张树华 李墨洋:从“中国之制”到“中国之治”——论推进国家治理能力现代化的着力点和关键点

选择字号:   本文共阅读 94 次 更新时间:2022-05-21 20:52:51

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张树华   李墨洋  

  

   【摘要】:党的十八大以来,国家治理体系和治理能力现代化建设进入崭新的阶段,开辟了我们党治国理政的新境界。从治理实践看,制度建设稳步推进,但是有了制度不意味着万事大吉。推进国家治理体系和治理能力现代化,应把握好推进国家治理能力现代化的着力点和关键点,要警惕制度主义,防止出现制度绝对化、制度僵化、制度效能弱化等风险,推动相关制度的完善和发展,最大限度上发挥制度优势,最高程度上提升治理能力实效性。

   【关键词】:制度;治理体系;治理能力;关键点

  

   党的十八大以来,中国特色社会主义进入了崭新的发展阶段。以习近平同志为核心的党中央带领中国人民,高举社会主义大旗,坚持走中国特色社会主义政治发展道路,用理论和行动全面回答了我国应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”[1]这个重大政治问题,生动诠释了推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。“中国之制”成就“中国之治”,以“中国之治”应对当今世界百年未有之大变局,是中国创造世界发展“两大奇迹”、走向民族复兴的制度密码,也是中国展现给世界的成功实践。但是,我们也要清醒地看到,在我国制度和治理体系持续显现理论与逻辑优势的同时,也应避免出现制度绝对化、制度僵化、制度效能弱化等倾向。在推进国家治理能力现代化的关键点上,面对错综复杂的国际环境和我国社会主要矛盾所带来的新机遇与新挑战,必须坚持守正创新,持续推动相关制度的完善和发展,最大限度发挥制度优势,最高程度提高治理能力实效性。

   一、从“中国之制”到“中国之治”:理论逻辑与现实价值

   “中国之制”是指中国特色社会主义制度,是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度。[2]“中国之治”是指通过进一步坚持和完善中国特色社会主义制度,把国家制度的显著优势转化为国家治理效能。“中国之制”和“中国之治”两者之间既存在着显著区别,又相辅相成、密切统一,是理论逻辑与实践逻辑的统一,是结构与功能的统一。

   系统科学在认识和分析国家治理体系运行方面具有重要的理论价值。我国国家治理体系以社会主义为根本和特质。国家治理体系运行是以国家制度作为根本依据,以国家制度架构为“四梁八柱”,以党的领导作为控制中枢,以实践中的体制、机制、规矩、原则来组织和链接各子系统,将资源、组织和个体等要素有机统合并协同运行的复杂系统。

   除了制度结构、资源禀赋、权力配置等“硬件”因素外,国家治理体系效能的发挥还依赖于灵活的政策机制,特别是各子系统的协同与衔接机制、信息反馈与调平纠偏机制、系统主体能动性的激发机制等方面。

   首先,“中国之制”主要指中国特色社会主义制度体系,尤其是展现了这一制度体系与中国国情的高度契合性。“中国之治”重点指基于制度体系生成的治理政策和治理效能。其次,“中国之制”与“中国之治”均呈现在国家治理现代化过程中,“中国之制”的效能主要体现在推动治理现代化初期,“中国之治”的效能主要在治理现代化推进到一定阶段之后呈现。前者是后者的“先声”,而且从“中国之制”到“中国之治”,是新时代现代化进程的应有之义。最后,“中国之制”是制度体系的基础,“中国之治”是以“中国之制”搭建的制度体系为根基,从无数次的实践探索和总结中构建的治理政策与治理成果,形成完善的治理体系。

   以习近平同志为核心的党中央高度重视制度建设,在推动中国特色社会主义制度成熟和稳定的道路上,“完善、成熟的制度”理念已经提上重要的日程。然而,我们正面临着“百年未有之大变局”的国际局势,错综复杂的国际环境要求我们党应对全球发展之大势要科学认知,对世界格局之变化要深刻洞察。我们党应立足中华民族伟大复兴战略全局,以“中国之治”应对世界“百年未有之大变局”,对指导我们开启全面建设社会主义现代化国家新征程、夺取新时代中国特色社会主义新胜利具有重大而深远的历史意义。

