本文使用美国、日本以及英国的相关档案资料，就杜勒斯在协调美国政府内部对琉球政策的矛盾、将琉球置于美国对亚太地区整体战略、“剩余主权”概念的创造过程及《旧金山和约》第三条的形成过程中所扮演的重要角色做进一步探讨，以阐释杜勒斯对琉球群岛措置的深远影响。
战后初期美国内部关于琉球政策的讨论
1949年后，亚洲形势出现剧烈变化。在中国，国民党军队接连溃败，共产党胜利在望，共产主义力量在越南、菲律宾等其他亚洲国家也迅猛发展，从而使得日本在美国遏制亚洲共产主义发展的战略布局中愈加重要。借此，美国国务院和麦克阿瑟提出，应尽快缔结对日和约，恢复日本的国家主权，使日本能够服务于美国在亚洲的战略目标。军方则从军事角度强调在远东政治和军事不稳定的时期，确保“长期排他性战略控制北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛和孀妇岩以南的南方诸岛”、“继续在日本本土驻军”是美国最低限度的军事需要，所以应推迟对日媾和工作。
除了国务院和军方，对美国的琉球政策与对日政策有重要影响的还有麦克阿瑟领导的驻日盟军总司令部。麦克阿瑟在缔约时间上与国务院态度一致，但支持应由美国控制琉球群岛，并最早明确提出以冲绳基地为核心的美国太平洋防卫线。
国务院也很关心日本的安全及其在亚太地区的反共作用，并不反对保留在琉球群岛的美国军事基地。但国务院认为，如果在缔约后继续在日本驻扎军队会带来一些主权和外交上的冲突，应该选择一个能够令“敏感”的日本人自愿接受的安排来替代继续占领，以免引起日本对美国的怨恨。
军方和国务院的内部分歧，使美国难以推进有效的对日政策和琉球政策。美国政府内部亟需一位能够消弭歧见的人物，杜勒斯应势而为。
杜勒斯与美国内部对琉球政策协调一致
杜勒斯的对日和约工作主要需要协调三个方面的意见：一、在美国内部协调国务院和军方的不同意见；二、与远东委员会其他国家进行谈判，使他们能够接受美国主导的和约；三、与日本进行谈判，使其可以积极配合和约中的规定。杜勒斯首先考虑与军方协商，使军方同意缔结对日和约。
朝鲜战争的爆发为杜勒斯推动对日媾和提供了契机。军方为应对新的战争形势，再次强调应推迟对日媾和。杜勒斯则认为，朝鲜战争是“推动缔结对日和约的一个良机”，使日本和对日媾和更重要了。1950年7月25日，杜勒斯制订了《国际和平与安全》草案，作为和约的安全条款。参谋长联席会议以《国际和平与安全》草案并未很好地保障美国安全利益为由而拒绝接受。
对此，美国国务院做出回应。首先，向军方解释安全条款“充分保证了美国可在日本的任何地点驻扎任意数量的军队”。在签订对日和约的同时，由美国和日本另外再单独签订一个协议，就军方认为的必要问题做出详细规定。其次，国务院同意“在较好地解决朝鲜问题之前，和平条约不可生效”。最后，和约将保障美国对北纬29度以南琉球群岛的控制。至此，国务院基本上满足了军方对和约的核心要求，其要求就是希望军方能够同意尽快缔约。
随后，国务院和国防部以两部联合备忘录的形式提交给总统，杜鲁门于1950年9月8日正式签署，联合备忘录的内容最终形成了国家安全委员会NSC60/1号文件。此后，美国关于对日和约的谈判基本上都围绕此文件的内容：开始对日和约的初步谈判；条约必须保障美国军队继续驻扎日本，地点、时间以及范围由美国依据需要决定；条约必须保障美国拥有对北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛以及孀妇岩以南的南方诸岛的排他性战略控制权。
1950年10月25日，中国人民志愿军正式赴朝参战后，朝鲜战场攻守易势。军方提出应停止对日媾和，并迫切希望日本能够重建军事力量。国务院也制订了对日和约新方针：在朝鲜问题得到有效解决之前，提前签订和约；在日本本土实施的任何军事安全协议亦适用于该两地的前提下，在和约中规定琉球群岛及小笠原群岛回归日本；承诺防卫包括日本在内的岛屿链；与太平洋国家（包括澳大利亚、新西兰、菲律宾、日本、美国，可能加入的印度尼西亚）签订互助协定。国务院请军方从军事角度对上述观点提出建议。
