林辉煌:如何推动乡村振兴?

选择字号:   本文共阅读 236 次 更新时间:2021-08-19 10:49:09

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林辉煌  

  

   1、一个临时机构

   阿信算得上年轻有为,30岁出头就当上了花镇的副书记,分管眼下最热门的乡村振兴工作。他是2020年初才到花镇工作,时间不算长。

   但是乡村振兴这一摊事,阿信算是接触比较早的,现在分管这块工作虽然不能说是轻车熟路,倒也是颇有想法。最早的时候,阿信是在花县的经济开发区工作,那是2013年。经开区是个蛮有意思的体制,弹性极大。阿信刚进去的时候,经开区还有五六十个工作人员,几年之后就调整到只剩下七个人。做的事情呢,主要是招商引资和基础设施建设。

   到了2017年,阿信调到水镇担任人大副主席。从那个时候开始,他就开始分管精准扶贫和乡村振兴,此外还有集体产权制度改革。2019年,阿信因为工作能力突出,被抽调到县里新成立的乡村振兴办上班。乡村振兴办实际上就是个临时机构,但是因为挂靠在县委下面,具有相当的话语权。乡村振兴办是乡村振兴领导小组的办公室,虽然只有3个从乡镇抽调上来的工作人员,但是这个领导小组的规格很高,小组长是县委书记,直接抓这项工作的是纪委书记。

   纪委书记主抓乡村振兴,你说这个工作重不重要?阿信微微笑了一下。

   一般来说,各地乡村振兴办的主任是由农业农村局的局长来担任。花县也不例外。但是为了更好调动各个职能部门,花县的乡村振兴办实际上是由市委办的一个副主任直接主持工作。这个机构的常规工作是制定全县乡村振兴的方案,拟定有关领导的发言稿,筹备乡村振兴的各种现场会。

   2、买酱油的钱不能买醋

   为什么花县特别重视乡村振兴领导小组这个组织呢?它想要破解条条主导的财政资源分配体制所造成的问题。只要稍微了解中国的财政体制,就知道大量的财政资源是通过自上而下的部门体系分配下来的。而且为了防止地方政府将财政资金挪作他用甚至贪污腐败,上头的资源都是按照项目制的方式进行规范化的管理。特别是对于专项资金,更是要求专款专用。而上面下来的转移支付,大多都是这种专项资金。

   项目制的管理体制强化了条线部门的权力,财政资金只能在这些垂直的条线内部流转。这样做的好处是上级对地方政府的资金使用更好监管了,整体来说,资金使用也更加规范了。

   问题是,到县这一级就需要具体做事情了,条线太强势就弱化了县这个块块的统筹能力。简单来说,上头的资金最后都落到县,但是大多数的资金都明确规定了用途,买酱油的钱不能用来买醋,可是有时候缺的是醋而不是酱油。另外,农村工作往往具有综合性,基础设施建设一般都会牵涉几个条线,例如农业部门、水利部门、交通部门,但是这些部门因为上头不可能准确了解县里的实际需要,也就很难形成合力。结果,原本综合性的基础设施往往只能切块拆分建设。因为财政资金分散在各条线,县里也很难集中财力办大事。当面临一些需要各部门形成合力、攻坚克难的中心任务时,这种碎片化的财政分配体制就很难发挥作用。

   伴随着脱贫攻坚战的结束,乡村振兴就成了这样一项需要县级强化统筹的大事。因为乡村振兴涉及方方面面,需要做的事情很多,但是像花县这种中西部普通县城,财政能力薄弱,不可能把工作面铺太广,只能想办法加强对各部门资源的统筹。

   正是基于这样的考虑,花县成立了由县委书记领导、纪委书记主抓的乡村振兴领导小组,几乎所有职能部门的相关领导都是小组的成员,领导小组的办公室则设置在县委办里面。这样的机构设置,就是为了解决具体职能部门没能力统筹其他部门的问题。因为领导小组的组长是县委书记,阿信他们以领导小组名义出台的政策文件几乎跟县委的政策文件具有同等的效力。

   3、统筹那些能统筹的

   在乡村振兴办成立后不久,阿信他们就协调各职能部门,把能够统筹的涉农项目清理出来。实际上虽然县里成立了县委书记领导的乡村振兴领导小组,但是在县层面能够统筹的涉农项目也不是很多。乡村振兴办自然希望能够打破条线对资金使用的严格规定,但是相关部门给的回复是,这些用途都是上级部门规定下来的,很多都是中央和省里直接规定的,县部门根本没有权限更改用途。最终阿信他们清理出来的只有四十多项涉农资金可以在县级层面进行统筹,这些都是没有具体规定使用用途的项目。

   哪种资金最好统筹呢?当然是移民资金了。花县是个移民大县,每年上级政府都会拨付一大笔钱给到县里灵活使用。2020年的时候,每个乡镇都可以分到七八百万。作为厕所革命的试点,花县也可以拿到一笔资金,每个乡镇可以分到五百万。虽然这笔钱只能用来做厕所,但是县里可以灵活选择在哪里进行厕所改造,比如集中用到旅游景区。在阿信看来,这已经算是比较灵活的资金了。另外,财政局每年也有一些可以自由支配的资金,但是总量不多,每个乡镇只能分到一两百万。

   每个月中旬,各部门要把涉农资金的数量报给乡村振兴办。因为这是县委书记和纪委书记抓的工作,几乎就是一项政治任务,各部门还是比较配合的。2019年,乡村振兴办总共整合了一个亿的资金,另外还全口径向上争取了60亿左右的资金。

   乡村振兴办对四十多项的涉农资金进行统筹,把其中的30%留给原部门支配,70%的资金则交由乡村振兴办统一使用。怎么使用呢?阿信说他们采用的原则是“乡镇吹哨,部门报到”,每年请乡镇书记到县里来谈乡村振兴的思路,说明他们需要什么样的项目来支撑。乡村振兴办把乡镇书记的方案汇总提交给县委常委会进行讨论决定,然后再召开全县各部门一起参加的大会,在会上布置工作,由职能部门具体落实。

   4、回到农民的真实需求

   每个乡镇都要仔细琢磨,到底报些什么项目更容易得到县里的支持。一般来说,越有创新亮点的项目,越是涉及产业发展的项目,就越有可能得到重点支持。亮点,还是亮点啊,阿信捋了一下头发,清脆地总结道。

   一般来说,每个乡镇都会给一笔钱用于开展项目建设。但是乡镇提出来的项目要有足够的亮点,特别是在全县的布局中能够做出特色,否则会被退回去要求重新设定项目。对于乡镇来说,这一笔经过县里统筹后的钱就非常好用了,可以集中财力搞一项大一点的工程。2019年,花县分给每个镇500万。花镇把这笔钱就集中用于建设花村这个示范点。

   有趣的问题是,经过统筹之后,县乡两级确实能够集中力量办大事,但是这些所谓的“大事”极有可能只是县乡政府感兴趣的大事,而不是广大农民真正感兴趣的大事。例如,县乡政府很喜欢搞产业发展,但是农民更希望把农业基础设施建设好。然而,农民的真实需求往往很难进入到财政资源的分配过程之中。

   从这个意义上讲,一个更为健全的财政资源分配体制,至少应该包含三层结构:一是社会真实需求的表达机制,二是地方政府对财政资源较强的统筹机制,三是国家自上而下对财政资源使用的规范机制。

   目前,除了最后一个机制之外,其他两个机制都非常欠缺,尤其是农民真实需求的表达机制。

  

   林辉煌,华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理

  

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