马立群:行政诉讼一事不再理原则及重复起诉的判断标准

选择字号:   本文共阅读 38 次 更新时间:2021-10-21 08:55:35

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马立群  

   摘要:  2018年《行诉法解释》第106条确立了一事不再理原则的适用范围,并借鉴《民诉法解释》第247条之规定,以当事人、诉讼标的与诉讼请求“三同说”作为重复起诉的判断标准。因新旧司法解释中使用的“重复起诉”的概念内含不同,导致新司法解释中的第106条与(沿用旧司法解释的)第69条存在概念错位和逻辑冲突。基于法律规范的统一性要求和行政诉讼制度精细化发展的需要,应当将该司法解释第69条第6项中的“重复起诉”修改为“已存在诉讼系属的”。行政诉讼中以诉讼标的作为重复起诉的客观判断标准缺乏坚实的法教义学基础。为统一判断标准,建议参照行政诉讼的法定起诉条件,以案件事实取代诉讼标的,确立当事人同一、案件事实同一、诉讼请求同一的重复起诉判断标准。

   关键词:  行政诉讼;一事不再理;重复起诉;诉讼系属;既判力

  

   引言

  

   诉讼系属中的效力和判决的既判力属于适用一事不再理原则的核心领域,但我国2014年新修正的《行政诉讼法》未对一事不再理原则的适用范围和效力作出规定。最高人民法院在制定司法解释时指出:“为节约司法资源,避免法官就同一诉讼进行重复审理,甚至作出矛盾裁判;也为避免行政机关被迫参加不必要的诉讼,有必要对一事不再理原则及标准加以规定。”[1]基于此,2018年发布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行诉法解释》)第106条借鉴《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称《民诉法解释》)第247条的规定,确立了行政诉讼中一事不再理原则的适用范围和适用标准。在解释方法上,《行诉法解释》第106条以“重复起诉”作为技术性概念,概括了一事不再理原则的适用范围,并以当事人、诉讼标的与诉讼请求“三同说”作为判断重复起诉的标准。这一规定在一定程度上填补了《行政诉讼法》中的规范漏洞,对于明确行政诉讼系属的效力和判决效力具有重要意义。但直接借用民事诉讼法上的概念和判断标准同时也带来了一些新的问题。一方面,新增加的规范与沿用旧司法解释中的“重复起诉”概念具有不同的含义,导致同一概念在不同条款之间存在错位;另一方面,因行政诉讼自身的诉讼结构和实体法上的差异,民事诉讼法上“诉的同一性”判断标准无法直接适用于行政审判实践。为了应对司法解释适用中产生的新问题,有必要参考最高人民法院近年来的裁判观点,在法理层面对行政诉讼一事不再理原则与重复起诉的关系以及重复起诉的判断标准进行分析。

  

   一、一事不再理原则及重复起诉的范围

  

   (一)一事不再理原则的适用范围

  

   2018年《行诉法解释》第106条以及2015年《民诉法解释》第247条借鉴了大陆法系国家的理论,确立了“一事不再理”原则的范围和具体判断标准。[2]在我国诉讼法理论中,一事不再理原则的概念存在狭义说与广义说两种观点。其中,狭义说认为:一事不再理原则是指对已有生效判决的案件不得再次审理;广义说认为:一事不再理原则除了既判力的作用以外,还包括诉讼系属的效力,即诉讼一经提起,就不得以同一案件再次提起新的诉讼。[3]就其渊源而言,古罗马法中的一事不再理包含了诉讼系属(禁止重复诉讼)和判决既判力的作用,属于两种效力共同作用的结果。[4]目前,在德国的民事诉讼法理论中,一事不再理原则既用来指称诉讼系属的作用[5],也指称既判力的作用。[6]我国民事诉讼和行政诉讼司法解释均采用了广义的一事不再理原则,而在刑事诉讼领域则普遍采用狭义说的观点。[7]根据《行诉法解释》第106条之规定,当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中再次起诉或者对于已经审理判决的案件再次起诉都构成重复起诉,进而产生一事不再理的法律效果。因此,界定一事不再理原则的法律效力,需要将其置于诉讼系属和既判力的效力体系中进行考察。

