章志远:行政诉讼繁简分流的制度逻辑

选择字号:   本文共阅读 692 次 更新时间:2021-11-15 13:49

进入专题: 行政诉讼  

章志远  

内容摘要:从法定的行政诉讼简易程序设计到行政诉讼繁简分流改革,中国特色行政審判制度展现出自我完善的司法品格。作为实现简案快审、繁案精审诉讼格局的基本理念,行政诉讼繁简分流是司法践行创新社会治理要求、回应行政争议实质性化解社会期待、优化行政审判资源科学配置的必然选择。行政诉讼繁简分流的规范构造既包括简易程序改造和繁案精审补强等存量制度的优化,也包括诉前分流机制增设、案件繁简分流标准厘清、简案快审程序增设和标准诉讼采行等增量制度的规范。行政诉讼繁简分流改革要处理好程序简化与诉权保障、诉讼改革与绩效评价之间的辩证关系,实现诉讼制度改革在法律属性与政治属性间的平衡。


关键词:行政诉讼 繁简分流 制度构造 诉权保障 简易程序 普通程序



与案件数量持续不断攀升、“案多人少”矛盾十分突出的民事诉讼相比,行政诉讼案件自2014年修订的行政诉讼法实施以来,虽数量有所上升但也未曾出现预想中的“井喷”局面面。然而,近年来行政诉讼繁简分流改革的呼声却日渐高涨,已经成为完善我国行政诉讼制度的重要方向。那么,在现行法律已经专节规定行政诉讼简易程序的背景之下,为何还要进行繁简分流改革?如何确保行政诉讼繁简分流改革在法治的基本框架中展开并不致对当事人行政诉权的充分有效保护产生负面影响?很显然,这些问题都亟待行政法学基本理论予以回应。相较于行政诉讼简易程序研究的热闹场景,行政法学理论还未对行政诉讼繁简分流改革展开深入研究。〔1 〕有鉴于此,笔者将在追溯行政诉讼繁简分流改革进程的基础上,围绕繁简分流的法理基础、规范构造和辩证关系进行阐释,希冀揭示行政诉讼繁简分流改革的内在逻辑和规范基础,推动繁简分流改革朝着法治化、规范化方向发展,进一步繁荣我国行政诉讼法学基本理论研究。


一、行政诉讼繁简分流的历史演进


1989年行政诉讼法并无任何有关行政案件繁简分流的规定,也就是说当时所有行政案件审理都要采取合议制方式、按照统一的程序进行。2009年3月17日,最高人民法院印发《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》(法发〔2009〕14号),首次提出“完善行政诉讼简易程序,明确适用简易程序的案件范围,制定简易程序审理规则”的改革任务。2010年11月17日,最高人民法院印发《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(法〔2010〕446号),在部分基层人民法院正式开展行政诉讼简易程序试点工作。尽管试点工作取得了一定成效,但这种“法外”改革之举与法治国家所要求的诉讼制度遵循法律保留原则之间确实存在紧张关系。〔2 〕在总结试点经验的基础上,2014年修订的行政诉讼法以专节形式单独设立简易程序,使之成为与行政诉讼一审普通程序相并行的独立程序,实现了简易程序的“入法”,同时也开启了行政诉讼繁简分流的征程。


简易程序的法定化虽然为人民法院快速审理部分简易行政案件提供了基本的立法保障,但并未取得预期的实施效果。〔3 〕究其原因,主要是法律规定本身的缺陷、法院考评机制的限制和行政争议形态的发展变化。首先,简易程序的适用范围比较狭窄,对案件类型的列举本身还存在标准不一的问题,且当事人意定适用的补充模式缺乏实质意义。受制于审理期限短暂、当庭宣判压力大、独任审理风险高等现实因素,法官适用简易程序的积极性普遍不高。其次,在法院审判绩效考评体系中,简易程序结案的考核分值偏低,加之缺乏与简易程序运行相匹配的支撑性机制,法官没有足够的现实动力选择简易程序结案。最后,社会转型引发不同利益主体之间的分化和重组,大量与党委、政府中心工作密切关联的行政争议涌向法院,能够适用简易程序的法定案件反而成为稀缺品。可以说,法律文本自身的简略模糊和行政争议形态的发展变化致使简易程序条款陷入某种“休眠”状态,修法既未能实现对行政审判资源的科学调配,也没有形成“简案快审、繁案精审”的理想诉讼格局。