国务院的“回归”建议，遭到麦克阿瑟和军方的强烈反对。麦克阿瑟指出，如果将琉球群岛和小笠原群岛的主权交给日本，美国对两地的权力将受制于日本。军方则几乎全面否定了国务院的新方针。其一，“强烈建议”停止所有关于对日和约的谈判。其二，美国“不可正式承诺保卫日本在内的岛屿链”。其三，“强烈反对”美国放松对琉球群岛控制的政策。其四，反对任何形式的太平洋协定。
1951年1月3日，杜勒斯与参谋长联席会议成员就对日和约问题进行会谈。参谋长联席会议最终同意了美国承诺防卫太平洋岛链和签订太平洋公约。但始终坚持“在缔约后，琉球群岛和小笠原群岛必须继续由美国实行战略控制，不能恢复日本对这两个群岛的主权”，杜勒斯对此做了妥协，国务院将尽力实现这个目标。但杜勒斯坚持应立即推进对日媾和。1月10日，杜鲁门总统决定应加快与日本媾和的进程，正式任命杜勒斯为总统特使，领大使职衔，全权代表美国政府带领代表团前往远东，与日本和其他相关国家就对日媾和进行谈判。
杜勒斯与美国亚太战略部署中的琉球措置
日本虽然无条件投降，但并不甘心被动地接受盟国制订的对日和约。1951年1月29日，杜勒斯与吉田茂举行了第一次会谈。杜勒斯提到了美国所关心的两个问题：其一，日本加入“自由国家”的集体安全体系并做出贡献。吉田茂对此表现出美国系“请求”日本加入的姿态，表示日本乐意加入，但不明确承诺日本会做出何种贡献。其二，日本重整军备。吉田茂表示“日本的重整军备必须十分缓慢地进行”，日本希望由美国来防卫日本，使日本可以集中力量恢复经济发展。杜勒斯对吉田茂的态度十分不满。
1月30日，吉田茂以个人名义向杜勒斯代表团提交了一份关于“对日和约七原则”的意见书，表示日本同意在和约外缔结双边安全条约，使美军得以继续在日本驻扎，但拒绝重整军备；提出日本可以满足美国在琉球群岛的任何军事需求，甚至同意百慕大式的租借；请求重新考虑将琉球群岛和小笠原群岛置于联合国托管制度下的提议。如果托管不可避免，希望美国考虑：（1）当不再需要托管这些岛屿时，将其归还日本；（2）允许这些岛屿的居民保留日本国籍；（3）日本与美国共同作为管理当局。
日本对琉球群岛的这些要求与美国排他性战略控制琉球的政策相矛盾，杜勒斯不可能同意。在与吉田茂的第二次会谈中，杜勒斯表现出了强硬的态度，明确拒绝了日本对琉球群岛的诉求。日本迫切希望美国能够做出防卫日本的承诺，为了打破僵局，日本同意重整军备。
在得到日本的保证后，杜勒斯代表团拟订了一份关于对日和约的备忘录，规定“日本宣布放弃其在朝鲜、台湾以及澎湖列岛的主权及一切权利，接受将北纬29度以南的琉球群岛、小笠原群岛（包括西之岛）、硫磺列岛、冲之鸟礁以及南鸟岛置于联合国托管制度下，并由美国作为管理当局。在联合国批准此等托管协议前，美国将保持对这些岛屿的控制权”。没有要求日本放弃对琉球群岛等岛屿的主权。在1951年2月7日举行的杜勒斯和吉田茂第三次会谈中，美方就此备忘录向日方征求意见。日本政府表示了“深深的满意和感激”。此外，美日双方代表在2月5日制订了《美日共同安全保障协定》草案，解决了美国军方所最为关心的缔约后美国在日驻军问题。至此，杜勒斯赴日的任务基本得以完成。
在结束与日本的谈判后，杜勒斯继续其第二个任务——与菲律宾、澳大利亚和新西兰谈判缔结一个包括日本在内的“太平洋公约”，并将琉球安排纳入其中。对此，澳、新、菲等国不赞成一个有日本加入的“太平洋公约”，而美国又必须将日本纳入亚太集体安全体系中。1951年4月11日，在与军方的会谈中，杜勒斯提出了替代方案：一、与日本签订一个双边的条约，允许美国军队继续在日本驻扎。二、或者与菲律宾、澳大利亚、新西兰签订一个四边条约，或者与菲律宾签订一个双边条约再与澳大利亚、新西兰签订一个三边条约。参谋长联席会议最关心的是互助条约关于每个成员要参与援助该地区任何地方受到袭击的规定，认为这种规定使美国承担了过多责任。杜勒斯解释道，美国与澳、新、菲签订的安全条约也适用于琉球群岛和日本。美国军方同意了杜勒斯的建议。在这种情况下，琉球群岛在美国亚太整体战略部署中的特殊重要性便凸显出来了。琉球群岛不再仅是美国岛屿防卫链的中心，而是被美国纳入亚洲太平洋反共集体安全体系中。
