


(42)Christine McVann,"Reshaping U.S.Force Posture in the Middle East," Policy Analysis/Policy Watch 3447,Washington,D.C.:The Washington Institute for Near East Policy,March 10,2021,available at:https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/reshaping-us-force-posture-middle-east,2021.8.21.


(43)Megan Eckstein,"No Margin Left:Overworked Carrier Force Struggles to Maintain Deployments After Decades of Overuse," USNI News,November 12,2020,available at:https://news.usni.org/2020/11/12/no-margin-left-overworked-carrier-force-struggles-to-maintain-deployments-after-decades-of-overuse,2021.8.21.


(44)David Luckey et al.,Measuring Intelligence,Surveillance,and Reconnaissance Effectiveness at the United States Central Command,pp.13~14.


(45)Jeremy M.Sharp,Carla E.Humud,and Sarah R.Collins,"U.S.Foreign Assistance to the Middle East:Historical Background,Recent Trends,and the FY2021 Request," Washington,D.C.:Congressional Research Service,May 5,2020,pp.2~5.


(46)Helen Lackner and Abulrahman Al-Eryani,"Yemen's Environmental Crisis is the Biggest Risk for its Future," The Century Foundation,December 14,2020,available at:https://tcf.org/content/report/yemens-environmental-crisis-biggest-risk-future/,2021.8.21.


(47)Thomas Carotbers and Frances Z.Brown,"The Chastened Power:How a Post-Trump America Can Support Democracy Abroad," American Purpose,March 10,2021,available at:https://www.americanpurpose.com/articles/the-chastened-power/,2021.8.21; Jon Temin,"Civil Society Should Be at the Center of Foreign Policy," Lawfare Blog,March 1,2021,available at:https://www.lawfareblng.com/civil-society-should-be-center-foreign-policy,2021.8.21.


(48)Ilan Goldenberg et al.,"A People-First U.S.Assistance Strategy for the Middle East," Center for a New American Security,June 10,2021,available at:https://www.cnas.org/publications/reports/a-people-first-u-s-assistance-strategy-for-the-middle-east,2021.8.21.


(49)在美国联邦政府预算编制计划和拨款法案中,双边援助以双边援助账户得以反映,地区援助项目和全球援助项目则反映在多国账户中。双边援助账户下的对外援助明确指定具体受援国,并为之直接拨付援助款项,此类援助相对稳定,具有连续性。


(50)Andrew Miller,Seth Binder,and Louisa Keeler,"President Trump's FY21 Budget:Examining U.S.Assistance to the Middle East and North Africa in the Shadow of COVID-19," Washington,D.C.:Project on Middle East Democracy,June 2020,pp.4~7.


(51)Andrew Miller,Seth Binder,and Louisa Keeler,"President Trump's FY21 Budget:Examining U.S.Assistance to the Middle East and North Africa in the Shadow of COVID-19," p.70.


(52)EAFA,"EAFA Milestones," The Egyptian-American Enterprise Fund,available at:https://www.eaefund.org/about/,2021.8.21.


(53)EAFA,"Enterprise Funds of the Early 1990s," The Egyptian-American Enterprise Fund,available at:https://www.eaefund.org/about/,2021.8.21.


(54)Christopher M.Blanchard,"Congress and the Middle East,2011~2020:Selected Case Studies," pp.24~25.


(55)EAFA,"Lorax Capital Partners,Our Investment Advisors," The Egyptian-American Enterprise Fund,available at:https://www.eaefund.org/team/,2021.8.21.


(56)Christopher M.Blanchard,"Congress and the Middle East,2011~2020:Selected Case Studies," p.25.


(57)Christopher M.Blanchard,"Congress and the Middle East,2011~2020:Selected Case Studies," p.13.


(58)Stephen McInerney and Cole Bockenfeld,"The Federal Budget and Appropriations for Fiscal Year 2013:Democracy,Governance,and Human Rights in the Middle East and North Africa," Washington,D.C.:Project on Middle East Democracy,July 2012,p.26.