行政诉讼繁简分流改革的真正开启,标志是最高人民法院2016年9月12日印发的《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发〔2016〕21号),以下简称《繁简分流若干意见》)。《繁简分流若干意见》之所以冠名为“进一步推进”,主要因为其是对此前已经开展的民事诉讼程序和刑事诉讼程序繁简分流改革的继续深化,当然也包括对行政诉讼法有关简易程序规定的适度拓展。《繁简分流若干意见》的出台,与人民法院诉讼案件数量整体上呈现爆发式增长的背景息息相关,也契合了2014年修订的行政诉讼法实施以后行政诉讼案件大幅上升的现实需要。就行政诉讼繁简分流改革的具体内容而言,《繁简分流若干意见》主要提出了三项“直接任务”和四项“参照任务”。其中,直接任务包括第6条“简化行政案件审理程序、探索建立行政速裁工作机制”、第7条“探索实行示范诉讼方式”和第14条“促进当庭宣判”。参照任务则包括第2条“推进立案环节案件的甄别分流”、第3条“完善送达程序与送达方式”、第15条“推行裁判文书繁简分流”和第20条“完善多元化纠纷解决机制”。从《繁简分流若干意见》对行政诉讼繁简分流改革直接任务和参照任务的规定上看,有的是对法定简易程序的进一步细化规定,有的是对法定简易程序的延伸性规定,有的是对行政诉讼普通程序的简化规定,还有的则是对民事诉讼繁简分流改革的参照性规定。总体而言,作为指导行政诉讼繁简分流改革最直接依据的《繁简分流若干意见》具备相应的合法性基础。〔4 〕


《繁简分流若干意见》发布之后,全国各地掀起了行政诉讼繁简分流改革的热潮,在扩大行政诉讼简易程序案件适用范围、简化行政诉讼普通程序规定、推行行政案件速裁机制和试行示范诉讼、诉前调解、审前分流等方面积累了很多有益经验。例如,广州铁路运输中级人民法院2019年3月印发《行政案件适用简易程序工作指引》,规定对于适宜通过简易程序审理的其他行政案件,立案庭可以适当形式征询当事人意见,并作好解释工作,将简易程序适用的主动权掌握在法院手中。重庆市高级人民法院2020年7月印发《全市法院行政案件标准诉讼规则(试行)》,推动行政案件标准诉讼的试行。重庆市第五中级人民法院2020年8月印发《优化行政二审案件审理方式指南(试行)》,推动二审行政案件的简化审理。安徽省高级人民法院2020年7月印发《关于行政诉讼案件繁简分流的实施意见(试行)》(以下简称“安徽实施意见”),率先在省域范围内全面推进行政诉讼繁简分流改革。


党的十九大以来,深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制、优化司法资源配置、全面提升司法效能成为新时代司法改革的主旋律,诉讼繁简分流改革进程随之进一步加快。〔5 〕2019年3月15日,中央政法委、最高人民法院和最高人民检察院联合下发《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》(中政委法〔2019〕26号),明确提出“关口前移,健全多元化解机制”“繁简分流,优化诉讼资源配置”等改革任务,对行政诉讼制度改革则直接提出“依法扩大行政案件简易程序适用、探索建立行政速裁工作机制”的具体要求。2019年2月27日,最高人民法院印发《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》(法发〔2019〕8号,以下简称“五五改革纲要”),提出“优化行政审判资源配置”的改革目标。2019年8月1日,最高人民法院印发《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》(以下简称“一站式意见”),提出“普遍开展一审案件繁简分流工作,探索二审案件的繁简分流”的改革任务。2020年2月10日,最高人民法院印发《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》(法发〔2020〕8号),对案件分案、调解、速裁、快审进行部署。2020年7月31日,最高人民法院印发《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》(法发〔2020〕26号),提出“深化案件繁简分流”“加强多元纠纷解决机制与繁简分流机制有效衔接”的改革任务。2021年5月28日,最高人民法院印发《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》(法发〔2021 〕17号),正式部署开展行政诉讼繁简分流改革。