   (一)“中国之治”是中国走向民族复兴的制度密码

   “中国之治”以“中国之制”为基础,是以中国特色社会主义制度体系作为根基构建治理体系,从而推进治理能力现代化进程,为中国走向民族复兴提供强有力保障。“中国之治”的实践和经验是立得住、行得通的。我们借鉴西方发达国家的成功经验,杜绝效仿西方模式,最终探索出一条符合我国国情的政治发展道路,即构建中国特色社会主义制度。70多年来,在中国特色社会主义制度指引下,我国摆脱了积贫积弱的局面,在经济方面实现了快速发展,在社会方面实现了长期稳定。现在,我国综合国力明显提升,从“世界大国”逐步走向“世界强国”,主要表现在以下几个方面:在经济方面,我国经济增长对世界经济增长年均贡献率接近30%,已经成为世界经济增长的主要动力源和稳定器,特别在新冠肺炎疫情防控常态化期间表现突出;在科技方面,我国攻克众多技术难关,从“中国制造”向“中国创造”迈进,实现蛟龙入海、神舟飞天、天眼观星等伟大工程。不仅如此,在中国特色社会主义制度的正确引领和中国共产党的正确领导下,我国如期完成全面建成小康社会目标,成功打赢脱贫攻坚战,创造人类发展史上的又一奇迹。这些在民族复兴之路上取得的优异成绩,充分证明着“中国之治”是成功的治理密码。

   (二)“中国之治”是中国交给世界的成功答案

   “中国之治”不仅展现了中国治理现代化的成功经验,也是在世界百年未有之大变局中,中国交给世界的成功答案。“中国之制”的中国特色社会主义制度是借鉴古今中外成功经验,在无数次探索和实践中形成的。“中国之治”是在中国走进全球现代化进程中生成的,它是发展的、包容的、开放的,既有特殊性,又有普适性。“中国之治”正在用中国的发展讲述中国道路和中国实践的成就,用中国的逻辑讲清世界发展的脉络,反映了世界发展的规律性。中国作为发展中国家,国家的发展目标和发展问题与其他发展中国家具有强烈的相似性和相关性。“中国之治”可以给予相关的发展中国家更多有价值的发展经验,提供可行性较强的发展启示。当今世界各国共同面临着百年未有之大变局,在面临道路选择的困境时,“中国之治”无疑可为其提供可借鉴的“中国方案”和“中国智慧”。

   二、推进国家治理能力现代化的风险点和着力点

   当前,我国从“中国之制”到“中国之治”的政治发展进程正在稳步推进,不断地推动着国家治理体系和治理能力现代化建设。从实践治理情况看,宏观举措已经取得明显实绩,但是在推进过程中要警惕制度决定论、制度政绩观、制度避责主义,防止出现制度绝对化、制度僵化、制度效能弱化等风险。

   (一)避免制度主义,将制度绝对化

   制度是一个复杂、开放、包容的政治系统,是提升治理能力现代化的根本保障。国家治理体系建设是一个复杂而庞大的系统,包括经济制度、政治制度、社会制度、文化制度、生态保护制度、军队管理制度、执政党党内制度、国防外交制度[3]等。然而,在治理过程中系统观和协同观弱化,忽视制度建设、制度创新和制度优化之间的相互关系,容易出现唯制度化、泛制度化等现象,有混淆制度与体制、机制、机理、规定、原则等问题的倾向,造成“制度体系是一个筐,任何制度形式都往里装”等情况。

   党的十八大之前,我国曾出现“政出多门”“各自为政”等不规范现象。据统计,截至2021年4月各地区各部门党组织发现和处理“问题文件”近1400件。[4]近几年,我们强化对党内法规制度的“瘦身”工作,提高制度体系的“健康”程度。但是,目前在治理进程中,尤其在基层治理中,对于“什么是根本制度”“什么是基本制度”“什么是重要制度”等仍会出现混淆,存在制度泛化、制度绝对化等倾向,造成基层工作无法有效展开,治理能力无法达到有效提升。

