赵树凯:乡村治理的百年探索:理念与体系

选择字号:   本文共阅读 956 次 更新时间:2021-08-23 23:11:44

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赵树凯 (进入专栏)  

  

   摘要:本文在“治国理政”语境下使用“治理”概念,从理念分析出发,以乡村基本组织制度为主线展开历史考察。百年乡村治理经历了复杂的探索过程,积累了丰富的历史经验。集体化方向是乡村治理的核心追求,在此基础上的乡村治理体系经历了曲折式发展。新中国建立后,农业合作化、人民公社化建构了乡村治理的基础性制度,“阶级斗争”成为乡村治理核心理念,“政治运动”是乡村治理基本政策工具。上个世纪80年代农村改革是对既有治理体制的颠覆性突破,是新中国历史上乡村社会最大变局。改革不仅促成社会经济迅速发展,也造成基层乡村治理体系深刻转变,标志着国家治理能力的提升。进入新世纪以来,特别是中共十八大以来,乡村治理进入新阶段,呈现新特点,面临新挑战。探索现代化乡村治理体系,需要继续贯彻农村改革根本经验。

   关键词:乡村治理;人民公社;农村改革;集体化

  

   前言

   随着“国家治理现代化”成为改革发展总目标,“乡村治理”获得了更加深远的历史意涵。在国家治理背景下审视乡村治理,为近百年农村发展研究提供了新维度。

   “治理”可有多种理解,本文在“治国理政”意义上使用“治理”概念,不是在西方治理理论语境下使用“治理”概念,也不是在传统“管理”、“统治”意义上使用“治理”概念。在农村工作文献中,“乡村治理”并非经典表述。2006年,“乡村治理”作为政策概念开始出现于中央1号文件。2014年中共十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”,2017年中共十九大提出建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,乡村治理被赋予新的宏大视角。在文件表达中,“治理体系”与“治理能力”相提并论,实质上,治理体系内在地决定了治理能力,或者说治理能力是治理体系的外在表现。因此,不论是研究国家治理,还是研究乡村治理,治理体系都是核心问题。本文对“乡村治理体系”的界定是,能够有效运行的乡村组织和制度系统。改革以来乡村已经初步建立起新的基层组织系统,也正在产生新组织,很多组织尚未制度化。“制度”是那些已经形成规律性并具备有效约束力的惯例、联系和规范。本文从理念分析出发,以农业经营制度为基础、以基本组织制度为主线展开历史考察,致力于探索百年乡村治理的经验与启迪。

   乡村治理的基本问题,是如何认识和对待农民。以土地为核心、以农民为目标的政策制定、制度安排和组织建设,构成乡村治理体系的基本框架。中共建政以前,土地政策服务于军事战略,乡村治理围绕夺取政权总目标而调整。建政后,农业合作化、人民公社化建构了农村治理的基础性制度,“阶级斗争”成为乡村治理的核心理念,“政治运动”是乡村治理的基本政策工具。上个世纪80年代农村改革,建立了家庭经营为主体的基本经济体制和相应组织系统。这场改革是对既有治理体制的方向性、颠覆性改变,是新中国历史上乡村社会最大变局。这场改革不仅促成社会经济迅速发展,也造成基层乡村治理体系的深刻转变,还塑造了新的社会主义意识形态,标志国家治理能力的巨大提升。以家庭经营制度建立为新起点,乡村治理理念发生了历史性转化,从强调“教育”、“改造”农民转变为“尊重”“顺应”农民。 “尊重农民的首创精神和选择权利”,是中国共产党关于农村改革根本经验的深刻总结。进入新世纪以来,特别是中共十八大以来,乡村治理进入新阶段,呈现新特点,面临新挑战。探索建立现代化乡村治理体系,需要继续贯彻农村改革根本经验。

   一、治理理念初步形成(1921—1949)