综观行政诉讼繁简分流改革的过程,大体上经历了“文件试点简易程序——简易程序入法——文件推动繁简分流”三个阶段。如果说2014年修订前后的行政诉讼法还停留于行政诉讼普通程序与简易程序的技术之分,那么2016年之后的行政诉讼繁简分流则是在更为宏大的司法改革背景之下展开的。从诉讼程序划分到繁简分流,既是时代变迁中行政审判制度命运的缩影,也是行政审判制度对社会急速转型的回应。透过作为行政诉讼繁简分流表现形式之一的简易程序制度入法后的实施成效,特别是各种新型繁简分流机制的兴起,可以看出行政诉讼制度在政治属性与法律属性之间的艰难选择,并再次印证新时代行政审判制度发展需要“置身国家权力的配置结构和诉讼三角关系的结构中予以考察” 〔6 〕的法理。


二、行政诉讼繁简分流的理论基础


就规范意义而言,“繁简分流”并非确切的法律概念,而是诉讼制度改革的实践话语。2019年12月28日,十三届全国人大常委会第十五次會议通过《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》,授权最高人民法院在部分法院就优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序规则、扩大独任制适用范围、健全电子诉讼规则等,开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作。作为当下指导繁简分流改革最重要的法律文件,这份授权决定并没有对繁简分流作出明确界定,只是列举了繁简分流的具体机制。2020年1月15日,最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》(法〔2020〕11号),提及“深化民事诉讼制度改革,推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道”,这同样只是描述性的表达。结合当下改革实践的发展,行政诉讼繁简分流可以界定为,人民法院在科学甄别、分流简单行政案件和复杂行政案件的基础上,通过优化行政审判资源配置,依法快速审理简单行政案件、严格规范审理复杂案件,实现简案快审、繁案精审的诉讼格局。从这个意义上来说,行政诉讼简易程序是行政诉讼繁简分流的一项具体工作机制,两者之间是种属关系。从法定的行政诉讼简易程序设计到行政诉讼繁简分流改革的变化,体现了中国特色行政审判制度的自我完善,具有深厚的法理基础。


(一)司法践行创新社会治理理念的内在要求


“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导。” 〔7 〕党的十九大以来,坚持把党的政治建设摆在首位是深化司法责任制综合配套改革的首要任务,把党的路线方针政策融入司法活动的各个领域和环节成为处理好司法与政治关系的基本遵循。“司法现象是政治现象的组成部分,司法活动本身属于广义上的政治活动。因此,司法与政治发生关系是不以人们意志为转移的。” 〔8 〕党中央历来重视社会文明建设,相继提出建设社会主义和谐社会、全面建成小康社会、创新社会治理体制、坚持法治国家法治政府法治社会一体建设、加强基层治理体系和治理能力现代化建设等一系列重要论断,特别是系统治理、综合治理、源头治理、依法治理理念的提出,对人民法院的审判工作提出了新的更高要求,人民法院应当主动融入党委领导、政府负责的创新社会治理活动。


