摘要：本文在“治国理政”语境下使用“治理”概念，从理念分析出发，以乡村基本组织制度为主线展开历史考察。百年乡村治理经历了复杂的探索过程，积累了丰富的历史经验。集体化方向是乡村治理的核心追求，在此基础上的乡村治理体系经历了曲折式发展。新中国建立后，农业合作化、人民公社化建构了乡村治理的基础性制度，“阶级斗争”成为乡村治理核心理念，“政治运动”是乡村治理基本政策工具。上个世纪80年代农村改革是对既有治理体制的颠覆性突破，是新中国历史上乡村社会最大变局。改革不仅促成社会经济迅速发展，也造成基层乡村治理体系深刻转变，标志着国家治理能力的提升。进入新世纪以来，特别是中共十八大以来，乡村治理进入新阶段，呈现新特点，面临新挑战。探索现代化乡村治理体系，需要继续贯彻农村改革根本经验。

　　 关键词：乡村治理；人民公社；农村改革；集体化

　　 前言

　　 随着“国家治理现代化”成为改革发展总目标，“乡村治理”获得了更加深远的历史意涵。在国家治理背景下审视乡村治理，为近百年农村发展研究提供了新维度。

　　 “治理”可有多种理解，本文在“治国理政”意义上使用“治理”概念，不是在西方治理理论语境下使用“治理”概念，也不是在传统“管理”、“统治”意义上使用“治理”概念。在农村工作文献中，“乡村治理”并非经典表述。2006年，“乡村治理”作为政策概念开始出现于中央1号文件。2014年中共十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，2017年中共十九大提出建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，乡村治理被赋予新的宏大视角。在文件表达中，“治理体系”与“治理能力”相提并论，实质上，治理体系内在地决定了治理能力，或者说治理能力是治理体系的外在表现。因此，不论是研究国家治理，还是研究乡村治理，治理体系都是核心问题。本文对“乡村治理体系”的界定是，能够有效运行的乡村组织和制度系统。改革以来乡村已经初步建立起新的基层组织系统，也正在产生新组织，很多组织尚未制度化。“制度”是那些已经形成规律性并具备有效约束力的惯例、联系和规范。本文从理念分析出发，以农业经营制度为基础、以基本组织制度为主线展开历史考察，致力于探索百年乡村治理的经验与启迪。

　　 乡村治理的基本问题，是如何认识和对待农民。以土地为核心、以农民为目标的政策制定、制度安排和组织建设，构成乡村治理体系的基本框架。中共建政以前，土地政策服务于军事战略，乡村治理围绕夺取政权总目标而调整。建政后，农业合作化、人民公社化建构了农村治理的基础性制度，“阶级斗争”成为乡村治理的核心理念，“政治运动”是乡村治理的基本政策工具。上个世纪80年代农村改革，建立了家庭经营为主体的基本经济体制和相应组织系统。这场改革是对既有治理体制的方向性、颠覆性改变，是新中国历史上乡村社会最大变局。这场改革不仅促成社会经济迅速发展，也造成基层乡村治理体系的深刻转变，还塑造了新的社会主义意识形态，标志国家治理能力的巨大提升。以家庭经营制度建立为新起点，乡村治理理念发生了历史性转化，从强调“教育”、“改造”农民转变为“尊重”“顺应”农民。 “尊重农民的首创精神和选择权利”，是中国共产党关于农村改革根本经验的深刻总结。进入新世纪以来，特别是中共十八大以来，乡村治理进入新阶段，呈现新特点，面临新挑战。探索建立现代化乡村治理体系，需要继续贯彻农村改革根本经验。