《旧金山和约》第三条的确定及“剩余主权”概念的提出
在结束远东之行后，杜勒斯主持起草了新的对日和约草案（即“三月草案”），遭到了苏联、印度等国的强烈反对，其他远东委员会成员国也对草案提出了不同意见。远东委员会13个成员国中有6个英联邦国家，所以最重要的是英国的态度。杜勒斯亲赴伦敦与英国谈判。英国外交大臣莫里森提出，英国政府希望在和约中要求日本放弃对琉球群岛的主权。杜勒斯称，美国政府并不希望拥有琉球群岛的主权，在寻找一种非常规的联合国托管制度，令这些岛屿的居民保留日本公民的身份，同时，美国可以不受限制地管辖他们。经过讨论，1951年6月14日，《美英联合对日和平条约》（修订版）公布，遵从了美国的意愿。随后，美国军方提出修改意见：其一，在“管理当局”前加上“唯一的”一词，以确保其他国家无权分享美国对琉球群岛的绝对控制权，也无法进行合法干预；其二，为了与1950年9月8日的总统命令保持一致，条约中应包括南方诸岛。
此时，杜勒斯面对的难题是如何在和约中阐释关于琉球群岛的内容，使之能够满足各方需求。为此，杜勒斯创造了“剩余主权”这一全新的、在过去的国际法中并不存在的概念，作为对日和约的“非正式条款”。“剩余主权”的提出，首先，满足国务院遵循“领土不扩张”原则的要求。美国无法公开获得琉球群岛的主权，但是允许日本对琉球群岛拥有“剩余主权”。其次，在一定程度上满足日本对琉球群岛的主权诉求。所谓“剩余主权”实质上是“名义上的主权”。再次，防止琉球群岛主权归属未定而引起各方争夺，并且满足军方排他性战略控制琉球群岛的要求。日本强烈地反对不在和约中明确规定琉球群岛的主权属于日本，杜勒斯向日本施压。日本试图寻求在细节上做文章，希望将和约中的“北纬29度以南的琉球群岛”改为“北纬29度以南的南西群岛”。杜勒斯最终接受了这一修改要求，但在使用南西诸岛的同时保留了琉球群岛这个称谓。至此，对日和约中关于琉球群岛的内容完全确定。
1951年9月4日，对日媾和会议在美国旧金山开幕，杜勒斯对和约第三条内容进行了附加解读。9月8日，对日和平条约正式签署。《旧金山和约》第二章“领土”的第三条规定：“日本对于美国向联合国提出的将北纬29度以南的南西诸岛（包括琉球群岛与大东群岛）、孀妇岩岛以南之南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛与琉璜列岛）以及冲之鸟礁、南鸟岛置于联合国托管制度之下，并以美国作为唯一管理当局的任何提议，都将予以同意。在联合国对此等提议做出决议前，美国将对上述岛屿的领土（包括其领海）及其居民行使一切行政、立法与司法权。”杜勒斯的附加解读及《旧金山和约》第三条，标志着战后初期美国琉球政策的形成，不仅使美国如愿获得了北纬29度以南琉球群岛的排他性战略控制权，也给日本争取琉球群岛的主权留出了“余地”。
《旧金山和约》与《美菲共同防御条约》（1951年8月30日）、《美澳新安全条约》（1951年9月1日）、《美日安保条约》（1951年9月8日）紧密联系成为一个整体，初步构建起美国所谓的亚洲太平洋集体安全体系。这个体系以日本—琉球群岛—菲律宾—澳大利亚—新西兰岛屿防卫链为中心，而琉球是该岛链的核心。杜勒斯指出，《旧金山和约》第三条规定“将琉球置于联合国托管制度之下，并由美国担任管理当局”，构成了“将来太平洋地区国际安全的基础”。可见，杜勒斯主导的《旧金山和约》第三条与“剩余主权”说并不是在美日关系的框架中进行的，而是基于当时冷战大背景下美国在亚太地区整体战略需求的宏观考虑。杜勒斯在美国政府内部分歧严重的情况下被任命负责对日和约问题，他能够根据形势的变化迅速调整对策，协调有分歧的方面，尽最大可能达成目标。“剩余主权”概念的提出，充分体现了杜勒斯高超的外交技巧，对整个东亚地区国际关系的发展产生了一定影响。
作者单位：南京大学中华民国史研究中心）
来源：《世界历史》2020年第1期