社会矛盾纠纷化解是创新社会治理的重要组成内容,尤其是行政争议的发生与化解,直接关系到官民关系的修复、社会秩序的稳定和人民群众切身利益的维护,对法律效果、社会效果、政治效果相统一的要求更高。近年来,坚持把非诉讼机制挺在前面、注重多元化解争议机制的衔接、实现社会矛盾纠纷的源头治理成为新的权威性司法政策。虽然人民法院审理的行政案件在所有案件总量中占比不到2%,但案件处理的难度却很大,对法官法律素养、政治素质和审判艺术的要求更高。因此,通过行政诉讼繁简分流改革实现“简案快审、繁案精审”,既是贯彻创新社会治理理念的内在要求,也符合行政审判自身的运行规律。一方面,诉前分流机制的运用,能够使一些简单行政争议通过非诉讼机制快速获得解决,切实缓解人民法院的审判压力;另一方面,简易程序的扩大适用、行政速裁机制的运用、示范诉讼制度的推行和普通程序的简化,能够全面提升行政审判质效,确保复杂行政案件得到深入细致的审理和公正妥善的化解。行政诉讼繁简分流、轻重分离、快慢分道的持续推进,能够最大限度地发挥人民法院行政审判工作在诉源治理中的参与、规范和保障作用,将行政审判制度优势转化为创新社会治理的效能。


(二)行政争议实质性化解社会期待的积极应对


2014年修订的行政诉讼法第1条新增“解决行政争议”为行政诉讼制度的目的之一,回应了社会转型时期行政争议多发、高发态势的现实需求。近几年来,作为解决行政争议“升级版”“加强版”的“实质性解决行政争议”理念开始流行,“五五改革纲要”甚至将“推动行政争议实质性化解”作为今后一段时期行政诉讼制度改革的重要方向。从行政审判实践来看,实质性解决行政争议“是对‘流于形式的简单裁判和‘迫于形势的任意协调的双重否定,是向依法裁判为后盾、协调处理为补充、辅助机制为激励的理性回归” 〔9 〕。实质性解决行政争议的提出,也是对长期以来行政案件审理中存在的“程序空转”“案结事不了”现象的反思,体现出司法评价对“消费者体验”的应有尊重。〔10 〕


面对行政争议实质性化解的社会期待,人民法院行政审判工作更应通过各种繁简分流机制的综合运用,确保人民群众合法合理的诉求得到公正及时高效解决。一段时间以来,一些没有任何实益的政府信息公开诉讼、投诉举报答复诉讼涌向法院,干扰了行政审判的正常秩序,无端耗费了有限的行政审判资源。为此,一些地方法院探索运用诉前滥诉甄别分流机制、行政速裁机制,有效排除了外部干扰,确保其能够集中精力审理复杂疑难行政案件。同时,面对征地拆迁引发的大量群体性诉讼,一些法院试图采用标准诉讼方式快速处理同类行政纠纷。〔11 〕上海市高级人民法院2018年5月印发的《关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》和安徽省高级人民法院2018年11月印发的《关于完善行政争议实质性解决机制的意见》,都将诉前快速协调化解作为重要的实质性解决行政争议手段。这些形式多样的繁简分流实践探索,满足了实质性解决行政争议的社会期待。


(三)人民法院行政审判资源科学调配的必然选择


如果说通过繁简分流践行创新社会治理理念、回应实质性化解行政争议社会期待尚属人民法院对外部世界进行反应的话,那么有限行政审判资源的科学配置则是繁简分流改革的内在自生动力。2014年修订的行政诉讼法对行政案件管辖制度进行了一系列改革,很多基层法院不再审理行政案件,行政案件管辖上的“倒金字塔”现象日益明显。以最高人民法院行政审判庭为例,最近3年新收再审申请行政案件分别为1748件(2018年)、2682件(2019年)、2881件(2020年),有限的行政审判力量忙于办案,很难抽身进行同样重要的司法解释、司法文件起草和对下审判业务指导工作。对于跨行政区域集中管辖法院来说,案多人少的矛盾同样突出。受员额制改革等现实因素影响,行政审判队伍不够稳定,面对数量逐年增加的行政案件,民事审判中案多人少矛盾同样在行政审判领域上演。