   1921年中共建党之初,革命初心旷远深邃,现实工作重在城市,并未专注农村。中共对乡村治理的探索,伴随革命事业的不断发展而逐步展开,贯穿于从建党到建政全过程。

   (一)核心在于“集体化”道路

   当然,土地是贯穿古今的农民问题核心,但在中共治国理念中,问题深处则是 “集体化”。集体化不仅涉及土地的所有和使用,也涉及乡村基本组织形式。

   集体化理念在革命中逐步形成。中共一大党纲中涉及农村问题的内容可以概括为一句话:没收一切生产资料归社会所有,包括土地在内。在建立政权过程中,减租减息和分田分地是两种交互使用的政策工具。这两种政策思路都不是中共提出,而是由国民党提出。1924年1月,国民党一大将“耕者有其田”写入党纲,是孙中山早期“平均地权”思想的政策体现;1926年1月国民党二大提出“减租减息”,是与北伐战争相配合的政策设计;在30年代和40年代,国民党政府在江西、福建省局部地区有所实践。但是,国民党提出的政策设想并没有落实,共产党却完成了覆盖全国且效果卓著的土地改革。这显示了共产党对乡村社会的政治渗透力,由此可以在一定程度上解释中共军事上和政治上的成功。

   用减租减息和分田分地两种思路来探索解决农民问题,是共产党在革命时期的持续努力。上世纪20年代初期澎湃领导的广东海陆丰农民运动,20年代中后期的广东、湖南农民运动,30年代初中期苏区农民土地政策,40年代初中期抗日根据地农村政策,都体现了这样的探索。但是,这些探索都还没有建立起完整的乡村治理体系。这些局部性政权都直接服务于军事目标,不具备治理体系的整体性。在苏区或解放区的政权机构中,通常设置有土地委员会或称“土地部”,负责围绕扩大军队、支持战争来制定和实施土地政策,同时也负责农业生产方面劳动互助组、犁牛合作社、妇女耕田队等组织,另外一个重要的农村机构是粮食部,主要负责为军队征粮和保证粮食供给。在建立政权前的二十几年中,中共在乡村治理领域采取了比较灵活的方式,综合运用了“抗捐抗税”,“打土豪分田地”,“减租减息”,“打地主斗恶霸”“分田分地分浮财”等政策手段,有效动员了农民支持共产党夺取政权。但是,由于战争时期缺乏稳定社会环境,乡村治理的基础理念不够清晰完整,组织制度体系也不够稳定有序。

   共产党革命以消灭私有制、建立公有制、实现共产主义为远大目标,但建立全国性政权后在农村建立什么样的土地制度、农业经营体制和基层组织体系,经历了复杂的探索过程。从毛泽东思想发展来看,明确形成关于农村社会制度的基本思路,是在共产党建立二十年之后。1943年11月,毛泽东在陕甘宁边区劳动英雄大会上的讲话提出,农村要走苏联式的集体农庄道路。这次讲话在中共改造农村、治理农村的历史过程中具有标志意义。毛泽东说:“在农民群众方面,几千年来都是个体经济,一家一户就是一个生产单位,这种分散的个体生产就是封建统治的经济基础,而农民陷于永远的贫困。克服这种状况的唯一办法就是逐渐的集体化;而达到集体化的唯一道路,依据列宁所说,就是经过合作社。在边区,我们现在已经组织了许多的农民合作社,不过这些在目前还只是一种初级形式的合作社,还要经过若干发展阶段,才会在将来发展为苏联式的被称为集体农庄的那种合作社”[①]。这是中共最早提出用“集体化”改造农村、组织农民的政策设想,制度样本就是苏联的集体农庄。毛泽东这次重要讲话,标志中国共产党的乡村治理理念已经清晰形成,这就是把农民组织起来建立苏联式的集体农庄,走集体化道路。根据中央认定的含义,这种集体农庄就是五十年代中后期建立的高级合作社,代表了农村的社会主义组织形式。1949年6月,毛泽东为纪念中共成立28周年撰文提出: “严重的问题是教育农民。农民的经济是分散的,根据苏联的经验,需要很长的时间和细心的工作,才能做到农业社会化。没有农业社会化,就没有全部的巩固的社会主义”[②]。在这里,毛泽东把“集体化”表述为“社会化”。

   (二)“土地革命”到“土地改革”