  

   其一,诉讼系属的效力。诉讼系属是指因提起诉讼,在特定的当事人之间就有争议的法律关系受有管辖权的法院审判的状态。《行政诉讼法》第51条规定:“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。”由此可以判断,行政案件自法院登记立案时起产生诉讼系属。根据德国诉讼法理论,诉讼系属的效力从诉讼已经发生诉讼系属后产生,到诉讼终结判决产生既判力时终止。诉讼系属的效力包括两个方面:(1)一事不再理,指只要一个争议案件已经系属,则任何当事人不得再向法院就该争议再次提起诉讼。否则,后一诉讼不合法而应被驳回。诉讼系属的效力在于预防将来可能产生的冲突,即避免产生两个既判力冲突的判决;(2)管辖权恒定,指法院对案件的管辖权以立案时为准,立案时依法取得管辖权后,案件的管辖问题不随法院管辖区的变化和当事人住所地的变化而发生改变。[8]

  

   其二,既判力的效力。在行政诉讼中,针对所有判决类型最重要的效力是确定力,包括形式确定力和实质确定力。其中,形式确定力是指判决一经生效,即不再具有可撤销性,当事人不得再以上诉方式请求撤销或者变更该判决。除再审原因外,法院也不得任意废弃或变更该判决;实质确定力,亦称为既判力,是指生效判决中对诉讼标的之裁断对法院和当事人产生的拘束力。在行政诉讼中,既判力的作用主要包括以下三个方面:(1)一事不再理,亦即重复禁止效,其旨在阻止当事人在裁判生效后针对同一诉讼标的再次起诉,从而排除与前诉产生相同既判力的判决。[9]这一作用在国内学理上也被称为既判力之禁止重复起诉效果。[10]在诉讼法上,一事不再理原则属于既判力的消极效果;(2)禁止矛盾裁判,即禁止法院作出与已确定判决相反的认定而造成矛盾的裁判。[11]禁止矛盾裁判属于既判力的积极效果;(3)禁止重复行为,也称行政行为重复禁止效,是指在事实和法律状态没有改变的情况下,在前一诉讼中败诉的行政机关不得针对相同的当事人并基于败诉理由作出一个新的行政行为。[12]这一法律效果属于行政诉讼既判力的特殊效力。行政机关颁布内容相同的行政行为会使先前判决的既判力落空,这在事实上有违既判力的本质和其创设和平的功能。[13]

  

   (二)重复起诉概念的指涉范围

  

   《行诉法解释》第106条使用的“重复起诉”这一概念不同于德国作为既判力作用的“重复禁止效”,也不同于日本在诉讼系属中使用的“重复起诉禁止原则”。厘清这些概念之间的差异是界定我国行政诉讼一事不再理原则的前提。在德国,“重复禁止效”是指禁止对前一诉讼程序的诉讼标的进行再次审理和判决。[14]“重复禁止”与“一事不再理”在描述既判力的效力时属于同位概念,强调既判力的具体法律效果。与之不同,日本的“重复起诉”这一概念是表述诉讼系属作用时的专用概念。《日本民事诉讼法》第142条规定,对于已经系属法院的案件,当事人不得重新提起诉讼。该条规定了重复起诉禁止原则,这一概念也与“禁止重复诉讼”以及“禁止二重起诉”通用。该原则意味着与诉讼系属中的案件同一的另诉将被禁止。[15]日本民事诉讼法学者在论及一事不再理这一概念时往往将其与判决的既判力联系起来,通常认为一事不再理是既判力作用的结果。[16]重复起诉禁止原则与一事不再理原则分别属于诉讼系属和既判力的作用,二者并列使用。台湾地区和日本相似,重复起诉禁止原则仅限于诉讼系属的作用,具体是指:“对已起诉之事件,在诉讼系属中,该诉讼之原告或被告不得再以他造为被告,就同一诉讼标的提起新诉或反诉。”[17]