行政审判资源有限性与行政案件增长之间的紧张关系,赋予了法院自身足够的繁简分流改革动力。一方面,法院自身出于摆脱“行政案子收进来却难以下判”尴尬境地的本能,具有通过政府与法院互动、借助外力妥善处理个案的内生动力。〔12 〕这就不难理解,尽管尚无明确的法律依据,但行政争议的诉前调解、诉调对接以及诉源治理仍然广受法院关注并积极推行。个中缘由,还是在于法院只有通过借助体制内资源才能改变自身孤掌难鸣的处境。另一方面,受制于行政诉讼简易程序适用的诸多不便,法院更愿意在“法外”探索行政速裁、普遍程序简化、二审程序简化、要素式审理、裁判文书简化等改革举措,其既能够合理规避现有法律规定的约束,又能够及时应对行政案件数量上涨的现实压力。这种“内部挖潜、外部借力”双重手段的运用,是法院行政审判工作智慧的具体体现,更是法院行政审判面临窘境的真实写照。在2014年修订的行政诉讼法实施的短短6年间,行政诉讼繁简分流改革以其形式之多样、推进之迅猛、接受之广泛,着实已经成为行政审判领域新的风向标,也折射出法院“依法审判”的难度之大、无奈之深。


三、行政诉讼繁简分流的规范构造


行政诉讼繁简分流理念的贯彻需要依托相应的规范构造,具体包括行政诉讼法存量制度的继续优化和增量制度的及时供给。需要指出的是,当下的行政诉讼繁简分流改革主要还是依靠最高人民法院相关司法文件推动来进行,尽管民事诉讼程序繁简分流的授权决定及实施方案可以参照适用,但两者的性质毕竟不同,很多制度还不能简单照搬。因此,行政诉讼繁简分流改革的合法性还必须经由法律解释和修改予以支撑,避免发生“文本上”的行政诉讼与“行动中”的行政诉讼之间的偏离。


(一)行政诉讼繁简分流存量制度的优化


就改革的系统性和集成性而言,行政诉讼繁简分流存量制度的优化既包括行政诉讼简易程序的改造,也包括基于繁案精审取向的普通程序的补强。在行政诉讼简化、速裁、快审等强势话语之下,繁案精审的机制补强更为重要。唯其如此,繁简分流改革才不致偏离行政诉讼制度的目的。


關于行政诉讼简易程序的改造,理论界和实务界已经提出过相关建议。〔13 〕总体来说,理想的简易程序应朝两个方向发展:一是由法院掌握是否适用简易程序的主导权。行政诉讼的专业性和技术性较强,在是否简化审理方面法院比当事人各方更有发言权。除进一步扩大法定适用简易程序的行政案件范围之外,对于一审简单行政案件,只要当事人不表示异议,法院都可以自主决定适用简易程序审理。二是对简易程序的具体规则进行名副其实的简化改造。通过简易程序审理行政案件是否还要一律开庭,或者说庭审过程是否可以进一步简化,这些都是未来改造的重点。此外,作为重要的配套机制,简易程序的庭前准备和文书简化都应当予以明确。