(59)Andrew Miller,Seth Binder,and Louisa Keeler,"President Trump's FY21 Budget:Examining U.S.Assistance to the Middle East and North Africa in the Shadow of COVID-19," p.13.


(60)Andrew Miller,Seth Binder,and Louisa Keeler,"President Trump's FY21 Budget:Examining U.S.Assistance to the Middle East and North Africa in the Shadow of COVID-19," p.13. (61)Andrew Miller,Seth Binder,and Louisa Keeler,"President Trump's FY21 Budget:Examining U.S.Assistance to the Middle East and North Africa in the Shadow of COVID-19," pp.13~14.


(62)Andrew Miller,Seth Binder,and Louisa Keeler,"President Trump's FY21 Budget:Examining U.S.Assistance to the Middle East and North Africa in the Shadow of COVID-19," p.14.


(63)Amy Hawthorne,"Rethinking U.S.Economic Aid to Egypt," Project on Middle East Democracy,October 2016,available at:https://pomed.org/report-rethinking-u-s-economic-aid-to-egypt/,2021.8.21.


(64)Beth Ellen Cole et al.,"Preserving Stability Amidst Regional Conflagration:US Engagement in Jordan,2011 to 2016," Washington,D.C.:United States Institute of Peace,2017,pp.3~36.


(65)U.S.State Department,"Stabilization Assistance Review:A Framework for Maximizing the Effectiveness of U.S.Government Efforts to Stabilize Conflict-Affected Areas," State Department,2018,pp.11~12,available at:https://www.state.gov/reports/stabilization-assistance-review-a-framework-for-maximizing-the-effectiveness-of-u-s-government-efforts-to-stabilize-conflict-affected-areas-2018/,2021.8.21.


(66)Robert E.Hunter,Building Security in the Persian Gulf(Santa Monica,C.A.:the RAND Corporation,2010),pp.13-26.; Florence Gaub,"An Arab NATO in the Making? Middle Eastern Military Cooperation Since 2011," Carlisle,P.A.:Strategic Studies Institute,U.S.Army War College,September 2016,pp.2~17.


(67)Florence Gaub,"An Arab NATO in the Making? Middle Eastern Military Cooperation Since 2011," pp.19~21.


(68)Dalia Dassa Kaye et al.,Reimagining U.S.Strategy in the Middle East:Sustainable Partnerships,Strategic Investments,pp.126~127.


(69)CSIS,"Federated Defense Project," Center for Strategic and International Studies,available at:https://www.csis.org/programs/international-security-program/global-threats-and-regional-stability/federated-defense,2021.8.21.


(70)Jon B.Alterman and Kathleen H.Hicks,"Federated Defense in the Middle East," Washington,D.C.:Center for Strategic and International Studies,September 2015,pp.10~13.


(71)Florence Gaub,"An Arab NATO in the Making? Middle Eastern Military Cooperation Since 2011," pp.12~18.


(72)Simon Henderson,"Gulf Crisis with Qatar Challenges the United States," The Washington Institute for Near East Policy,June 23,2017,available at:https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/gulf-crisis-qatar-challenges-united-states,2021.8.21.


(73)Simon Henderson,"Gulf Crisis with Qatar Challenges the United States," The Washington Institute for Near East Policy,June 23,2017,available at:https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/gulf-crisis-qatar-challenges-united-states,2021.8.21.


(74)U.S.Department of State,"The Abraham Accords Declaration," available at:https://www.state.gov/the-abra-ham-accords/,2021.8.21.


(75)Loft Plotkin Boghardt et al.,"U.S.Options in the Qatar Crisis," The Washington Institute for Near East Policy,June 7,2017,available at:https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/us-options-qatar-crisis,2021.8.21.


(76)Clive Jones and Yoel Guzansky,Fraternal Enemies:Israel and the Gulf Monarchies(Oxford:Oxford University Press,2020),pp.1~35.


(77)G.John Ikenberry and Daniel Nexon,"Hegemony Studies 3.0:The Dynamics of Hegemonic Orders," Security Studies,Vol.28,No.3(June-July 2019),pp.395~421.


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本文责编:陈冬冬
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