  

   我国《行诉法解释》第106条使用的“重复起诉”这一概念的内含不同于日本和德国诉讼法上使用的概念。从司法解释的文义就可以看出,“重复起诉”既包括了诉讼系属的作用,也包括了判决的既判力。这一概念的作用在于为适用诉讼系属的效力和既判力提供统一的判断要件。因此,重复起诉与一事不再理原则属于条件和结果之关系,即当事人违反诉讼系属或者既判力构成重复起诉时,产生一事不再理的法律效果。用“重复起诉”统一概括诉讼系属和判决既判力的作用,这虽然可以简化司法解释文本,并可以为行政审判提供统一的判断标准,但因“重复起诉”所包含的范围与国内已得到普遍传播的日本和台湾地区的概念范围存在冲突,从而带来了新的争议和解释难题。但如上文所述,最高人民法院司法解释的目的在于确立广义的一事不再理原则,与日本的“重复起诉禁止原则”的内含存在差异。因此,《行诉法解释》第106条中使用的“重复起诉”旨在限定一事不再理原则的适用范围,并为诉讼系属和既判力的作用确定统一的适用要件。此外,在实践中,法院和当事人已经普遍接受“一事不再理”这一概念,并将其作为裁判理由和答辩理由在法律文书中频繁使用。因此,相对于“重复起诉禁止原则”,在我国行政诉讼法的语境下,使用“一事不再理原则”这一概念更加准确。

  

   (三)司法解释重复起诉条款中的概念错位

  

   2018年《行诉法解释》第69条规定:“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:……(6)重复起诉的;……(9)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。……”从条文的内在关联性来看,《行诉法解释》第106条规定了诉讼系属效力和既判力的适用要件,第69条规定了具体的法律效果。可见,在界定法律效果时,司法解释将重复起诉和既判力两者并列。第69条中使用的“重复起诉”仅指诉讼系属的效力,类似于日本的重复起诉禁止;而“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”则是指判决的既判力。由此可以判断,第69条中的重复起诉与既判力概念之间并不存在包含关系。在我国部分教科书中,也是从这一狭义的角度解释重复起诉的概念,如认为起诉人是否重复起诉仅指起诉人是否已向法院提起诉讼,法院已经受理后再次提起诉讼。诉讼标的是否为生效判决的效力所羁束,不属于“重复起诉”概念的范围。[18]新的司法解释增加的第106条规定了广义的一事不再理原则,重复起诉的概念中既包括了诉讼系属,也包括了既判力的作用,这就导致《行诉法解释》第106条与第69条使用的“重复起诉”这一概念产生了逻辑冲突。由于《行诉法解释》第106条中对“重复起诉”范围的概括规定,导致第69条第1款第(9)项已被第(6)项的“重复起诉”所包含。由此可见,因前后行政诉讼法司法解释对同一概念存在不同的理解,导致同一概念在不同条款中产生了冲突。为了统一司法解释中的概念,应当将《行诉法解释》第69条第6项“重复起诉的”修改为“已存在诉讼系属的”,或者删除第9项“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”。比较而言,采用前一种方式既可以消除司法解释条文之间的概念冲突,明确区分诉讼系属与既判力的效力,也更加符合新司法解释的规范目的,有利于行政诉讼制度向更加精细化的方向发展。

  

   二、行政诉讼中重复起诉的判断标准

  

一事不再理原则的适用以判断前后两诉存在“诉的同一性”为前提。前后两诉相同即构成重复起诉,进而产生一事不再理的法律效果。目前,民事诉讼和行政诉讼司法解释都采用“三同说”作为诉的同一性判断标准。但是,在行政诉讼中,基于行政实体法和诉讼结构的差异,在具体适用中需要对这三个标准进一步具体化。此外,诉讼系属是在时间上先于既判力的程序规则,而不是一体两面之规定。[19]在时间点上,诉讼系属在判决产生既判力时终止。[20]因此,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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