关于繁案精审的程序补强,可以从如下四个方面进行努力:一是充分发挥专业行政法官会议的作用,努力消弭行政案件审理法律适用中的分歧,产生更多具有规则示范效应的典型裁判。专业法官会议是司法责任制改革背景下的一种程序性专业咨询机制,是合议庭与审判委员会之间重要的连接纽带,具有“凝聚法官集体智慧、防止法官个人专断、提高法官职业素质、有效抵御内外部干扰、有效解决审判组织内部分歧、预防司法腐败、为法官业绩评价提供重要参考” 〔14 〕等诸多价值。二是充分发挥类案强制检索制度的作用,确保行政案件裁判中法律适用的统一性,避免发生“同案不同判”现象。“类案不同判的最大弊端是破坏了人们的行为预期,影响了社会成员对自己行为后果的准确判断,阻却了良好社会秩序的形成。” 〔15 〕2020年7月28日,最高人民法院发布《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》,对类案检索的具体情形、适用范围作了明确规定。鉴于行政案件种类繁多,加之行政法律规范不确定条款大量存在,尤其需要通过类案强制检索增强法律适用的统一性。三是充分发挥外部专家咨询制度的作用,弥补行政法官具体领域专业知识的不足。目前一些法院已聘请了部分法学专家作为咨询委员会委员,但挂名现象比较明显。今后,可以参照一些地方政府成立行政复议委员会、吸收外部专家力量处理重大疑难复杂行政复议案件的成功做法,分领域组建外部专家咨询委员会,借助外脑力量减轻行政法官恶补具体领域专业知识的压力。四是充分发挥裁判文书说理制度的作用,真正把繁案办成精品案件。2018年6月1日,最高人民法院印发《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》(法发〔2018〕10号),对提高释法说理水平和裁判文书质量提出了明确要求。目前,行政案件审理中裁判文书说理还存在参差不齐现象,需要着力加以解决。〔16 〕


(二)行政诉讼繁简分流增量制度的规范


就改革的引领性和前瞻性而言,行政诉讼繁简分流增量制度的规范主要包括增设诉前分流机制、立案阶段案件繁简分流机制、简案快审程序和标准诉讼制度,这些方式中,有的可以从现行法律相关条款的解释中获得证成,有的则需要通过法律修订加以完成。


增设诉前分流机制是实现行政诉讼繁简分流改革的前提,直接决定着繁简分流的轻重缓急。将行政争议化解于法院门外,这既是人民法院积极参与诉源治理的具体表现,也是行政争议多元化解机制发挥作用的应有成果。诉前分流机制的运作,主要包括两个层面的内容:一是积极引导当事人通过行政复议、行政裁决、行政调解等非诉讼机制寻求行政争议的更好解决。司法是矛盾纠纷化解的最后一道防线,而并非第一道防线。在整个多元化纠纷解决体系中,应当充分发挥诉讼与非诉方式各自的优势,形成合作共赢的格局。特别是在努力打造行政复议化解行政争议主渠道地位的当下,更应发挥二者到对行政诉讼进行分流的预期作用。〔17 〕二是对适宜通过调解或者行政相对人愿意和解的行政争议,法院可以在立案之前引导当事人自行和解,或者组织、利用第三方调解。如果能够达成和解协议或者调解方案,则可以增设司法确认程序,以法院出具正式行政调解书的方式最终解决行政争议,实现诉调的无缝隙对接。诉前调解超出了现行法律有关行政案件调解范围的规定,需要通过法律修改为其正名。目前,诉前调解尚需审慎使用,应以征求当事人双方同意和司法确认作为适用的双重保障,避免重走“和稀泥”“以协调为名行拖延立案之实”的老路。


立案阶段案件繁简分流标准的厘清是实现行政诉讼繁简分流改革的关键,直接决定着繁简分流的科学程度。由于缺乏统一明确的法律规定,目前简单案件和复杂案件之间还存在边界模糊、衔接不畅等问题。最高人民法院“一站式意见”对繁简分流提出了两个方面的原则性要求,一是根据案由、诉讼主体、诉讼请求、法律关系、诉讼程序等要素确定简案范围;二是普遍应用系统算法加人工识别实现精准分流。“安徽实施意见”则分别对一审行政案件和二审行政案件中的简单案件直接进行列举,明确性程度相对更高。〔18 〕相较于民事案件繁简分流而言,行政诉讼案件种类繁多、社会影响面更广、专业识别性要求更高,因而简单案件和复杂案件的区分尤需慎重,仅仅从案由名称、标的额大小上还难以作出判断。一方面,应当对复杂案件优先进行列举,确保行政审判制度基本功能的实现。大体上来说,社会影响重大的案件、涉外涉港澳台案件、新类型案件、裁判结果具有标杆示范意义的案件、发回重审案件、按照审判监督程序再审的案件等都属于复杂行政案件,需要实现繁案精审。另一方面,应当对简单案件和适用简易程序案件进行区分,避免出现架床叠屋的局面。凡简单案件中明确属于法定简易程序案件适用范围的,一律適用简易程序审理,以确保简易程序规定的落地实施。对于简单案件中不属于法定简易程序案件适用范围的案件,可以采取普通程序简化审理或者速裁程序快审。