   新中国乡村治理的制度基础由土地改革奠定。抗战结束以后,以1946年《“五四”指示》和1947年《土地法大纲》为指导,在晋绥和东北等老解放区进行土改;1949年建国后,迅速在新解放区进行大规模土改运动。土改运动成为政治上的“暴风骤雨”,不仅用强制方式无偿分配土地,而且把那些拥有较多土地的农民划为政治上敌对势力,从而塑造了两大对立阶级(地主富农和贫下中农)为主体的新型社会结构,为随后以“阶级斗争”治理农村奠定了政治基础。

   土地改革确立的阶级斗争路线,在政治上为农业合作化、公社化和大跃进运动开辟了道路。土地改革给予农民的启示是,国家力量可以把地主富农的土地分配给一般农民,也可以把土地重新集中起来走集体化道路。土地改革为此后长达三十年间以“阶级斗争为纲”治理农村奠定了政治结构,提供了工作基础。审视新中国乡村治理体系,应该从土地改革形成的政治经济后果说起。不理解土地改革的政治内涵和历史影响,就不能理解建国后至改革前乡村治理的核心框架。

   1978年12月,中共十一届三中全会停止使用“以阶级斗争为纲”口号,1979年1月中央做出“关于地主、富农分子摘帽问题”决定,标志以“阶级斗争”治理农村的时代结束。这个给地主富农摘帽的中央文件是一个里程碑式文件,对乡村治理发生了重大而深刻的历史性影响,但通常被人们所忽略。从实际社会作用来说,这个文件应该与十一届三中全会通过的两个农业文件相提并论,并称为“三个农业文件”。

   (三)共产党之外的治理思路

   20世纪上半叶,中国社会中的不同政治力量都对乡村治理做出了探索,提出了不同的乡村治理思路。

   上世纪20年代阎锡山主导的山西村治运动,堪称现代国家条件下乡村治理的早期探索。阎锡山提出要构建一种全新的乡村制度,包括统一粮赋标准、兴办新式教育、倡导移风易俗等。二十年代中后期出台了诸多规章制度,规定了村长资格条件、村公所机构设置、村民会议运作规范、村务监察制度等。这些办法比较有效地将国家权力渗透到乡村,基本实现了对乡村社会的管控。这是“皇权不下县”的乡村治理传统的重要突破,但只在乡村组织体系上有所整合,而没有动摇乡村社会的基本结构,特别是土地制度。

   上世纪30年代乡村建设运动,也代表了一种新的乡村治理理念。梁漱溟的乡村建设实验,注重建立新型基层组织,致力于乡村组织系统创新,设想通过建立新型组织以解决农民“散”的问题;晏阳初的乡村建设实验,注重于农民个人能力建设,核心在发展教育,目标集中于解决农民“愚”的问题。梁漱溟和晏阳初不仅有理念,而且也有行动,选择局部地区开始实验探索,做出了艰苦努力,产生了较大社会影响。但是,乡村建设运动不具备治理体系建设的系统性。共产党的乡村治理是对原有社会经济制度的全盘颠覆和重新构造,不仅注重农民的一般土地要求,而且超越了这种土地要求,树立了更加高远的制度建设目标,既通过集体化实现社会主义。

上世纪40年代中后期,在国共两党争雄、其他党派争鸣的情况下,如何处理农民问题依然有不同的看法。对于共产党的土地改革主张,曾经发生过激烈的理论争论和政治较量。国共之外的第三大政治势力—民主同盟会领导人虽然支持进行土地改革,但是并不赞同土地无偿剥夺,而主张经济赎买的和平方式。中国农民党则既不同意国民党、民盟的主张,也不同意共产党的主张,认为,为农民谋利益不一定要损害地主,根本办法是积极发展建设与教育,改变建设与教育完全集中在大都市的问题。这些主张自然为新政权所不能容忍,农民党于1949年6月解散。新中国建立后,原农民党领导人董时进坚持原来观点,1949年12月给毛泽东写信,提出明确反对土地改革。董时进认为,中国土地制度是土地自由买卖和出租的私有制度,不是代际传袭和不能自由买卖的封建性土地制度;地主富农是靠勤劳和善于经营起家,土地不过是生产工具之一种,出租土地收益跟存款或出租房屋一样是合法收益,没收地主土地则不公道,而且贫民不劳而获会使良心泯灭[③]。在董时进看来,(点击此处阅读下一页)

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