   (二)不断完善创新,避免制度固化、僵化

   推进国家治理能力现代化进程中,治理主体在连续取得明显治理实绩的情况下极易出现“治理惯性”,即认为此前行之有效的制度尤其是治理理念、治理方法等依然能够有效应对治理过程中出现的问题,在新的治理环境中缺乏创新,继续采用旧制度中的治理理念和治理方法。

   制度建设不是机械僵化、无所不包的完全理性设计。[5]制度僵化会造成制度静止和封闭,无法推动制度适应新的发展情况进行创新,造成制度缺乏科学性和有效性,成为社会发展进步的阻力,对治理能力现代化进程乃至政权稳定产生明显负面影响。例如,18世纪后期,法国的政治、经济和社会等领域的环境均出现显著变化,但是法国的政治制度并未随着环境的变化展开变革,出现“旧制度与新环境”并行的情况,由此爆发法国大革命。完善的制度体系构建需要实践和探索,需要与时俱进地不断提升改造、完善、优化和升级。

   当今世界各国身处百年未有之大变局中,这一宏观环境意味着制度所处的环境在快速变化,也意味着制度必须随着环境的变化而及时变革。在基层治理中,制度僵化频繁出现,上行下效、鹦鹉学舌的固化工作模式,对于中央颁布的政策文件直接执行,没有因地制宜地制定和推行地方政策文件,导致局部地方出现治理不善等形式主义现象,无法满足新时代人民群众多层次、差异化、个性化的需求,直接影响国家治理效能。

   (三)持续优化体制机制,避免制度效应递减、效能弱化

   从实践情况来看,我国治理能力现代化建设在稳步推进的过程中存在制度效能弱化的风险,导致治理体系和治理能力不健全、不完善等现象出现,治理效能减弱。

   例如,在构建“服务型政府”经济发展模式时市场主导作用不明显,政府主导模式还需要进一步改善,主要表现在:发行公债、土地财政、行政审批、银行向国有企业注资、特定产业政策倾斜等[6]仍是资源配置的主要手段,市场机制的作用难以发挥,民营经济瓶颈问题没能得到有效改善。

   制度效能弱化,形式主义和官僚主义影响党风政风建设,尤其出现在基层治理进程中。目前,“权责不匹配”“条块分割”以及“小马拉大车”等现象偶尔出现在基层治理工作中,其影响体现于以下几个方面:一是造成基层治理工作繁重,“对上不对下”的倾向明显,疲于应付上级下派的行政任务,常常出现基层政府治理难以落实等情况。二是基层向上级部门反映问题的“音量不足”。[7]由于基层治理工作特征是数量大、事情小,多数复杂而琐碎,很多问题向上级反映后长期得不到有效解决,直接影响居民参与基层自治的积极性。三是存在基层治理“碎片化”的各自为政、协调困难等情况,造成治理体系结构和功能的失衡及基层治理效能的弱化。

   基层治理是国家治理的基石,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。[8]习近平总书记强调,“十四五”时期,要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。[9]因此,如何推动基层治理建设,把更多权力和责任下沉到基层,如何推动体制、机制创新,提升基层治理能力建设,如何调动基层干部主动担当作为、服务经济社会发展的积极性,如何将“制度优势”转化为“基层治理效能”等,值得深入研究。

   三、新时代推进国家治理能力现代化建设的优化路径和关键点

当前,在国家推进治理能力现代化的进程中,易存在制度泛化、制度僵化、制度效能弱化等风险,为避免这些情况出现,面对百年未有之大变局的国际环境,要深刻认识世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化等错综复杂的形势所带来的新挑战和新机遇,应推动相关制度的完善和发展,最大限度上发挥制度优势,最高程度上提升治理能力实效性。(点击此处阅读下一页)

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