增设简案快审程序是实现行政诉讼繁简分流改革的重点,直接决定着繁简分流的实施成效。优化行政审判资源配置、全面提高司法效能,满足人民群众对公正权威高效司法的现实需求,是繁简分流改革的初衷。在确保最低限度程序公正的基础上真正实现快慢分道、使有限行政审判资源得到最佳配置,是增设简案快审程序的基本遵循。从广义上来说,扩大简易程序适用范围、进一步实现简易程序的实质化改造也属于简案快审范畴。同时,还应当根据简单案件特点增设一些新的机制,确保案件在简易程序之外也能够得到具有针对性的快速处理。这些机制包括:明显不符合法定起诉条件案件的径直裁驳机制;事实清楚、权利义务关系明确、案涉款额较小案件的速裁机制;简单案件的要素式审理、当庭宣判、裁判文书简化机制。这些程序简化之举突破了现行法律有关“一审普通程序—简易程序—二审程序—审判监督程序”的既有结构安排,只能通过先由权力机关授权试点、总结经验再修改法律方式完成。


探索建立标准诉讼制度是实现行政诉讼繁简分流改革的有益补充,直接决定着批量同类行政案件的审理成效。标准诉讼也可称为示范诉讼,是法院依据职权对已经立案且具有相同事实、法律问题和同类诉讼请求的系列行政案件,选取其中个别代表性案件作为标准案件进行审理,其余类案参照标准案件审理结果进行裁判的审理方式。“示范诉讼能用比较小的诉讼规模解决比较大的群体纠纷中共通的事实或法律问题, 从而扩大诉讼制度解决纷争的能力。” 〔19 〕在我国当下的行政审判实践中,征地补偿安置案件、政府信息公开案件、行政给付案件是系列性或群体性行政诉讼案件的代表,通过标准诉讼制度的建立,能够实现以个案示范处理带动批量案件高效解决的效果,对减轻法院负担、节约司法资源具有重要意义。从推动类案快审意义上来说,标准诉讼制度同样是行政诉讼繁简分流改革的题中应有之义。与法定的当事人合意形成的共同诉讼、代表人诉讼所不同的是,标准诉讼主要因法院职权主义认定而产生,因而其制度构建也需要在总结试点经验的基础上经过法律修改完成。


四、行政诉讼繁简分流的辩证关系


诉讼繁简分流改革是优化司法资源配置、切实提高审判效能的应时之举。特别是在刑事案件、民商事案件爆发式增长时期,繁简分流改革体现了司法本能的内在反应,应当获得社会的理解与认同。在此过程中,因受管辖体制改革影响而产生的案多人少新矛盾的行政诉讼,也搭上了繁简分流改革的快车。在法定简易程序规定较为粗略,难以获得有效利用的背景之下,行政诉讼繁简分流改革自然获得了相应的正当性基础。同时,2014年修订的行政诉讼法实施6年来喜忧参半的局面,又不得不让人对实践中急速推进的繁简分流改革保持应有的冷思考。一方面,管辖改革造成的“倒金字塔”现象已经引起广泛关注,相关再改革举措正在积极推进之中,最高人民法院和高级人民法院案多人少的矛盾有望得到一定程度的缓解,行政诉讼繁简分流改革的紧迫性有所纾解。〔20 〕另一方面,行政诉讼繁简分流改革偏重于“简案快审”,对“繁案精审”则关注不够,有可能使改革的实际效果打上折扣。特别是在一些地方有意无意突出行政诉讼制度对行政机关依法行政的“支持”重于“监督”特殊时期,行政诉讼繁简分流改革更应循序渐进,避免因操之过急或者“好简恶繁”而产生负面影响。为此,行政诉讼繁简分流改革需要处理好如下两组辩证关系。