　　 一、治理理念初步形成（1921—1949）

　　 1921年中共建党之初，革命初心旷远深邃，现实工作重在城市，并未专注农村。中共对乡村治理的探索，伴随革命事业的不断发展而逐步展开，贯穿于从建党到建政全过程。

　　 （一）核心在于“集体化”道路

　　 当然，土地是贯穿古今的农民问题核心，但在中共治国理念中，问题深处则是 “集体化”。集体化不仅涉及土地的所有和使用，也涉及乡村基本组织形式。

　　 集体化理念在革命中逐步形成。中共一大党纲中涉及农村问题的内容可以概括为一句话：没收一切生产资料归社会所有，包括土地在内。在建立政权过程中，减租减息和分田分地是两种交互使用的政策工具。这两种政策思路都不是中共提出，而是由国民党提出。1924年1月，国民党一大将“耕者有其田”写入党纲，是孙中山早期“平均地权”思想的政策体现；1926年1月国民党二大提出“减租减息”，是与北伐战争相配合的政策设计；在30年代和40年代，国民党政府在江西、福建省局部地区有所实践。但是，国民党提出的政策设想并没有落实，共产党却完成了覆盖全国且效果卓著的土地改革。这显示了共产党对乡村社会的政治渗透力，由此可以在一定程度上解释中共军事上和政治上的成功。

　　 用减租减息和分田分地两种思路来探索解决农民问题，是共产党在革命时期的持续努力。上世纪20年代初期澎湃领导的广东海陆丰农民运动，20年代中后期的广东、湖南农民运动，30年代初中期苏区农民土地政策，40年代初中期抗日根据地农村政策，都体现了这样的探索。但是，这些探索都还没有建立起完整的乡村治理体系。这些局部性政权都直接服务于军事目标，不具备治理体系的整体性。在苏区或解放区的政权机构中，通常设置有土地委员会或称“土地部”，负责围绕扩大军队、支持战争来制定和实施土地政策，同时也负责农业生产方面劳动互助组、犁牛合作社、妇女耕田队等组织，另外一个重要的农村机构是粮食部，主要负责为军队征粮和保证粮食供给。在建立政权前的二十几年中，中共在乡村治理领域采取了比较灵活的方式，综合运用了“抗捐抗税”，“打土豪分田地”，“减租减息”，“打地主斗恶霸”“分田分地分浮财”等政策手段，有效动员了农民支持共产党夺取政权。但是，由于战争时期缺乏稳定社会环境，乡村治理的基础理念不够清晰完整，组织制度体系也不够稳定有序。

　　 共产党革命以消灭私有制、建立公有制、实现共产主义为远大目标，但建立全国性政权后在农村建立什么样的土地制度、农业经营体制和基层组织体系，经历了复杂的探索过程。从毛泽东思想发展来看，明确形成关于农村社会制度的基本思路，是在共产党建立二十年之后。1943年11月，毛泽东在陕甘宁边区劳动英雄大会上的讲话提出，农村要走苏联式的集体农庄道路。这次讲话在中共改造农村、治理农村的历史过程中具有标志意义。毛泽东说：“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产就是封建统治的经济基础，而农民陷于永远的贫困。克服这种状况的唯一办法就是逐渐的集体化；而达到集体化的唯一道路，依据列宁所说，就是经过合作社。在边区，我们现在已经组织了许多的农民合作社，不过这些在目前还只是一种初级形式的合作社，还要经过若干发展阶段，才会在将来发展为苏联式的被称为集体农庄的那种合作社”[①]。这是中共最早提出用“集体化”改造农村、组织农民的政策设想，制度样本就是苏联的集体农庄。毛泽东这次重要讲话，标志中国共产党的乡村治理理念已经清晰形成，这就是把农民组织起来建立苏联式的集体农庄，走集体化道路。根据中央认定的含义，这种集体农庄就是五十年代中后期建立的高级合作社，代表了农村的社会主义组织形式。1949年6月，毛泽东为纪念中共成立28周年撰文提出： “严重的问题是教育农民。农民的经济是分散的，根据苏联的经验，需要很长的时间和细心的工作，才能做到农业社会化。没有农业社会化，就没有全部的巩固的社会主义”[②]。在这里，毛泽东把“集体化”表述为“社会化”。

　　 （二）“土地革命”到“土地改革”

　　 新中国乡村治理的制度基础由土地改革奠定。抗战结束以后，以1946年《“五四”指示》和1947年《土地法大纲》为指导，在晋绥和东北等老解放区进行土改；1949年建国后，迅速在新解放区进行大规模土改运动。土改运动成为政治上的“暴风骤雨”，不仅用强制方式无偿分配土地，而且把那些拥有较多土地的农民划为政治上敌对势力，从而塑造了两大对立阶级（地主富农和贫下中农）为主体的新型社会结构，为随后以“阶级斗争”治理农村奠定了政治基础。