(一)程序簡化与诉权保障的关系


行政诉讼制度是“衡量一国法治发达程度与社会文明程度重要标尺” 〔21 〕,在建设社会主义法治国家进程中具有举足轻重的重要地位。2014年修订的行政诉讼法第3条专门新增“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理”的规定,体现出行政诉讼法“诉权保障法”的应有特质。努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义是司法为民的终极目标,也是任何诉讼制度改革的逻辑起点。在当下的行政审判实践中,参照民事诉讼程序繁简分流相关规定固然可以增加行政诉讼繁简分流改革的合法性,但两者之间的性质差异又决定了简单照搬并不合适。为此,必须处理好程序简化与诉权保障之间的关系,避免诉权保障因失去基本的程序依托而沦为空谈。


当下的一些行政诉讼繁简分流改革虽然也有“经当事人同意”“当事人不表示异议”等前提性限定,但更多地还是体现为一种改革策略和司法智慧,并未完全落实好诉权保障的基本理念。特别是一些流行的诉前分流机制,很难说真正为当事人所愿。在今后的繁简分流改革中,应当充分发挥法院行政诉讼释明制度的作用,通过更多解释、说明、帮助、指导活动的开展,提高当事人在繁简分流改革中自主选择的能力,增强诉讼制度改革中的消费者体验度。目前法律明确规定行政诉讼释明仅适用于立案登记制中的“起诉状内容欠缺或者有其他错误”的情形,应当积极将其拓展到其他领域,发挥其“实现当事人实质平等”“促进行政诉讼公正性”的应有作用。〔22 〕只有通过相应司法职责的增加,才能降低诉讼程序简化可能带来的风险,达至“简化不减权”的理想境地。


(二)诉讼改革与绩效评价的关系


诉讼制度改革不仅是技术理性的提升,而且还需要彰显应有的人文关怀。除更好回应当事人诉权保障的需要之外,还必须充分考虑法院内部行政审判队伍的重组和相应匹配机制的建立。身处人工智能时代,当下的诉讼繁简分流改革更多凸显了科技赋能的力量。立案阶段的“智能识别为主、人工分流为辅”,庭审阶段的“全程录音录像”,新冠肺炎疫情之下运用得得心应手的“远程在线诉讼”,海量裁判文书数据库中的“类案快速检索”,简便易行的“电子送达”,无不彰显“智慧法院”的美好愿景。繁简分流改革与智慧司法建设的深度融合,反倒使得主宰审判活动的活生生的法官“退居幕后”。这种现象是否符合司法规律,是否坚持了以人为本,尚需认真加以检视。


任何审判活动都是具有丰富情感的人的活动,技术更新带来的便利和进步并不能完全取代人的作用。行政诉讼案件关乎人民法院对行政相对人合法权益的有效保护,关乎人民法院对行政机关依法行使职权的监督和支持,关乎人民法院对党委政府中心工作的服务保障。因此,行政诉讼繁简分流改革必须以科学的人员分类和客观的绩效评价作为配套机制。一方面,应当在现有的入额法官、法官助理、书记员组成的审判团队体系之外,建立起适应行政诉讼繁简分流改革需要的快审团队、速裁团队、专业化审判团队,保障“简案快审、类案专审、繁案精审”理想型诉讼格局的实现。另一方面,要按照繁简分流改革的要求,建立起一整套分类科学、指标合理的绩效评价体系,确保适用不同类型程序实质性化解行政争议的行政审判人员都能够拥有应得的司法尊荣。只有切实解决好人员组织保障问题,消除行政审判人员的后顾之忧,才能使行政诉讼繁简分流改革在法律属性与政治属性之间保持平衡,进而助力行政诉讼制度得到更好实施。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自东方法学 2021年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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