　　 土地改革确立的阶级斗争路线，在政治上为农业合作化、公社化和大跃进运动开辟了道路。土地改革给予农民的启示是，国家力量可以把地主富农的土地分配给一般农民，也可以把土地重新集中起来走集体化道路。土地改革为此后长达三十年间以“阶级斗争为纲”治理农村奠定了政治结构，提供了工作基础。审视新中国乡村治理体系，应该从土地改革形成的政治经济后果说起。不理解土地改革的政治内涵和历史影响，就不能理解建国后至改革前乡村治理的核心框架。

　　 1978年12月，中共十一届三中全会停止使用“以阶级斗争为纲”口号，1979年1月中央做出“关于地主、富农分子摘帽问题”决定，标志以“阶级斗争”治理农村的时代结束。这个给地主富农摘帽的中央文件是一个里程碑式文件，对乡村治理发生了重大而深刻的历史性影响，但通常被人们所忽略。从实际社会作用来说，这个文件应该与十一届三中全会通过的两个农业文件相提并论，并称为“三个农业文件”。

　　 （三）共产党之外的治理思路

　　 20世纪上半叶，中国社会中的不同政治力量都对乡村治理做出了探索，提出了不同的乡村治理思路。

　　 上世纪20年代阎锡山主导的山西村治运动，堪称现代国家条件下乡村治理的早期探索。阎锡山提出要构建一种全新的乡村制度，包括统一粮赋标准、兴办新式教育、倡导移风易俗等。二十年代中后期出台了诸多规章制度，规定了村长资格条件、村公所机构设置、村民会议运作规范、村务监察制度等。这些办法比较有效地将国家权力渗透到乡村，基本实现了对乡村社会的管控。这是“皇权不下县”的乡村治理传统的重要突破，但只在乡村组织体系上有所整合，而没有动摇乡村社会的基本结构，特别是土地制度。

　　 上世纪30年代乡村建设运动，也代表了一种新的乡村治理理念。梁漱溟的乡村建设实验，注重建立新型基层组织，致力于乡村组织系统创新，设想通过建立新型组织以解决农民“散”的问题；晏阳初的乡村建设实验，注重于农民个人能力建设，核心在发展教育，目标集中于解决农民“愚”的问题。梁漱溟和晏阳初不仅有理念，而且也有行动，选择局部地区开始实验探索，做出了艰苦努力，产生了较大社会影响。但是，乡村建设运动不具备治理体系建设的系统性。共产党的乡村治理是对原有社会经济制度的全盘颠覆和重新构造，不仅注重农民的一般土地要求，而且超越了这种土地要求，树立了更加高远的制度建设目标，既通过集体化实现社会主义。

上世纪40年代中后期，在国共两党争雄、其他党派争鸣的情况下，如何处理农民问题依然有不同的看法。对于共产党的土地改革主张，曾经发生过激烈的理论争论和政治较量。国共之外的第三大政治势力—民主同盟会领导人虽然支持进行土地改革，但是并不赞同土地无偿剥夺，而主张经济赎买的和平方式。中国农民党则既不同意国民党、民盟的主张，也不同意共产党的主张，认为，为农民谋利益不一定要损害地主，根本办法是积极发展建设与教育，改变建设与教育完全集中在大都市的问题。这些主张自然为新政权所不能容忍，农民党于1949年6月解散。新中国建立后，原农民党领导人董时进坚持原来观点，1949年12月给毛泽东写信，提出明确反对土地改革。董时进认为，中国土地制度是土地自由买卖和出租的私有制度，不是代际传袭和不能自由买卖的封建性土地制度；地主富农是靠勤劳和善于经营起家，土地不过是生产工具之一种，出租土地收益跟存款或出租房屋一样是合法收益，没收地主土地则不公道，而且贫民不劳而获会使良心泯灭[③]。在董时进看来，(点击此处阅读下一页)